Raad van State, 13-06-2012, BW8183, 201102842/1/A4

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het college een begunstigingstermijn van een maand verbonden aan het besluit van 3 december 2009, waarin North Refinery een last onder dwangsom is opgelegd.

Bij besluit van 25 januari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft het college het daartegen door North Refinery gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 juni 2010 herroepen en alsnog een begunstigingstermijn van zes weken aan het besluit van 3 december 2009 verbonden.

Tegen dit besluit heeft North Refinery bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2011, beroep ingesteld.

Bij besluiten van 19 juli 2011 en 29 juli 2011 heeft het college beslist tot invordering van door North Refinery verbeurde dwangsommen ter hoogte van respectievelijk € 25.000,00 en € 10.000,00.

Bij besluit van 21 februari 2012 heeft het college op het door North Refinery daartegen gemaakte bezwaar beslist.

Bij besluit van 2 maart 2012 heeft het college beslist tot invordering van door North Refinery verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 20.000,00.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2012, waar North Refinery, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, en H.P. Yntema, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en mr. N.J. Lobbezoo-Vermaak en ing. A. Jans, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Besluit tot verlenging begunstigingstermijn

2.2. De last onder dwangsom van 3 december 2009 is opgelegd wegens overtreding van voorschrift 5.7, verbonden aan de bij besluit van 9 juni 2009 aan North Refinery verleende milieuvergunning.

Ingevolge dit voorschrift mag de geur van de in de inrichting aanwezige (afval)stoffen op 100 meter van de grens van de inrichting niet waarneembaar zijn. Indien op afstand van meer dan 100 meter geur van de inrichting wordt waargenomen, dient de vergunninghouder in overleg met het bevoegd gezag doeltreffende geurmaatregelen te nemen.

Het college heeft aan het besluit van 3 december 2009 ten grondslag gelegd dat is geconstateerd dat voorschrift 5.7 is overtreden en heeft North Refinery gelast in overleg met het college doeltreffende geurmaatregelen te nemen opdat er op een afstand van 100 meter van de inrichting geen geur meer wordt waargenomen. Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het college een begunstigingstermijn van een maand verbonden aan het besluit van 3 december 2009, waarin de last onder dwangsom is opgelegd. Bij het bestreden besluit heeft het college, voor zover hier van belang, het besluit van 24 juni 2010 herroepen en een begunstigingstermijn van zes weken na dagtekening van het bestreden besluit verbonden aan de last onder dwangsom van 3 december 2009.

2.3. North Refinery betoogt dat de begunstigingstermijn te kort is om aan de opgelegde last te kunnen voldoen. Daartoe voert zij aan dat de vereiste doeltreffende maatregelen eerst in september 2010 getroffen kunnen worden. Tenslotte stelt zij dat niet aan de last kan worden voldaan omdat het college weigert met North Refinery in gesprek te gaan over de doeltreffendheid van de maatregelen.

2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gestelde termijn van zes weken toereikend is om de vereiste maatregelen te treffen. North Refinery heeft vanaf 3 december 2009 de mogelijkheid gehad doeltreffende maatregelen te realiseren, aldus het college. Tevens stelt het college dat het bereid is om in gesprek te gaan met North Refinery, maar dat het niet aan het college is om concrete doeltreffende maatregelen voor te stellen.

2.3.2. Voor zover de bezwaren van North Refinery betrekking hebben op het aan de milieuvergunning verbonden voorschrift 5.7 en de last onder dwangsom als zodanig, overweegt de Afdeling dat de desbetreffende besluiten van 9 juni 2009 respectievelijk 3 december 2009 in rechte onaantastbaar zijn en in deze procedure niet ter beoordeling staan.

2.3.3. Het college heeft in redelijkheid een begunstigingstermijn van zes weken aan het handhavingsbesluit kunnen verbinden. In hetgeen North Refinery heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat zes weken als zodanig ontoereikend zijn om aan de last te voldoen. Daarbij is niet zonder betekenis dat North Refinery reeds vanaf 3 december 2009, de datum waarop het handhavingsbesluit is genomen, op de hoogte was van de noodzaak maatregelen te treffen om te voldoen aan voorschrift 5.7.

De beroepsgrond faalt.

