Raad van State, 21-10-2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241, 201403512/1/R1

201403512/1/R1.

Datum uitspraak: 21 oktober 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],

2. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V., gevestigd te Amsterdam, en Praxis Doe-het-zelf Center B.V., gevestigd te Diemen (hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis),

3. [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te [woonplaats],

en

1. de raad van de gemeente Hengelo (O),

2. het college van burgemeester en wethouders van Hengelo (O),

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 4 maart 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Westermaat Plein, fase III" vastgesteld.

Bij besluit van 17 maart 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bedrijfsgebouw (bouwmarkt met tuincentrum) en het hebben van een uitweg.

Beide besluiten zijn op grond van artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt.

Tegen deze besluiten hebben [appellante sub 1], Praxis en [appellant sub 3] beroep ingesteld.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Inter-Ontwerpfabriek B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

Praxis en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

[appellante sub 1], Praxis, de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2015, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, en P.J. Vogelaar, Praxis, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door M. van Bruggen en dr. A.H. Risselada, en de raad en het college, vertegenwoordigd door M.D. de Vries, P.L. Drent, B.H. Meijer, J.S. Schilstra en C.H. Hartendorp, allen werkzaam bij de gemeente, en A.J.L. Mein, werkzaam bij BRO, zijn verschenen. Voorts is ter zitting verschenen Inter-Ontwerpfabriek B.V., vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn en mr. B.A.J. Haagen, beiden advocaat te Amsterdam, ir. S. Özer en ir. E.J.A. Sprakel.

Overwegingen

Toetsingskader

1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het plan

2. Het plan voorziet in perifere detailhandel, waaronder bouwmarkten en tuincentra, aan de noordzijde van Hengelo op het bedrijventerrein Westermaat ter plaatse van de percelen kadastraal bekend als sectie A, nummers 5239, 5240 en 5279 te Hengelo. De omgevingsvergunning ziet op de oprichting ter plaatse van een gebouw voor een bouwmarkt met tuincentrum en bouwmaterialendrive-in van Bauhaus.

Ontvankelijkheid

3. [appellant sub 3] richt zich met name tegen het mogelijk maken van een licht/reclamemast op een afstand van ongeveer 450 meter van zijn perceel. Mede gelet op de aard en omvang van deze ruimtelijke ontwikkeling die op het door [appellant sub 3] bestreden plandeel mogelijk wordt gemaakt en voormelde afstand, zijn naar het oordeel van de Afdeling de gevolgen die [appellant sub 3] zal ondervinden van een mast dermate gering dat geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang kan worden aangenomen.

Voorts heeft [appellant sub 3] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat desondanks een objectief en persoonlijk belang van hem rechtstreeks door de besluiten zou worden geraakt.

De conclusie is dat [appellant sub 3] geen belanghebbende is bij de bestreden besluiten als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep is niet-ontvankelijk.

Goede procesorde

4. Praxis heeft ter zitting betoogd dat de door de raad bij de brief van 5 juni 2015 gevoegde stukken dermate kort voor de zitting zijn overgelegd dat de goede procesorde zich verzet tegen het als processtuk aanvaarden van die stukken.

4.1. De Afdeling overweegt dat de desbetreffende stukken weliswaar buiten de tiendagentermijn als bedoeld in artikel 8:58 van de Awb zijn ingekomen, maar dat dit onverlet laat dat onder omstandigheden de goede procesorde in de weg kan staan aan het in de beoordeling betrekken van die stukken. De Afdeling heeft ter zitting aanleiding gezien om het advies van de Brandweer Twente van 7 januari 2014, het rapport van december 2014 "Verkeer vestiging Bauhaus in Hengelo, second opinion", opgesteld door Royal Haskoning DHV, en de Flora en faunarapportage van 10 april 2015 buiten beschouwing te laten. Niet valt in te zien dat die stukken niet eerder konden worden overgelegd. Gezien aard en omvang van de stukken is de Afdeling van oordeel dat Praxis onvoldoende in de gelegenheid is geweest daarop te reageren.

