Raad van State, 11-12-2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362, 201300186/1/A3

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de burgemeester van Purmerend,

appellant,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 30 november 2012 in zaken nrs. 12-5202 en 12-5203 in het geding tussen:

[wederpartij A] en [wederpartij B], beiden wonend te Purmerend,

en

de burgemeester.

Procesverloop

Bij besluit van 31 mei 2012 heeft de burgemeester [wederpartij A] en [wederpartij B] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie 1] te Purmerend (hierna: de woning) te sluiten voor de periode van 1 juli 2012 tot en met 31 december 2012.

Bij besluit van 18 oktober 2012 heeft de burgemeester het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 30 november 2012 heeft de voorzieningenrechter het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2012 vernietigd en het besluit van 31 mei 2012 geschorst tot 31 december 2012. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

[wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2013, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door W.H. Goede en C.C. Agtersloot, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

Overwegingen

Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

Ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester het Handhavingsbeleid coffeeshops, grow-, smart- en headshops en drugspanden van 24 augustus 2010 (hierna: het Handhavingsbeleid) vastgesteld. Volgens dit beleid wordt onder drugspand verstaan een woning of lokaal, niet zijnde een coffeeshop, waar middelen als bedoeld in de bij de Opiumwet behorende lijst I of lijst II worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn. Ten aanzien van drugspanden volgt sluiting voor één maand bij de eerste constatering en sluiting voor onbepaalde tijd als het feit voor een tweede maal wordt geconstateerd.

4.1. Naar zijn tekst is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet van toepassing bij de enkele aanwezigheid van drugs in een pand. Gezien de woorden "daartoe aanwezig" moeten de drugs met een bepaalde bestemming aanwezig zijn. Uit de tekst van het artikellid volgt dat het woord "daartoe" allereerst ziet op verkoop. Uit de tekst van het artikellid volgt ook dat het woord "daartoe" mede ziet op aflevering of verstrekking. Dit betekent dat het artikellid ook van toepassing is als in een pand drugs aanwezig zijn die elders zijn of zullen worden verkocht, maar in of vanuit het pand zullen worden afgeleverd of verstrekt. Zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, is volgens de memorie van toelichting bij het desbetreffende wetsvoorstel (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3) de werkingssfeer van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar woningen uitgebreid met het oog op de wenselijkheid om in woningen gevestigde verkooppunten van drugs door middel van bestuursdwang te kunnen bestrijden. Die motivering laat onverlet dat artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar zijn tekst niet slechts ziet op aanwezigheid van drugs in een woning ten behoeve van verkoop in of vanuit de woning, maar ook op aanwezigheid van drugs in een woning ten behoeve van aflevering of verstrekking in of vanuit de woning.

Aangenomen mag worden dat een meer dan geringe hoeveelheid drugs niet, althans niet uitsluitend, voor eigen gebruik van een persoon bestemd is, maar deels of geheel voor verkoop, aflevering of verstrekking aan derden. De hoeveelheid van de in een pand aanwezige drugs kan dan ook indiceren dat deze voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn en derhalve dat artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet van toepassing is. Om te beoordelen of de hoeveelheid erop wijst dat de drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn, kan in redelijkheid worden aangesloten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, waarbij een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 gram en een hoeveelheid softdrugs van maximaal 5 gram als hoeveelheden voor eigen gebruik worden aangemerkt. Bij de aanwezigheid van een hoeveelheid drugs in een pand die groter is dan een hoeveelheid voor eigen gebruik, is in beginsel aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de rechthebbenden op het pand om het tegendeel aannemelijk te maken. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd om ten aanzien van het pand een last onder bestuursdwang op te leggen. Dienovereenkomstig heeft de Afdeling in de door de burgemeester aangehaalde rechtspraak overwogen dat de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in een pand met zich brengt dat aan artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de bevoegdheid tot sluiting van dat pand kan worden ontleend.

Dat de hoeveelheid van de in een pand aanwezige drugs kan meebrengen dat artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet van toepassing is, vindt bevestiging in de beantwoording door de minister van Justitie van vragen bij de behandeling van voormeld wetsvoorstel door de Tweede Kamer. Zo heeft hij ontkennend geantwoord op de vraag of nog een behoorlijke bewijslast geldt indien in een pand grote hoeveelheden drugs zijn aangetroffen en gezegd dat belangrijke hoeveelheden drugs in een pand indiceren dat het gaat om een pand waar drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt (Handelingen II 2006/07, blz. 55-3138).

De door de voorzieningenrechter aangehaalde passage op bladzijde 10 van voormelde memorie van toelichting doet geen afbreuk aan de betekenis die de Afdeling in haar rechtspraak heeft toegekend aan de hoeveelheid van de in een pand aanwezige drugs. Uit die passage volgt dat met de woorden "daartoe aanwezig" in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet is gedoeld op een handelsvoorraad als bedoeld in het coffeeshopbeleid, volgens welk beleid in een coffeeshop een handelsvoorraad van maximaal 500 gram softdrugs wordt gedoogd. In deze passage is kennelijk slechts beoogd te zeggen dat in andere lokalen dan coffeeshops in het geheel geen handelsvoorraad wordt gedoogd, zodat indien in een dergelijk lokaal een hoeveelheid van niet meer dan 500 gram softdrugs wordt aangetroffen, daartegen op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet mag worden opgetreden, mits de drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit het lokaal, hetgeen mag worden aangenomen indien de aangetroffen hoeveelheid meer dan 5 gram bedraagt.

