Raad van State, 01-04-2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043, 201400865/1/R2

201400865/1/R2.

Datum uitspraak: 1 april 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

de stichting Stichting Veiliger Zaltbommel (hierna: de stichting), gevestigd te Zaltbommel,

appellante,

en

de raad van de gemeente Zaltbommel,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 28 november 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Zaltbommel, Van Voordenpark" (hierna: het plan) vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

De stichting, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sachem Europe B.V. (hierna: Sachem) en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

De stichting, Sachem en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door drs. A.J. van Kooten en ing. R. Beijk, bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door G.J.J. Rinkel, werkzaam bij de gemeente, J. Eskens en R. Steenbergen, bijgestaan door mr. E. Broeren, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.

Voorts is ter zitting Sachem, vertegenwoordigd door ing. V.A. van de Pas en R. Rosman, bijgestaan door mr. H.M.F.F. Verbeet, gehoord.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

2. Sachem betoogt dat de stichting niet belanghebbend is bij het bestreden besluit, nu haar doelstelling in functioneel en in territoriaal opzicht onvoldoende is begrensd.

2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

2.2. De Afdeling overweegt dat voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, bepalend is of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

2.3. Ingevolge artikel 2, lid 1, van haar statuten heeft de stichting als doelstelling het bevorderen van een veilig en gezond leefklimaat voor de bewoners van Zaltbommel en omgeving, het bevorderen, het behoud, het herstel en het optimaal beheer van natuur, milieu en landschap in de gemeente Zaltbommel en haar omgeving en het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords. Ingevolge lid 2 tracht de stichting haar doel onder meer te verwezenlijken door te anticiperen op mogelijke problemen, mogelijke calamiteiten en mogelijke situaties nadelig voor een veilig en gezond leefklimaat voor de bewoners van Zaltbommel en omgeving of nadelig voor natuur, milieu en landschap in en om de gemeente Zaltbommel, door het onderhouden van contacten met en het informeren van de betreffende bewoners welke in hun veilig en gezond woonrecht kunnen worden getroffen en het onderhouden van contacten met en het informeren van betrokken overheden, instellingen en bedrijven.

2.4. Anders dan Sachem heeft betoogd, is de doelstelling van de stichting niet zo veelomvattend dat deze onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van de stichting niet rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. Gelet op de statutaire doelstelling, zowel in functionele als in territoriale zin, in samenhang bezien met haar feitelijke werkzaamheden, is de Afdeling van oordeel dat de stichting door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De stichting is dan ook belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.

3. Sachem betoogt dat de stichting in strijd met de goede procesorde drie weken nadat om een deskundigenbericht was verzocht nog nadere stukken heeft ingediend. De stichting heeft in een nader stuk van 25 augustus 2014 voor het eerst aangevoerd dat ten onrechte bepaalde delen van het verslag van de kwantitatieve risicoanalyse van 19 december 2012, opgesteld door Antea Group, (hierna: QRA) vertrouwelijk zijn behandeld, waardoor de stichting geen inzicht heeft verkregen in de gegevens over het soort van de stof epichloorhydrine (hierna: ECH) en evenmin in het verslag van de ‘Hazard and operability’ studie.

3.1. De Afdeling overweegt dat, behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nog nieuwe gronden kunnen worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde in geding is, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. In zaken waarin de Afdeling de StAB heeft verzocht een deskundigenbericht uit te brengen, wordt het indienen van nieuwe beroepsgronden later dan drie weken nadat dit verzoek is verzonden in ieder geval in strijd met de goede procesorde geacht.

3.2. In de brief van de Afdeling van 25 april 2014, waarbij partijen zijn geïnformeerd over het verzoek aan de StAB een deskundigenbericht uit te brengen, is vermeld dat in verband daarmee na drie weken na dagtekening van deze brief geen nieuwe gronden kunnen worden ingediend. De onder 3. genoemde beroepsgrond is later dan drie weken na 25 april 2014 ingediend. Het indienen van deze beroepsgrond is derhalve in strijd met de goede procesorde, zodat de Afdeling deze buiten beschouwing zal laten.

4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

5. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het industrieterrein dat is gelegen tussen de Rijksweg A2, de spoorlijn tussen Utrecht en Den Bosch en de Provincialeweg N322. Het plan is overwegend conserverend van aard. Nieuwe ontwikkelingen zijn beperkt tot uitbreidingsmogelijkheden van de bestaande bebouwing.