Ingetrokken beroepsgronden

5. Praxis heeft ter zitting de beroepsgrond over de luchtkwaliteit ingetrokken.

6. [appellante sub 1] heeft ter zitting de beroepsgrond dat de gehanteerde parkeernorm te laag is ingetrokken.

Actieve openbaarmakingsplicht

7. Praxis betoogt dat slechts de conclusie van het onderzoek naar de externe veiligheid bij het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen, zodat het niet mogelijk was om een oordeel te kunnen vormen over de externe veiligheid.

7.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Ingevolge artikel 6:22 kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

7.2. Ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan is een onderzoek naar externe veiligheid gebruikt. Gezien paragraaf 4.4.4 van de plantoelichting is dit onderzoek betrokken bij de totstandkoming van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling dient het desbetreffende rapport daarom te worden aangemerkt als een op de zaak betrekking hebbend stuk dat redelijkerwijs nodig was voor de beoordeling van het ontwerp, als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Nu in de plantoelichting is volstaan met een korte samenvatting van het onderzoek, is, anders dan de raad betoogt, niet voldaan aan de verplichting tot terinzagelegging van dit stuk, aangezien belanghebbenden in staat moeten worden gesteld zich zelf een oordeel te vormen over de informatie die in het rapport is vervat.

De Afdeling ziet echter geen aanleiding om het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld om die reden te vernietigen, nu niet aannemelijk is dat in dit geval belanghebbenden door schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb zijn benadeeld. Daartoe overweegt de Afdeling dat bedoeld onderzoek is vermeld in de toelichting bij het ontwerpplan, zodat belanghebbenden van het bestaan van het onderzoek op de hoogte konden zijn. Praxis had het stuk gedurende de terinzagelegging van het ontwerp kunnen opvragen en kunnen verkrijgen, opdat hij dit kon betrekken bij zijn zienswijze, dan wel het gebrek in een zienswijze tegen het ontwerp van het plan aan de orde stellen. Niet aannemelijk is dat eventuele andere belanghebbenden een zienswijze zouden hebben ingediend indien het onderzoek ter inzage zou zijn gelegd. Aangenomen mag worden dat deze eventuele andere belanghebbenden een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin zou zijn gewezen op het niet ter inzage gelegd zijn van het rapport, dan wel dat zij, na desgevraagd daarin inzage te hebben gekregen, na kennisneming daarvan een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding de schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.

Artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening

8. [appellante sub 1] en Praxis betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daarvoor is van belang dat in feite een nieuwe functie wordt mogelijk gemaakt, nu het plan is gericht op het faciliteren van de vestiging van een bouwmarkt annex tuincentrum met drive-in van Bauhaus. Het vorige plan voorzag in een kleiner gebouw van drie etages, waarin de voorgenomen ontwikkeling van Bauhaus, die zich uitstrekt over een grotere oppervlakte, niet paste. Voorts zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het vorige plan ter plaatse bood, niet gerealiseerd.

8.1. De raad stelt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Er wordt gebouwd binnen Bestaand Bebouwd Gebied. Het toegestane gebruik is planologisch niet gewijzigd en er vindt ook geen uitbreiding van de bouw- en ontwikkelingsmogelijkheden plaats. Alleen het bouwvlak is gewijzigd, omdat het bouwplan voorziet in een zelfde ontwikkeling, maar met een andere footprint. Om te voorkomen dat vanwege de wijziging van het bouwvlak een grotere brutovloeroppervlakte (hierna: b.v.o.) kan worden gerealiseerd is tevens de bouwhoogte teruggebracht van 15 naar 12 m. Om dezelfde reden is de maximaal toegestane b.v.o. op de verbeelding weergegeven, namelijk 15.500 m2. Dit leidt tot een reductie van het toegestane aantal vierkante meters ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westermaat", dat 21.000 m2 b.v.o. perifere detailhandel mogelijk maakte, aldus de raad.

8.2. In het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westermaat", vastgesteld op 10 november 2010, was aan de gronden waarop de vestiging van Bauhaus is voorzien, de bestemming "Detailhandel - Perifeer" toegekend met een bouwvlak en een maximale bouwhoogte van 15 m.

