Raad van State, 07-10-2015, ECLI:NL:RVS:2015:3137, 201500510/1/R3

201500510/1/R3.

Datum uitspraak: 7 oktober 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Plus Vastgoed B.V., gevestigd te Utrecht, en [appellant], wonend te [woonplaats],

appellanten,

en

de raad van de gemeente Zundert,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 25 november 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Sint Bavostraat 106" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Plus Vastgoed en [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende] en de rechtspersoon naar Duits recht Lidl Nederland GmbH een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2015, waar Plus Vastgoed, vertegenwoordigd door J.S. Polderman, en [appellant], beiden bijgestaan door mr. J.P.C. Obbink, advocaat te Utrecht, en de raad, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door M. Foesenek, en Lidl Nederland, vertegenwoordigd door R. Blom, beide bijgestaan door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, gehoord.

De Afdeling heeft krachtens artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek ter zitting geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen een nader stuk in te brengen. Bij brief van 3 juni 2015 hebben Plus Vastgoed en [appellant] een nader stuk ingediend. Bij brieven van 10 juni 2015 en 11 juni 2015 hebben [belanghebbende] en Lidl Nederland onderscheidenlijk de raad hierop gereageerd. Partijen hebben toestemming gegeven om een nadere zitting achterwege te laten, zodat de Afdeling met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek heeft gesloten.

Overwegingen

Toetsingskader

1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het plan

2. Het plan voorziet in de vestiging van een supermarkt op het perceel Sint Bavostraat 106 te Rijsbergen.

Aan het perceel zijn de bestemming "Gemengd" en onder meer de aanduiding "supermarkt" toegekend.

Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor een supermarkt, ter plaatse van de aanduiding "supermarkt", met een brutovloeroppervlak (hierna: bvo) van maximaal 1.745 m².

Behoefte en leegstand

3. Plus Vastgoed, als eigenaar en verhuurder van een bedrijfspand op het perceel Sint Bavostraat 50, en [appellant], als exploitant en franchisenemer van de supermarkt Plus in dat bedrijfspand, betogen dat de raad ten onrechte de aanduiding "supermarkt" heeft toegekend aan het perceel Sint Bavostraat 106. Daartoe voeren zij aan dat het plan zal leiden tot negatieve effecten voor het bestaande winkelgebied in Rijsbergen. De raad stelt ten onrechte dat de winkelformules van Lidl en Plus complementair zijn, want Lidl is ook een volwaardige full-service supermarkt.

3.1. De Afdeling stelt voorop dat het plan een supermarkt mogelijk maakt en daarbij, daargelaten of dit in een plan mogelijk zou zijn, geen onderscheid is gemaakt tussen de winkelformule in de zin van een discountsupermarkt of een full-service supermarkt.

Voor zover Plus Vastgoed en [appellant] een toename van concurrentie vrezen, overweegt de Afdeling dat de Wet ruimtelijke ordening er niet toe strekt bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen immers bij een planologische belangenafweging geen in aanmerking te nemen belang, zodat er uit dien hoofde geen aanleiding bestaat in het kader van een goede ruimtelijke ordening ter zake regulerend op te treden. In het enkele gegeven dat het toestaan van een nieuwe supermarkt wellicht ten koste zal gaan van het bezoek aan een reeds gevestigde supermarkt en de omzet daarvan, behoefde de raad dan ook geen aanleiding te zien om tot een andere wijze van bestemmen te komen.

4. Plus Vastgoed en [appellant] betogen dat onvoldoende is onderzocht en niet is beschreven dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte, zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Uit de verrichte onderzoeken blijkt dat een beperkte behoefte aan een supermarkt bestaat en dat de vestiging van een supermarkt met een oppervlakte van 1.745 m² bvo deze behoefte ruim overschrijdt. Daarbij is van belang dat het plan een derde supermarkt in Rijsbergen mogelijk maakt. Op het perceel Sint Bavostraat 22 is, ondanks dat er thans geen supermarkt is gevestigd, immers een supermarkt mogelijk, gelet op de bestemming die in het bestemmingsplan "Centrumgebied Rijsbergen" aan dat perceel is toegekend. Voorts is ten onrechte niet bekeken welk effect het plan op de winkelleegstand heeft en daarnaast wijzen zij erop dat de omvang van de bevolking in de regio afneemt.