6. De stichting richt zich tegen het plandeel met de aanduiding "veiligheidszone-Bevi". Zij betoogt dat de veiligheidszone te krap is bemeten. De stichting voert aan dat bij de berekening van het plaatsgebonden risico in de QRA van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Zij voert daartoe aan dat ten onrechte een alternatieve rekenmethodiek is toegepast als bedoeld in artikel 8d van de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi), nu de vereiste toestemming van de minister daartoe ontbreekt.

6.1. Sachem exploiteert een chemisch bedrijf op het perceel Van Voordenpark 15 te Zaltbommel. Aan de aangrenzende gronden tussen de spoorlijn en de Rijksweg A2 zijn geen woonbestemmingen toegekend, maar uitsluitend bedrijfsbestemmingen. Aan een groot deel van de aangrenzende gronden is daarnaast de aanduiding "veiligheidscontour-Bevi" toegekend ten behoeve van een veiligheidszone rondom de inrichting van Sachem. Na opheffing van de saneringssituaties aan de Koxkampseweg en de Stationsweg zijn binnen de veiligheidscontour geen woningen meer aanwezig. Ten westen van de Rijksweg A2 ligt een woonwijk.

6.2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) kan het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, in overeenstemming met het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, voor inrichtingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of voor een gebied waarin die inrichtingen zijn gelegen, de ligging van de veiligheidscontour vaststellen waar het plaatsgebonden risico op het tijdstip van vaststelling van die contour, op grond van de krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor de desbetreffende inrichting of de desbetreffende afzonderlijke inrichtingen geldende omgevingsvergunning, ten hoogste 10-6 is.

Ingevolge het tweede lid wordt de berekening van het plaatsgebonden risico, bedoeld in het eerste lid, uitgevoerd volgens bij regeling van de minister gestelde regels.

Ingevolge artikel 1, onder l, van de Revi wordt onder rekenmethodiek Bevi verstaan de rekenmethodiek, bestaande uit Safeti-NL en de Handleiding Risicoberekeningen Bevi.

Ingevolge het bepaalde onder m wordt onder Safeti-NL verstaan het softwareprogramma voor de berekening van risico’s, getiteld Safeti-NL, versie nr. 6.54, uitgave 2009.

Ingevolge artikel 8d, eerste lid, worden met de rekenmethodiek Bevi gelijkgesteld rekenmethodieken die rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht in een lidstaat van de Europese Unie of in een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een tot een douane-unie strekkend Verdrag, dan wel rechtmatig zijn vervaardigd in een staat die partij is bij een tot een vrijhandelszone strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en waarvan de resultaten gelijkwaardig zijn aan de resultaten van de rekenmethodiek Bevi.

Ingevolge het tweede lid besluit de minister, nadat hij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) gehoord heeft, op verzoek van het bevoegd gezag, of die rekenmethodiek gelijkwaardig is aan de rekenmethodiek Bevi. Daarbij betrekt de minister in elk geval de transparantie, reproduceerbaarheid, het toepassingsgebied en de ruimtelijke consequenties.

6.3. Ingevolge artikel 1, lid 1.40, van de planregels wordt onder de aanduiding "veiligheidszone-bevi" verstaan een, op grond van het Bevi, aan te houden veiligheidszone, waarbinnen geen kwetsbare objecten aanwezig mogen zijn.

Ingevolge artikel 17, lid 17.1, mag de 10-6 plaatsgebonden risicocontour van de Bevi inrichting ter plaatse van de bestemming "Bedrijf" de buitengrens van de aanduiding "veiligheidszone-Bevi" niet overschrijden (de binnengrens grenst aan de bestemming "Bedrijf").

6.4. De Afdeling stelt vast dat de raad met het vaststellen van het plan met een aanduiding "veiligheidszone-Bevi" niet een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 14 van het Bevi. Bij de vaststelling van het plan was daarom de in artikel 14 van het Bevi opgenomen rekenmethodiek niet voorgeschreven. Toestemming van de minister op grond van artikel 8d van de Revi voor de toepassing van een andere rekenmethodiek dan is voorgeschreven op grond van artikel 14 van het Bevi, was dan ook niet vereist.

Reeds hierom faalt het betoog.

6.5. De stichting voert verder aan dat voor de opslag van trimethylamine (hierna: TMA) is uitgegaan van twee transportabele containers van ieder 25 m³ in plaats van de feitelijk bestaande situatie van vier transportabele containers van ieder 5 m³.