Ingevolge artikel 1, lid 1.44, van de planregels werd onder perifere detailhandel verstaan: detailhandel in auto’s, boten, caravans, fietsen, piano’s, fitnessapparatuur, grove bouwmaterialen, keukens, sanitair en woninginrichting waaronder meubels, productiegebonden detailhandel alsmede tuincentra en bouwmarkten, die vanwege de omvang en de aard van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstraling en uit dien hoofde niet binnen de aangewezen winkelconcentratiegebieden gevestigd kunnen worden; wit- en bruingoed hier niet onder begrepen.

Ingevolge artikel 10, lid 10.1, waren de voor "Detailhandel - Perifeer" aangewezen gronden bestemd voor:

a. perifere detailhandel met een minimale brutovloeroppervlakte van 1.500 m2;

b. horeca, uitsluitend in de vorm van Horeca 1 activiteiten: a;

c. reclamemasten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - reclamemast";

met daaraan ondergeschikt:

d. tuinen, erven en terreinen;

e. parkeervoorzieningen;

f. fietsenstallingen;

g. groenvoorzieningen;

h. interne ontsluitingswegen ten behoeve van aanliggende bedrijven;

i. overpaden en inritten;

j. voet- en fietspaden;

k. water en voorzieningen ten behoeve van afvoer, tijdelijke berging en infiltratie van hemelwater;

l. nutsvoorzieningen;

met de daarbij behorende:

m. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

Ingevolge lid 10.2.2 golden voor het bouwen van bedrijfsgebouwen de volgende bepalingen:

a. een bedrijfsgebouw mag uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd;

b. de afstand van een gebouw tot de zijdelingse perceelgrens dient minimaal 1,5 meter te bedragen, dan wel in de grens, mits het gebouw aaneen wordt gebouwd met het gebouw op het naastgelegen perceel;

c. de bouwhoogte van een bedrijfsgebouw mag niet meer bedragen dan de ter plaatse van de aanduiding "maximale bouwhoogte" aangegeven bouwhoogte, dan wel de bestaande bouwhoogte voor het bestaande gebouw indien deze meer bedraagt.

8.3. In het plan is aan de desbetreffende gronden de bestemming "Detailhandel - Perifeer" toegekend met een bouwvlak. De maximale bouwhoogte bedraagt 12 m en de maximale b.v.o. 15.500 m2.

Ingevolge artikel 1, lid 1.38, van de planregels wordt onder perifere detailhandel verstaan: detailhandel in auto's, boten, caravans, grove bouwmaterialen, keukens, sanitair en woninginrichting waaronder meubels, productiegebonden detailhandel alsmede tuincentra en bouwmarkten, die vanwege de omvang en de aard van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling en uit dien hoofde niet binnen de aangewezen winkelconcentratiegebieden gevestigd kunnen worden.

Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Detailhandel - Perifeer" aangewezen gronden bestemd voor:

a. perifere detailhandel met een minimale brutovloeroppervlakte van 1500 m²;

b. horeca, uitsluitend in de vorm van horeca 1 activiteiten a;

c. reclamemasten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - reclamemast";

met daaraan ondergeschikt:

d. tuinen, erven en terreinen;

e. parkeervoorzieningen;

f. fietsenstallingen;

g. groenvoorzieningen;

h. interne ontsluitingswegen ten behoeve van aanliggende bedrijven;

i. overpaden en inritten;

j. voet- en fietspaden;

k. water en voorzieningen ten behoeve van afvoer, tijdelijke berging en infiltratie van hemelwater;

l. nutsvoorzieningen;

met de daarbij behorende:

m. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

8.4. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

8.5. De Afdeling overweegt dat het plan geen verandering brengt in de ter plaatse toegelaten functies, waaronder een bouwmarkt en een tuincentrum. Daarbij is niet van belang dat de aanleiding om tot herziening van het vorige plan over te gaan is gelegen in de wens van Bauhaus om een bouwplan te realiseren, waarbij een bouwmarkt, een tuincentrum en een bouwmaterialendrive-in worden gecombineerd, en waaraan volgens Bauhaus het vorige plan in de weg stond.