De door de burgemeester aangehaalde rechtspraak van de Afdeling over de uitleg van de woorden "daartoe aanwezig" in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is ontstaan vóór de wetswijziging waarbij de werkingssfeer van die bepaling is uitgebreid naar woningen. Dat betekent echter niet dat deze rechtspraak ten onrechte ook op woningen is toegepast, aangezien de woorden "daartoe aanwezig" in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet bij de wetswijziging zijn geïntroduceerd, maar reeds daarvoor in het artikellid waren opgenomen, en de wijzigingswet niet afdoet aan de betekenis die in de rechtspraak aan die woorden is gegeven. Blijkens de wetsgeschiedenis heeft deze rechtspraak wel voor ogen gestaan (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 10; Handelingen II 2006/07, blz. 55-3137 tot en met 55-3139, 55-3147 en 55-3148). Dat de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning zeer ingrijpende gevolgen voor de bewoners kan hebben en het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht raakt, is niet relevant voor de vraag of de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op te treden. Aan de mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning dient evenwel een zwaar gewicht te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.

4.2. Niet in geschil is dat op 7 juni 2011 in de woning 84 hennepplanten zijn aangetroffen. Hennepplanten worden vermeld op de bij de Opiumwet behorende lijst II, welke lijst softdrugs vermeldt. De hoeveelheid aangetroffen hennepplanten overschrijdt de door het openbaar ministerie als voor eigen gebruik aangemerkte hoeveelheid van maximaal vijf planten. Derhalve is in beginsel aannemelijk dat de hennepplanten bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De enkele ontkenning dat het hun bedoeling was om in de woning hennep te verkopen, af te leveren of te verstrekken, is daartoe onvoldoende.

4.3. Dat dit geval een hennepkwekerij in een woning betreft, brengt niet met zich dat de burgemeester, ondanks de aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs in de woning, niet bevoegd was tot toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Naar zijn tekst is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet onmiskenbaar van toepassing op een hennepkwekerij in een woning waarvan de hennep bestemd is voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. Voorts volgt uit de parlementaire behandeling van het voorstel tot uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar woningen niet dat beoogd is om hennepkwekerijen in woningen zonder meer uit te sluiten van het toepassingsgebied van die bepaling. Zo heeft de minister bij de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer op de vraag wanneer op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet kan worden ingegrepen bij hennepteelt in een woning niet geantwoord dat dat niet mogelijk is. In plaats daarvan heeft hij gewezen op het criterium van verkopen, afleveren of verstrekken, dan wel daartoe aanwezig zijn, en gezegd dat aangenomen mag worden dat de teelt in een huis dat is ingericht als een plantage, niet bedoeld is voor eigen consumptie (Handelingen II 2006/07, blz. 55-3138 en 55-3139).

De in rechtsoverweging 2.10 van de aangevallen uitspraak aangehaalde opmerkingen van de minister bij de behandeling van voormeld wetsvoorstel (Handelingen II 2006/07, blz. 55-3137) en de in dezelfde rechtsoverweging genoemde verwerping van het amendement-Teeven (Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 14) wijzen er niet op dat beoogd is om hennepkwekerijen in woningen zonder meer uit te sluiten van het toepassingsgebied van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. De opmerkingen van de minister houden in dat er niet voor is gekozen om in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, naast verkoop, aflevering en verstrekking van drugs, ook productie van drugs op te nemen, waarin het amendement-Teeven voorzag. Dat het toepassingsgebied van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet aldus is verruimd, neemt niet weg dat die bepaling wel van toepassing is bij aanwezigheid in een pand van drugs die bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit het pand.

Dat de minister in zijn door de voorzieningenrechter aangehaalde opmerkingen erop heeft gewezen dat op grond van artikel 97 (thans artikel 17) van de Woningwet een woning wegens hennepteelt kan worden gesloten, laat onverlet dat hennepteelt in een woning ook onder artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet kan vallen, mits aan de in die bepaling genoemde voorwaarden is voldaan. Artikel 17 van de Woningwet en artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet betreffen verschillende overtredingen die niet noodzakelijkerwijs samenvallen. Artikel 17 van de Woningwet verschaft een bevoegdheid tot sluiting van een pand indien daarin - in strijd met bij of krachtens de Woningwet gestelde voorschriften - activiteiten plaatsvinden die gepaard gaan met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de veiligheid of de gezondheid. Dit artikel ziet daarmee, anders dan artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, niet alleen op drugsgerelateerde activiteiten. Evenzeer anders dan bij artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, is voor toepassing van artikel 17 van de Woningwet op hennepteelt vereist dat de teelt gepaard gaat met bedreiging of gevaar als hiervoor bedoeld en is niet vereist dat de geteelde hennep bestemd is voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. Het al dan niet aanwezig zijn van niet uit de verkoop, aflevering of verstrekking van drugs voortvloeiend gevaar voor de omgeving en omwonenden, zoals elektrocutie- of brandgevaar in het geval van een technisch ondeugdelijke en onveilige hennepteelt, is in het kader van de beoordeling of is voldaan aan het bepaalde in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet relevant. Tegen zodanig gevaar kan op grond van artikel 17 van de Woningwet worden opgetreden.