De stichting voert voorts aan dat ten onrechte slechts rekening is gehouden met de beschadiging van één container TMA. Mede gezien het type container, moet volgens de stichting rekening worden gehouden met een zogenoemd domino-effect. Door het domino-effect kunnen door een beschadiging van één container de overige drie containers ook verhit raken en exploderen, aldus de stichting.

6.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de veiligheidszone ruim genoeg is vastgesteld, nu de 10-6 risicocontour aan de hand van het plaatsgebonden risico correct is berekend in de QRA en de berekende 10-6 risicocontour niet de rand van de veiligheidszone overschrijdt. De raad wijst erop dat met het uitgangspunt van twee transportabele containers van ieder 25 m³ rekening wordt gehouden met de door Sachem gewenste uitbreiding van de opslag van TMA ten opzichte van de bestaande feitelijke situatie. Onder verwijzing naar de technische onderbouwing van Antea Group in de bijlage bij het verweerschrift stelt de raad voorts dat het door de stichting geschetste explosiegevaar door een domino-effect bij de vier containers niet waarschijnlijk is.

6.5.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat in de QRA de risicocontour bij de bestaande feitelijke situatie met vier containers van ieder 5 m³ TMA is berekend als variant A en dat de risicocontour van de gewenste toekomstige situatie met 2 containers van ieder 25 m³ TMA in de QRA is berekend als variant B. Beide berekende risicocontouren vallen binnen de vastgestelde veiligheidszone.

Verder is in het deskundigenbericht vermeld dat in de QRA overeenkomstig de Handleiding Risicoberekeningen Bevi geen rekening is gehouden met domino-effecten. In het deskundigenbericht wordt in dit verband erop gewezen dat het bij de stof TMA in het algemeen gaat om een korte, hevige brand en dat daarnaast ter plaatse afdoende maatregelen zijn getroffen om een domino-effect te voorkomen. Geconcludeerd wordt dat het in één keer vrijkomen van de inhoud van meerdere containers is uitgesloten. De stichting heeft niet door middel van een tegenrapport of anderszins aannemelijk gemaakt dat het door haar omschreven scenario van een domino-effect in de berekening had moeten worden meegenomen.

In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten.

Het betoog faalt.

6.6. Volgens de stichting is wat de ECH betreft ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat de damp van ECH boven een temperatuur van 28˚C explosief kan zijn terwijl de transportwagens niet explosievrij zijn uitgevoerd conform de eisen van Richtlijn 1999/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1999 betreffende minimumvoorschriften voor de verbetering van de gezondheidsbescherming en van de veiligheid van werknemers die door explosieve atmosferen gevaar kunnen lopen (vijftiende bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG) (PB 2000 L 23). In het scenario dat is omschreven in het Rampenbestrijdingsplan, waarbij de losslang wordt beschadigd en een plasbrand ontstaat, is volgens de stichting een explosie niet uitgesloten.

De stichting voert daarnaast aan dat ten onrechte bij de berekening geen rekening is gehouden met mogelijke zelf-polymerisatie van ECH met een runaway reactie en explosie tot gevolg.

Ten slotte voert de stichting in dit verband aan dat het het RIVM aan gegevens ontbrak om de in de QRA gebruikte probit-relatie van ECH te kunnen beoordelen.

6.6.1. Onder verwijzing naar de technische onderbouwing van Antea Group in de bijlage bij het verweerschrift stelt de raad dat de door de stichting geschetste situatie wat betreft explosiegevaar door een plasbrand van ECH bij beschadiging van de losslang en door zelf-polymerisatie niet waarschijnlijk is.

6.6.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat het door de stichting omschreven scenario in de QRA is meegenomen bij de berekening van de risicocontour en daarnaast dat tijdens het lossen de motor van de transportwagen is uitgeschakeld. In het deskundigenbericht wordt voorts geconcludeerd dat het soort ECH dat door Sachem wordt opgeslagen pas bij een temperatuur van 200˚C of hoger een runaway reactie kan opleveren en dat gezien de gebruikte koelsystemen het bereiken van een dergelijk hoge temperatuur kan worden uitgesloten. Wat betreft de probit-relatie is in het deskundigenbericht vermeld dat deze voor de desbetreffende stof weliswaar nog niet is vastgesteld, maar dat de in de QRA gebruikte probit-relatie van ECH wel door de toetsgroep probit-relaties is goedgekeurd en dat in het bijbehorende consequentieonderzoek van 15 februari 2010 niet wordt geconcludeerd dat de in de QRA gebruikte probit-relatie ten onrechte is gebruikt ter berekening van het plaatsgebonden risico.