In het plan is een maximale b.v.o. voor perifere detailhandel van 15.500 m2 vastgelegd, terwijl het vorige plan, in overeenstemming ook met een in 2009 voor de ontwikkeling van het plangebied met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleende bouwvergunning, ter plaatse 21.000 m2 aan perifere detailhandel mogelijk maakte. Het bouwvlak waarbinnen ten behoeve van de toegelaten functies mag worden gebouwd is ten opzichte van het vorige plan aangepast, waarbij het L-vormige bouwvlak dat op de verbeelding van het vorige plan was opgenomen is vervangen door een rechthoekig bouwvlak en de oppervlakte van het bouwvlak ten opzichte van het vorige plan per saldo is vergroot van ongeveer 11.000 m2 naar ongeveer 14.500 m2. De maximale bouwhoogte is teruggebracht van 15 naar 12 m.

Weliswaar wordt met het plan het bouwvlak vergroot, maar de toegelaten functies, waaronder perifere detailhandel, horeca, uitsluitend in de vorm van winkelondersteunende/winkelgebonden horeca, reclamemasten, mits aangeduid, parkeervoorzieningen, interne ontsluitingswegen ten behoeve van aanliggende bedrijven, overpaden en inritten, blijven verder gelijk en het maximaal aantal m2 b.v.o. is substantieel verminderd. Daarbij betrekt de Afdeling dat de gronden waar het nieuwe ruimtebeslag betrekking op heeft in het vorige plan reeds de bestemming "Detailhandel - Perifeer" hadden. Voorts is ten behoeve van de ontwikkeling van perifere detailhandel ter plaatse eerder een bouwvergunning verleend en is het vorige plan, waarin hetgeen deze vergunning mogelijk maakte aan perifere detailhandel met een groter aantal m2 b.v.o. was opgenomen, van recente datum. Onder deze omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De raad heeft zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Anders dan [appellante sub 1] en Praxis aanvoeren, komt aan de omstandigheid dat geen gebruik is gemaakt van de planologische mogelijkheden die het vorige plan ter plaatse bood, in dit verband geen betekenis toe. Onbenutte planologische mogelijkheden mogen in een nieuw plan worden opgenomen, zonder dat daarbij dan hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro genoemde voorwaarden.

8.6. Het vorenstaande laat onverlet dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van een bestemmingsplan dient te beoordelen of de bestemming volgens dat plan, ook in geval de bestemming uit het vorige bestemmingsplan in grote lijnen wordt gehandhaafd, naar de alsdan geldende inzichten en aanwezige feiten en omstandigheden nog steeds een passende bestemming is. In dit verband overweegt de Afdeling dat nu het vorige plan ter plaatse al perifere detailhandel c.a. mogelijk maakte, met inbegrip van bouwmarkten en tuincentra, er in het plan in dat opzicht geen wezenlijke wijziging is aangebracht. [appellante sub 1] en Praxis hebben niet gewezen op nieuwe inzichten, feiten of omstandigheden op grond waarvan de Afdeling tot het oordeel zou moeten komen dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestemming gelet op de daarmee mogelijk gemaakte functies en de omvang ervan, niet langer ter plaatse passend is.

De betogen falen.

Provinciaal beleid

9. [appellante sub 1] en Praxis betogen dat voor zover de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het plan met het mogelijk maken van een bouwmarkt annex tuincentrum voorziet in een behoefte, het plan in strijd is met provinciaal beleid. Zij wijzen in dit verband op de provinciale Omgevingsvisie.

9.1. Met betrekking tot het provinciaal beleid overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan hieraan niet is gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat de raad dit beleid in de belangenafweging dient te betrekken. In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting wordt onder andere ingegaan op het provinciaal beleid als vervat in de Omgevingsvisie Overijssel. Gelet op de plantoelichting stelt de Afdeling vast dat de raad in zoverre het provinciale beleid in zijn belangenafweging heeft betrokken. Overigens is in het vooroverleg met de provincie Overijssel van die zijde aangegeven dat het plan in het provinciale beleid past.

De betogen falen.