2.4. Het beroep is ongegrond.

Invorderingsbesluiten

2.5. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

2.6. North Refinery heeft bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbesluiten van 19 juli 2011 en 29 juli 2011, terwijl reeds beroep bij de Afdeling was ingesteld tegen de begunstigingstermijn als onderdeel van de opgelegde last. Het college heeft bij besluit van 21 februari 2012 op het bezwaar beslist.

Het beroep tegen de last heeft, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, nu de invorderingsbesluiten worden betwist, van rechtswege daarop mede betrekking. Nu het college heeft beslist op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit wordt het beroep voorts geacht mede tegen dit besluit gericht te zijn. De Afdeling dient op de beroepen tegen de invorderingsbesluiten uitspraak te doen. Het college had het tegen deze besluiten ingediende bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift dienen door te zenden naar de Afdeling. Het college heeft door op de bezwaren te beslissen in strijd gehandeld met artikel 5:39, eerste lid, van de Awb. Het besluit van 21 februari 2012, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de invorderingsbesluiten van 19 juli 2011 en 29 juli 2011, in strijd met de wet genomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2012 in zaak nr. 201106064/1/A1).

De Afdeling zal het besluit van 21 februari 2012 in zoverre vernietigen en zal het ingediende bezwaarschrift tegen die besluiten, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, betrekken bij de beroepen.

2.6.1. Bij het ten onrechte genomen besluit op bezwaar van 21 februari 2012 heeft het college het invorderingsbesluit van 19 juli 2011 herroepen, voor zover daarbij een dwangsom is ingevorderd die op 4 april 2011 zou zijn verbeurd. Door vernietiging van het besluit van 21 februari 2012, wordt de gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit van 19 juli 2011 ongedaan gemaakt.

Ten gevolge van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 30 september 2010 in zaak nrs. 201008030/1/M1, 201008033/1/M1 en 201008513/1/M1 is de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 13 mei 2011. Een dwangsom wordt gedurende de begunstigingstermijn niet verbeurd. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat op 4 april 2011 een dwangsom is verbeurd die kon worden ingevorderd. Gelet hierop is het beroep wat betreft het invorderingsbesluit van 19 juli 2011 in zoverre gegrond en wordt dat besluit in zoverre reeds hierom vernietigd.

2.7. North Refinery betwist naast de invorderingsbesluiten van 19 juli 2011 en 29 juli 2011 tevens het invorderingsbesluit van 2 maart 2012, zodat het beroep mede betrekking heeft op dat besluit.

2.8. North Refinery betoogt dat de geurwaarnemingen die aan de drie invorderingsbesluiten ten grondslag zijn gelegd niet objectief en niet controleerbaar zijn. Voorts betwist North Refinery dat de waargenomen geur veroorzaakt wordt door haar bedrijf, waarbij zij erop wijst dat zich ook andere bedrijven op het bedrijventerrein bevinden die een olielucht kunnen verspreiden.

2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat op deugdelijke wijze is vastgesteld dat de last niet is nageleefd en derhalve dwangsommen zijn verbeurd. De geurwaarnemingen zijn gedaan door ter zake deskundige ambtenaren die de herkomst daarvan kunnen vaststellen, aldus het college.

2.8.2. Vast staat dat op het bedrijventerrein ook andere inrichtingen aanwezig zijn die een olieachtige geur kunnen verspreiden. Dit leidt ertoe dat de enkele waarneming van een olieachtige geur op 100 meter of meer van de inrichting van North Refinery niet zonder meer betekent dat die geur afkomstig is van het bedrijf en de op 3 december 2009 opgelegde last niet wordt nageleefd.

2.8.3. Aan een invorderingsbesluit dient naar het oordeel van de Afdeling een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een terzake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.

2.8.4. Aan het invorderingsbesluit van 2 maart 2012 is ten grondslag gelegd dat op 1, 12, 26 en 27 augustus en 4 september 2011 niet werd voldaan aan de last en dat derhalve dwangsommen zijn verbeurd. Niet is gebleken dat hieraan waarnemingen ten grondslag zijn gelegd waarvan de bevindingen op schrift zijn gesteld. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat op genoemde dagen de last niet werd nageleefd en dwangsommen zijn verbeurd. Het college is bij het besluit van 2 maart 2012 ten onrechte overgegaan tot het invorderen van dwangsommen.

Aan het invorderingsbesluit van 19 juli 2011 heeft het college, naast de vermeende verbeurte van een dwangsom op 4 april 2011, waar overweging 2.6.1. op ziet, verder ten grondslag gelegd dat op 20 en 30 juni, 7 en 13 juli 2011 niet werd voldaan aan de last.