4.1. De raad, [belanghebbende] en Lidl Nederland stellen dat de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen norm niet strekt ter bescherming van de belangen van Plus Vastgoed en [appellant], zodat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in zoverre aan de vernietiging van het plan in de weg staat. Zij verwijzen daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 in zaak nr. 201403699/1/R2.

4.2. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

(…).

4.3. Ingevolge artikel 8:69a van Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

4.4. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

4.5. Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 mei 2015, samengevat weergegeven, strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.

4.6. De supermarkt van Plus Vastgoed en [appellant] bevindt zich op een afstand van ongeveer 300 m van de voorziene supermarkt. Zij stellen onder meer dat als gevolg van het plan leegstand kan ontstaan in de omgeving van hun supermarkt en dat hierdoor het ondernemingsklimaat in het kleine centrum van Rijsbergen kan worden aangetast. In dit verband wijzen zij onder meer op de Structuurvisie Rijsbergen 2020 (hierna: structuurvisie), waarin gemeentelijk beleid is neergelegd dat tot doel heeft de winkelstructuur te versterken en de aantrekkelijkheid van het winkelgebied te verbeteren. Leegstand draagt daar niet aan bij. Plus Vastgoed en [appellant] stellen er met het oog op hun ondernemingsklimaat belang bij te hebben leegstand in de omgeving van hun pand te voorkomen. Gelet hierop ziet de Afdeling derhalve geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belang. Voor zover de raad, [belanghebbende] en Lidl Nederland wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, overweegt de Afdeling dat die uitspraak slechts betrekking heeft op appellanten wier belang bij de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro uitsluitend is gelegen in het concurrentiebelang. Dat is bij Plus Vastgoed en [appellant] niet het geval.

4.7. In de in opdracht van Plus Vastgoed en [appellant] opgestelde notitie "Input voor zienswijze op ontwerpbestemmingsplan Sint Bavostraat 106 Gemeente Zundert" van Droogh Trommelen en Partners van 5 mei 2014 (hierna: notitie van DTNP), die zij bij hun zienswijze hebben overgelegd, staat dat er marktruimte is voor toevoeging van dagelijks winkelaanbod met een omvang van ongeveer 1.300 m² winkelvloeroppervlak (hierna: wvo), maar dat de behoefte aan een tweede supermarkt niet is onderbouwd. Het plan maakt de ontwikkeling van een supermarkt van 1.745 m² bvo mogelijk en zorgt ervoor dat er geen marktruimte overblijft voor andere ontwikkelingen in de dagelijkse sector. Niet is onderzocht en afgewogen welke effecten het plan heeft voor (de ambities voor) het centrum van Rijsbergen en de bestaande detailhandel. Mogelijke leegstandsrisico’s en de effecten daarvan op de woon-en leefomgeving en het ondernemingsklimaat zijn niet onderzocht en afgewogen, aldus de notitie.

4.8. In de plantoelichting staat dat de ontwikkeling voldoet aan de vereisten van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Op basis van de notitie "Actuele ruimtelijke-economisch analyse supermarktontwikkeling Rijsbergen" van 1 oktober 2014 van Rho adviseurs voor leefruimte is geconcludeerd dat er in kwalitatieve zin behoefte bestaat aan de toevoeging van ongeveer 1.200 m² wvo in de dagelijkse sector. Er is ook voldoende (economisch) draagvlak voor deze ontwikkeling vanuit de kern en de relevante regio (de directe omgeving van Rijsbergen). Na realisatie van de tweede supermarkt is er voor alle detailhandel in Rijsbergen voldoende omzet te behalen om economisch-duurzaam te functioneren. De notitie van Rho adviseurs voor leefruimte is een actualisatie van het onderzoek "Distributieplanologisch onderzoek Rijsbergen" van RBOI van 23 november 2011 (hierna: DPO), waarin rekening is gehouden met de twee destijds bestaande supermarkten, te weten de Plus met een wvo van 857 m² en de destijds aanwezige Super de Boer van 580 m².

4.9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201303469/1/R3 dient bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod in de betrokken regio. Voor detailhandel betekent dit dat ook wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet een zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot overaanbod in een bepaalde branche, niet betekent dat de betrokken detailhandelsontwikkeling in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.

4.10. De Afdeling stelt vast dat het plan voorziet in een supermarkt met een maximaal bvo van 1.745 m². Voorts staat vast dat in de kern van Rijsbergen de supermarkt van Plus is gevestigd en dat de supermarkt van Super de Boer ter plaatse van het perceel Sint Bavostraat 22 niet meer bestaat. In dat pand is thans een Action gevestigd.