M.e.r.-beoordeling

10. Praxis betoogt dat de raad bij het vaststellen van het plan ten onrechte geen vormvrije m.e.r.-beoordeling heeft verricht. Zij voert hiertoe aan dat de voorziene ontwikkeling aangemerkt dient te worden als een "stedelijk ontwikkelingsproject, daarbij inbegrepen de bouw van een winkelcentrum of parkeerterrein" als bedoeld in categorie D11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Het is niet uitgesloten dat het plan belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, aldus Praxis.

10.1. De raad stelt dat bij de voorbereiding van het plan weliswaar geen afzonderlijke m.e.r.-beoordeling is verricht, maar in de plantoelichting en de diverse onderzoeksrapporten wordt ingegaan op alle relevante materiële aspecten. Daaruit volgt dat het plan geen belangrijke gevolgen voor het milieu kan hebben, aldus de raad.

10.2. In categorie D11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage is als activiteit aangewezen de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 100 ha of meer, een aaneengesloten gebied en 2000 of meer woningen omvat, of een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer.

10.3. De vestiging van perifere detailhandel met een maximale brutovloeroppervlakte van 15.500 m² moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De omvang van het project ligt weliswaar beneden de geldende grenswaarden, maar de enkele omstandigheid dat de activiteit opgenomen is in de bijlage betekent dat de raad dient te beoordelen of op grond van de selectiecriteria van bijlage III bij de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en dat toepassing van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer daarom achterwege kon blijven.

10.4. Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

10.5. In het dossier ontbreekt een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling. In de plantoelichting wordt enkel - ten onrechte - geconcludeerd dat de voorgenomen activiteit een beperkte autonome planontwikkeling betreft en geen activiteit is die is opgenomen op de D-lijst bij het Besluit milieueffectrapportage en dat het daarom niet noodzakelijk is te beoordelen of er ondanks de ligging onder de drempelwaarde sprake is van belangrijke milieugevolgen. Nu niet gebleken is dat de raad bij het vaststellen van het plan anderszins met toepassing van voornoemde selectiecriteria een beoordeling heeft verricht van de mogelijke nadelige gevolgen van de voorgenomen ontwikkeling voor het milieu, is het bestreden besluit in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage. De stelling dat op grond van de beschikbare onderzoeken naar de ruimtelijke gevolgen van het plan kon worden geconcludeerd dat het project niet leidt tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en dat het daarom niet noodzakelijk is om een m.e.r.-beoordeling te verrichten, doet niet af aan dit oordeel. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit milieueffectrapportage blijkt dat het bevoegd gezag op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer zich ervan moet vergewissen of een activiteit die beneden de voor de m.e.r.-beoordeling gedefinieerde drempel valt daadwerkelijk geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. De raad dient zijn standpunt hieromtrent deugdelijk te motiveren. Een enkele verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken, zeker nadat het bestreden besluit is genomen, is hiertoe niet voldoende.

10.6. De Afdeling ziet evenwel aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Daartoe wordt overwogen dat de raad na het bestreden besluit alsnog een vormvrije m.e.r.-beoordeling heeft verricht. In het document "Vormvrije mer beoordeling. Bestemmingsplan ‘Herziening Westermaat Plein, fase III’ gemeente Hengelo" van 28 mei 2015 wordt geconcludeerd dat de beoogde ontwikkeling niet zal leiden tot belangrijke negatieve effecten en dat daarom geen aanleiding bestaat voor het verrichten van een m.e.r.-beoordeling. Praxis heeft in reactie op dit rapport ter zitting betoogd dat de gevolgen van het plan voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Het Lonnekermeer" onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt en dat significante negatieve effecten niet bij voorbaat kunnen worden uitgesloten. Hij heeft dit betoog niet nader onderbouwd. Gelet hierop en de omstandigheid dat de afstand tussen het plangebied en voormeld Natura 2000-gebied ruim 5 km bedraagt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet zal leiden tot significante negatieve gevolgen. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad op grond van de vormvrije m.e.r.-beoordeling niet had mogen concluderen dat geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt. De Afdeling acht, nu Praxis heeft kunnen reageren op de alsnog verrichte beoordeling, aannemelijk dat Praxis door toepassing van artikel 6:22 niet is benadeeld. Aannemelijk is voorts dat ook andere belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld, nu het bestemmingsplan niet wijzigt.