De stichting heeft niet door middel van een tegenrapport of anderszins aannemelijk gemaakt dat het door haar omschreven scenario van een runaway reactie in de berekening mee had moeten worden genomen of dat de voorgestelde probit-relatie ten onrechte is gebruikt in de QRA. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten.

Het betoog faalt.

7. De stichting richt zich voorts tegen artikel 1, lid 1.32, aanhef en onder c, van de planregels. Zij betoogt dat het plan in strijd met het Bevi kwetsbare objecten mogelijk maakt binnen de risicocontour, nu de desbetreffende definitiebepaling van het begrip kwetsbaar object wat betreft bedrijfsgebouwen, naast de eis dat het gebouw bestemd is voor 50 personen of meer, een aanvullende eis stelt aan de personendichtheid. Zij betoogt dat een gebouw dat is bestemd voor 50 personen of meer altijd zou moeten worden aangemerkt als een kwetsbaar object. De stichting voert aan dat in de bestaande feitelijke situatie veel bedrijven zijn gevestigd binnen de veiligheidszone, die veel oppervlak in gebruik hebben ten behoeve van een showroom voor publiek. Volgens de stichting zijn deze bedrijven daarom ten onrechte niet aangemerkt als kwetsbaar object.

7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het plan voldoende is gewaarborgd dat kwetsbare objecten worden uitgesloten binnen de 10-6 risicocontour. De raad wijst erop dat de in het Bevi gegeven definitie van het begrip kwetsbaar object niet limitatief is bedoeld en dat er beoordelingsruimte is gelaten aan de gemeente voor nadere invulling. Met het plan is volgens de raad juist beoogd extra bescherming te bieden door aan de hand van de personendichtheid het groepsrisico in te perken.

7.2. Sachem betoogt dat artikel 5 gelezen in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, sub c, van het Bevi, waarop de stichting zich beroept, strekt tot bescherming van de belangen van personen die verblijven in bedrijfs- en kantoorgebouwen en niet van de belangen van bewoners van Zaltbommel, zodat het relativiteitsvereiste als neergelegd in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit.

7.2.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

7.2.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, aanhef en onder c, van het Bevi wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder kwetsbaar object verstaan:

[…]

c. gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval behoren:

1. Kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m² per object, […].

Ingevolge artikel 5, eerste lid, neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 3.1, eerste tot en derde lid, 3.6, eerste lid, 3.26, eerste lid, 3.28, eerste lid, 4.2, eerste lid, of 4.4, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening […] de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, is de grenswaarde voor kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, wordt vastgesteld, 10-6 per jaar.

7.2.3. De normen waarop de stichting zich beroept, te weten voorschriften uit het Bevi betreffende het beheersen van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, strekken tot bescherming van haar belangen, nu de stichting opkomt voor het belang van een veilig leefklimaat voor de bewoners van Zaltbommel en bewoners van woningen die in de invloedssfeer van de inrichting van Sachem liggen daarvan veiligheidsrisico’s ondervinden. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de door de stichting ingeroepen normen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen.

Gelet op het vorenstaande staat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit.

7.3. Ingevolge artikel 1, lid 1.32, van de planregels wordt een object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder l, van het Bevi, voor dit bestemmingsplan nader gedefinieerd als:

a. gebouwen of gedeelten daarvan bedoeld voor verblijf van niet- of verminderd zelfredzame groepen;

b. onzelfstandige kantoren groter dan 1500 m² bvo;

c. bedrijfsgebouwen bestemd voor meer dan 50 personen (uitgaande van 1 persoon/30 m² bvo kantoor, 1 persoon/100 m² bvo bedrijfsruimte, 1 persoon/200 m² showroom en 1 persoon/1000 m² opslagruimte) én een gemiddelde personendichtheid per bedrijfsperceel groter dan 80 personen/ha (1 persoon/125 m² bvo). […]

Onder kantoor, bedrijfsruimte, showroom en opslagruimte wordt verstaan:

1. Kantoor: zie lid 1.37, met dien verstande dat bij het bepalen van de oppervlakte de hierbij behorende vergaderruimte, archiefruimte en kantine meegenomen moeten worden.

2. Bedrijfsruimte: ruimte, bestemd voor productie en de in dezelfde ruimte aanwezig opslag van goederen.

3. Showroom: ruimten, bestemd voor de presentatie en eventueel verkoop van volumineuze goederen, zoals meubelen, badkamers, keukens, auto’s en boten.