In de notitie van Rho Adviseurs voor leefruimte is de behoefte afgewogen tegen het bestaande aanbod inclusief de leegstaande winkelpanden en is voorts de invloed van de voorgenomen ontwikkeling op de winkelleegstand weergegeven. Anders dan Plus Vastgoed en [appellant] betogen, is wel rekening gehouden met de bevolkingsontwikkeling, en is zowel volgens de notitie van DTNP als volgens de notitie van Rho Adviseurs voor leefruimte sprake van een bevolkingsgroei. Voorts is, anders dan zij stellen, door de raad rekening gehouden met de destijds bestaande supermarkt ter plaatse van het perceel Sint Bavostraat 22 en de planologische mogelijkheid daartoe, maar heeft de raad zich daarbij op het standpunt gesteld dat hervestiging van een supermarkt ter plaatse niet aannemelijk is. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk, gezien de beperkte oppervlakte van het huidige pand van 580 m² wvo en de beperkte ruimte voor parkeren en laden en lossen die er, zoals de raad onweersproken heeft gesteld, mede de reden van zijn geweest dat de Super de Boer het pand heeft verlaten. Ook is in dit opzicht van belang dat, zoals in het DPO is vermeld en niet is bestreden, de gemiddelde omvang van een supermarkt is toegenomen naar ongeveer 1.250 m2 wvo.

Uit de onderzoeken en de plantoelichting volgt dat er in Rijsbergen behoefte bestaat aan een volwaardige supermarkt met een omvang van ongeveer 1.300 m² wvo. Dat als gevolg van het plan enig overaanbod in de dagelijkse sector zou kunnen ontstaan, maakt niet dat de raad niet van een actuele regionale behoefte aan een nieuwe volwaardige supermarkt mocht uitgaan. Wat betreft de regionale afstemming heeft de raad gesteld dat de voorziene ontwikkeling past binnen de kentallen in de door de Regio West Brabant vastgestelde "Detailhandelsvisie West-Brabant 2014-2020, naar een meer intensieve regionale samenwerking", waarin Zundert is aangemerkt als lokaal verzorgend centrum op het gebied van detailhandel. Onder verwijzing naar de conclusie uit de notitie van Rho adviseurs voor leefruimte dat de koopkrachttoevloeiing naar de voorziene supermarkt - zijnde het percentage van de totale omzet afkomstig van niet in de kern woonachtige huishoudens - slechts 20% zal bedragen, is de raad voorts van oordeel dat het verzorgingsgebied van de voorziene supermarkt niet veel groter is dan Rijsbergen en het daaromheen liggende buitengebied en dat de voorziene supermarkt aldus past binnen de lokaal verzorgende functie die Zundert in bedoelde regionale detailhandelsvisie is toegekend. Dat standpunt, dat Plus Vastgoed en [appellant] bovendien niet hebben bestreden, komt de Afdeling niet onredelijk voor.

De raad heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene supermarkt niet zal leiden tot onaanvaardbare leegstand, een onaanvaardbare aantasting van het ondernemingsklimaat of een anderszins vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio. Daarbij heeft de raad ook kunnen betrekken dat de leegstand thans beperkt is. Hetgeen Plus Vastgoed en [appellant] hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.

Het betoog faalt.

Structuurvisie

5. Plus Vastgoed en [appellant] betogen dat de voorziene vestiging van een supermarkt in strijd is met de structuurvisie, omdat het plan niet leidt tot versterking en handhaving van het centrum maar een decentrale en solitair gelegen supermarkt mogelijk maakt. Niet kan worden gesteld dat deze locatie op het bestaande winkelgebied aansluit, omdat hiertussen ongeveer 300 m ligt en hiertussen weinig winkels zijn gevestigd. Gelet op de afstand tussen het centrum en het plangebied zullen bezoekers van de voorziene supermarkt bezoekers uit het centrum wegtrekken waardoor geen sprake zal zijn van een versterking van het centrum.

5.1. De raad, [belanghebbende] en Lidl Nederland stellen dat de structuurvisie waarop Plus Vastgoed en [appellant] een beroep doen niet strekt tot bescherming van hun belangen. [belanghebbende] en Lidl Nederland verwijzen daarbij naar overweging 16.1 van de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 in zaak nr. 201403699/1/R2.