4.4. Gezien het voorgaande, heeft de voorzieningenrechter ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester niet bevoegd was om krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet een last onder bestuursdwang met betrekking tot de woning op te leggen. Het betoog slaagt.

6.1. Gelet op de aangetroffen hoeveelheid hennepplanten en de omstandigheden dat reeds eerder een hennepkwekerij in de woning is aangetroffen en een verband bestaat met de in 2010 aangetroffen hennepkwekerij aan de Merwedestraat, heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten tijde van de besluitvorming aannemelijk was dat de woning was betrokken bij de georganiseerde handel in softdrugs. Daarbij heeft hij in aanmerking mogen nemen dat het bij herhaling bedrijfsmatig telen van hennep niet los kan worden gezien van de grootschalige handel daarin en de negatieve invloed daarvan op het openbare leven en het woon- en leefklimaat. Hij heeft dan ook in redelijkheid de sluiting van de woning voor de duur van zes maanden noodzakelijk kunnen achten om de rol van de woning in de hennepproductie en -handel ongedaan te maken.

De burgemeester heeft voorts deugdelijk gemotiveerd waarom hij niet heeft volstaan met het periodiek controleren van de woning. Zoals in het besluit van 18 oktober 2012 is uiteengezet, zijn bij eerdere controles in de woning overtredingen van de Opiumwet geconstateerd, waarna de fase van het houden van toezicht was gepasseerd.

[wederpartij A] en [wederpartij B] hebben tevergeefs betoogd dat de sluiting van de woning voor zes maanden in strijd is met het Handhavingsbeleid. Volgens dat beleid had de woning, nu voor de tweede maal daarin een situatie als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van Opiumwet was geconstateerd, voor onbepaalde tijd moeten worden gesloten. De burgemeester heeft zich echter op het standpunt gesteld dat zich een bijzonder geval voordoet op grond waarvan ten voordele van [wederpartij A] en [wederpartij B] van het beleid wordt afgeweken. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat sluiting voor onbepaalde tijd volgens hem een leedtoevoegend karakter heeft. Omdat reeds eerder een hennepkwekerij in de woning is aangetroffen en een verband bestaat met de in 2010 aangetroffen hennepkwekerij aan de Merwedestraat, is sluiting voor één maand, zoals het Handhavingsbeleid voorschrijft bij een eerste constatering, volgens de burgemeester evenwel niet doelmatig genoeg. Dit door de burgemeester ingenomen standpunt acht de Afdeling niet onredelijk.

De burgemeester heeft verder voldoende rekening gehouden met de belangen van [wederpartij A], [wederpartij B] en de andere bewoners van de woning. Daartoe wordt overwogen dat in de woning geen minderjarige kinderen wonen en [zuster van [wederpartij B] over een andere woning beschikt, waarin zij en de andere bewoners van de woning, die, met uitzondering van [wederpartij A], aan haar verwant zijn, gedurende de sluiting konden verblijven. Gelet hierop, op de aangetroffen hoeveelheid hennep, op de eerder in de woning aangetroffen hennepkwekerij en op het verband met de in 2010 aangetroffen hennepkwekerij aan de Merwedestraat, heeft de burgemeester in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang bij sluiting van de woning dan aan het belang van [wederpartij A], [wederpartij B] en de andere bewoners bij het kunnen verblijven in de woning.

Zoals onder 4.1 is overwogen, kan de toepassing van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid zeer ingrijpende gevolgen met zich brengen voor de bewoners van een woning. Anders dan [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben betoogd, is de sluiting voor zes maanden evenwel niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Ingevolge het tweede lid van dat artikel zijn inmengingen van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan, voor zover deze bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b,

eerste lid, van de Opiumwet en derhalve bij de wet voorzien. Gelet op de betrokkenheid van de woning bij de georganiseerde handel in softdrugs, mocht de burgemeester sluiting van de woning gedurende zes maanden noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen.

De betogen falen.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 30 november 2012 in zaken nrs. 12-5202 en 12-5203, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Purmerend van 18 oktober 2012, kenmerk 1050460, gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, het besluit van de burgemeester van Purmerend van 31 mei 2012, kenmerk 1033616, is geschorst en de burgemeester van Purmerend is veroordeeld tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro);

III. verklaart voormeld beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.

w.g. Vlasblom w.g. De Vries

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2013

582-697.