4. Opslagruimte: een inpandige, bouwkundig van overige bedrijfsruimten afgescheiden ruimte, bestemd voor de opslag van goederen. De opslagruimte heeft geen vaste werkplekken en is niet ingericht voor productiedoeleinden.

[…]

Ingevolge lid 1.37 is een onzelfstandig kantoor een onderdeel van een bedrijf dat een ondersteunende kantoorfunctie voor het bedrijf heeft en dat tevens andere, aan het bedrijf gerelateerde bedrijfsactiviteiten als inkomstenbron kan hebben. Een onzelfstandig kantoor bevindt zich op hetzelfde bouwperceel als het bedrijf waarvan het een onderdeel is.

7.4. In het deskundigenbericht is vermeld dat de raad met de aanvullende eis van 80 personen per hectare heeft aangesloten bij de "Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico" van het voormalig ministerie van VROM uit 2007.

7.5. In de Nota van Toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250) is vermeld dat volgens de daarin genoemde maatstaven voor het onderscheid tussen kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten een kantoor dat - omgerekend naar bruto vloeroppervlak - bestemd is voor meer dan 50 personen of een hotel dat is bestemd voor meer dan 50 gasten als een kwetsbaar object geldt. Voorts is vermeld dat de opsomming van kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten niet limitatief van aard is. Uit onder meer de Nota van Toelichting bij een wijziging van het Bevi (Stb. 2008, 380) volgt dat er ruimte voor het bestuursorgaan is om zelf een invulling te geven aan deze begrippen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 januari 2012 in zaak nr. 201004758/1/R3), volgt hieruit dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan een raad ervoor kan kiezen om, ter invulling van het in zoverre niet uitputtende Bevi, beperkt kwetsbare en kwetsbare objecten nader te omschrijven. Daarbij mag evenwel geen beperking worden aangebracht op het door het Bevi voorgeschreven beschermingsregime, waarin immers het uitgangspunt is dat bij aanwezigheid van meer dan 50 personen in een gebouw er sprake is van "grote aantallen personen" en daarmee dus van een kwetsbaar object, onafhankelijk van de personendichtheid.

De raad heeft beoogd extra bescherming te bieden door aan de hand van de personendichtheid het groepsrisico in te perken. Daartoe heeft de raad in artikel 1, lid 1.32, aanhef en onder c, van de planregels kwetsbare objecten als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, aanhef en onder c, van het Bevi, nader gedefinieerd als bedrijfsgebouwen voor meer dan 50 personen én een gemiddelde personendichtheid per bedrijfsperceel groter dan 80 personen per hectare. Die nadere definitie brengt met zich dat eerst van een kwetsbaar object als bedoeld in deze planregel sprake is indien aan beide voorwaarden is voldaan. Volgens deze definitie is een bedrijfsgebouw voor meer dan 50 personen en een gemiddelde personendichtheid per bedrijfsperceel kleiner dan of gelijk aan 80 personen per hectare geen kwetsbaar object. In artikel 1, aanhef en onder l, aanhef en onder c, van het Bevi worden kwetsbare objecten weliswaar gedefinieerd als gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, maar daarin komt de personendichtheid per bedrijfsperceel niet voor. Door in artikel 1, lid 1.32, aanhef en onder c, van de planregels aan de personendichtheid per bedrijfsperceel een minimum te stellen, wordt het begrip kwetsbaar object ingeperkt ten opzichte van de definitiebepaling van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, aanhef en onder c, van het Bevi waardoor een beperking van het door het Bevi voorgeschreven beschermingsregime niet is uitgesloten.

Het betoog slaagt.

8. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op artikel 1, lid 1.32, aanhef en onder c, van de planregels voor zover het betreft de zinsnede "én een gemiddelde personendichtheid per bedrijfsperceel groter dan 80 personen/ha (1 persoon/125 m² bvo)", is genomen in strijd met artikel 5, eerste lid, van het Bevi.

9. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen, de planregeling gewijzigd vast te stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een eventueel gewijzigd besluit niet te worden toegepast. Indien een gewijzigd besluit wordt genomen, dient het op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.

10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Zaltbommel op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak:

1. met inachtneming van overweging 7.5 het daar omschreven gebrek in het besluit van 28 november 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zaltbommel, Van Voordenpark" te herstellen en

2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, griffier.

w.g. Van Ettekoven w.g. Van Baaren

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015

579-815.