5.2. De Afdeling stelt vast dat de structuurvisie er onder meer toe strekt de aantrekkelijkheid van het winkelgebied van Rijsbergen te verbeteren en de ruimtelijke kwaliteit van dit gebied te versterken. Plus Vastgoed en [appellant] stellen dat hun belang onder meer is gelegen in het verbeteren van de aantrekkelijkheid van het winkelgebied van Rijsbergen en de versterking van de ruimtelijke kwaliteit van dit gebied. Gelet hierop kan niet worden gesteld dat de ingeroepen norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen die Plus Vastgoed en [appellant] behartigen. Over de verwijzing naar genoemde uitspraak van 20 mei 2015, overweegt de Afdeling dat het ingeroepen gemeentelijke beleid in die zaak was gericht op het behoud en het versterken van reeds gerealiseerde recreatiegebieden en het belang van appellante alleen was gelegen in het voorkomen van concurrentie en leegstand van hun eigen bedrijf. In die uitspraak is derhalve sprake van een andere situatie dan in dit geval.

5.3. Het perceel is in de structuurvisie aangemerkt als "ontwikkellocatie wonen en detailhandel" en "verbijzonderen entrees" en grenst aan het "centrumgebied Rijsbergen". Het perceel betreft een zichtlocatie aan de noordoostelijke dorpsentree. In de structuurvisie is hierover opgenomen dat de noordoostelijke dorpsentree een matige uitstraling heeft die verbetering behoeft. Uit de structuurvisie volgt voorts dat in de huidige winkelstructuur een samenhang ontbreekt, omdat het commerciële lint aan de Sint Bavostraat vele onderbrekingen vertoont. De structuurvisie is daarom gericht op het versterken van het huidige aanbod detailhandel. In de structuurvisie wordt hiervoor naar twee scenario's verwezen met het uitgangspunt een volwaardige supermarkt met een omvang van ongeveer 1.500 m² bvo te realiseren, waarbij in het eerste scenario wordt uitgegaan van versterken van de huidige structuur en in het tweede scenario van de verplaatsing van de bestaande supermarkt. Voorts is opgenomen dat ook een tweede supermarkt in Rijsbergen kan worden gevestigd. Ontwikkellocatie nr. 5 "Brabant Chemie", waarvan het plangebied deel uitmaakt, biedt volgens de structuurvisie een kans om de detailhandelsstrook aan de Sint Bavostraat te herstructureren en de dorpsentree te verbeteren en voor die locatie is als actiepunt opgenomen om een tweede supermarkt te realiseren.

5.4. De Afdeling is van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de structuurvisie. Niet in geschil is dat de voorziene supermarkt daarin reeds is voorzien. Anders dan Plus Vastgoed en [appellant] betogen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plangebied aansluit op het bestaande winkelgebied en dat hierdoor een winkelstructuur kan ontstaan met enerzijds de voorziene supermarkt aan de noordzijde van de Sint Bavostraat en anderzijds de Action aan de zuidzijde van de Sint Bavostraat. Dat het gebied rond de Plus het hart van het centrumgebied met de grootste dichtheid aan commerciële publieksfuncties is, doet daaraan niet af.

Wat betreft de stelling dat weinig winkels nabij het plangebied zijn gevestigd, is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat vanwege de lintbebouwing een centraal centrum met detailhandel in Rijsbergen ontbreekt. Sprake is van versnipperde detailhandel langs het lint waarbij de detailhandelsfunctie is gemengd met horeca, dienstverlening en wonen. Voorts is in de structuurvisie bij de visie voor 2020 voor het centrum van Rijsbergen opgenomen dat dit uit kleinschalige lintbebouwing zal bestaan, waarbij woningen en detailhandel elkaar afwisselen. Gelet op de afstand tussen de drie voormelde winkels van maximaal ongeveer 300 m, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een wisselwerking tussen de verschillende delen van het centrumgebied te verwachten is, zodat zal worden voldaan aan het uitgangspunt in de structuurvisie dat het centrumgebied zal worden versterkt.

Wat betreft het betoog van Plus Vastgoed en [appellant] ter zitting dat met de sobere architectuur van de nieuwbouw niet wordt voldaan aan het uitgangspunt dat de matige uitstraling van de noordoostelijke dorpsentree moet worden verbeterd, overweegt de Afdeling dat dit geen betrekking heeft op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.

Het betoog faalt.

Conclusie

6. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, griffier.

w.g. Hoekstra w.g. Pikart-van den Berg

lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015

459-758.