Aan het invorderingsbesluit van 29 juli 2011 is ten grondslag gelegd dat op 18 en 25 juli 2011 niet werd voldaan aan de last.

Op 20 juni 2011 heeft een toezichthoudend ambtenaar van de afdeling Milieutoezicht een onderzoek gedaan. Van de bevindingen op die dag is een verslag, gedateerd 27 juni 2011, opgemaakt, waarin is vermeld op welke datum, plaatsen en tijdstippen waarnemingen hebben plaatsgevonden. Voorts is vermeld dat er weinig wind was en dat de windrichting regelmatig wijzigde. Op verschillende plaatsen in de omgeving van de inrichting werd geen geur waargenomen; op de Hunebedweg wel. Het verslag bevat verder een beschrijving van de rijroute en waarnemingspunten.

Op 30 juni 2011 heeft een toezichthoudend ambtenaar van de afdeling Milieutoezicht een onderzoek gedaan. In het daarvan opgemaakte verslag is vermeld dat er een ronde is gedaan. Voorts is vermeld dat de wind uit de hoek westnoordwest kwam. Op de bij het verslag gevoegde foto met opschrift staat vermeld dat de er een zuidwesten wind was. In het verslag is tevens vermeld dat in Lalleweer tussen de brug en de boerderij ten zuiden van de inrichting geur is waargenomen.

De Afdeling stelt vast dat in beide verslagen weliswaar wordt geconcludeerd dat de waargenomen geur is veroorzaakt door North Refinery, maar dat niet is vermeld hoe de toezichthouder tot deze conclusie komt. Daarbij komt dat de verslagen niet zijn ondertekend en het verslag betreffende het onderzoek op 30 juni 2011 evenmin van een dagtekening is voorzien.

De bevindingen van op 7, 13, 18 en 25 juli 2011 verrichte onderzoeken zijn neergelegd in standaard inspectieverslagen, waarin is vermeld op door wie en op welke datum, plaats en tijdstip waarnemingen zijn gedaan. De verslagen betreffende waarnemingen op 18 en 25 juli 2011 bevatten een vermelding van de windrichting. In deze verslagen staat vermeld dat op een bepaalde plaats en tijdstip en datum geur is waargenomen. Volgens de betreffende toezichthouder dan wel geconsigneerde is geconcludeerd dat de geur afkomstig is van North Refinery. De verslagen bevatten geen inzicht in de werkwijze en evenmin is inzichtelijk hoe de toezichthouder tot de conclusie is gekomen.

In de inspectieverslagen zijn voorts de te beantwoorden vragen onder het kopje 'collegiale toets' niet ingevuld. De verslagen zijn van een ondertekening noch van een dagtekening voorzien.

Gelet op het vorenstaande voldoen de aan de invorderingsbesluiten ten grondslag gelegde verslagen niet aan de daaraan te stellen minimumeisen. Derhalve heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat door North Refinery op 20 en 30 juni 2011, 7, 13, 18 en 25 juli 2011 de opgelegde last niet is nageleefd en dwangsommen zijn verbeurd.

2.9. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 19 juli 2011 voor het overige en het beroep tegen het besluit van 29 juli 2011 geheel gegrond verklaren en het besluit van 19 juli 2011 wat betreft de invordering van de op 20 en 30 juni en 7 en 13 juli 2011 verbeurde dwangsommen, en de besluiten van 29 juli 2011 en 2 maart 2012 vernietigen.

2.10. De Afdeling ziet aanleiding in verband met de vernietiging van het besluit van 21 februari 2012 het verzoek om vergoeding van de kosten, gemaakt voor het verschijnen op de hoorzitting in bezwaar, in te willigen.

Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 25 januari 2011 ongegrond;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 21 februari 2012 gegrond;

III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 21 februari 2012 met kenmerk 381741, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen de invorderingsbesluiten van 19 juli 2011 en 29 juli 2011;

IV. verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 19 juli 2011, 29 juli 2011 en 2 maart 2012 gegrond;

V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 19 juli 2011 met kenmerk 337216;

VI. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 29 juli 2011 met kenmerk 339723;

VII. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 2 maart 2012 met kenmerk 363208;

VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij North Refinery in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.529,50 (zegge: vijftienhonderdnegenentwintig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012

163-720.