Het betoog faalt.

Verkeer

11. Praxis betoogt dat ten onrechte geen aanvullend verkeersonderzoek is verricht. Hij vreest voor overbelasting van de toevoerwegen en de rotonde bij "Het Plein", waar de ontsluiting voor de Bauhaus-vestiging wordt gerealiseerd en voert in dit verband aan dat de raad zich ten onrechte heeft gebaseerd op de op grond van een verkeerstelling op 27 december 2013 gemaakte capaciteitsberekening voor de rotonde inclusief de verkeersgeneratie van Bauhaus. Deze berekening is gebrekkig, nu onduidelijk is hoe is vastgesteld wat het aandeel is van het aantal ritten van Bauhaus tijdens het drukste uur. Dat er nog voldoende restcapaciteit zou zijn op de rotonde op piekmomenten, is niet inzichtelijk gemaakt, aldus Praxis.

11.1. De raad stelt dat door de gemeentelijke verkeersdeskundige in het kader van de beantwoording van de zienswijzen een aanvullend onderzoek is uitgevoerd, waaruit volgt dat de rotonde op het drukste moment nog voldoende capaciteit heeft. Het aantal voertuigbewegingen per etmaal van de Bauhaus-vestiging is bepaald op basis van de publicatie nr. 317 van het CROW "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie".

11.2. In de door de gemeente opgestelde capaciteitsberekening van de rotonde bij het Plein is uitgegaan van een rotonde met drie aftakkingen en een meerstrookse toevoerweg en van de situatie op 27 december 2013, zijnde de drukste dag op Plein Westermaat sinds de oplevering van de parkeergarage van Ikea. De conclusie is dat op de drukste dag van het jaar met de uitbreiding voor Bauhaus alle rotondetakken nog restcapaciteit hebben.

11.3. In het deskundigenbericht staat dat voor zover geen verkeersonderzoek is verricht naar een andere invulling van het plangebied dan met een bouwmarkt, tuincentrum en bouwmaterialendrive-in, het vanwege de lagere bezoekersaantallen waarvan bij andere typen detailhandel dan een bouwmarkt kan worden uitgegaan niet te verwachten is dat de gevolgen voor de verkeersbelasting bij een andere invulling hoger zullen komen te liggen. Voor de doorstroming op de rotonde is de capaciteit doorgerekend met de zogeheten formule van Bovy, die is opgenomen in de publicatie nr. 126 van het CROW "Eenheid in rotondes". Het is aannemelijk dat de berekende restcapaciteit voor het drukste uur geen belemmering betekent voor een goede doorstroming van het verkeer op de rotonde. Daarbij wordt in het deskundigenbericht van belang geacht dat het aandeel vrachtverkeer in het drukste uur als verwaarloosbaar kan worden beschouwd en dat bovendien de restcapaciteit kan worden vergroot, door bij drukte de uitrit van IKEA rechtstreeks aan te sluiten op de Amerikalaan waarmee de rotonde bij "Het Plein" wordt ontlast. De wachttijden op piekmomenten zijn volgens het deskundigenbericht acceptabel. Voor zover Praxis wijst op het verkeer ten behoeve van de horeca, is volgens het deskundigenbericht van horeca op dit moment geen sprake. Bij het bepalen van de capaciteit van de weg is rekening gehouden met verkeer van en naar de horeca, die buiten het plangebied ligt. Voorts wordt in het deskundigenbericht niet aannemelijk geacht dat het verkeer naar Bauhaus als zoekverkeer zal gaan fungeren en daarmee voor extra verkeersoverlast zorgt bij bestaande winkels.

11.4. In hetgeen Praxis heeft aangevoerd, is geen aanleiding gelegen voor het oordeel dat de bevindingen in het deskundigenbericht onjuist zijn. De raad heeft mogen uitgaan van de door het CROW gehanteerde rekenmethoden en heeft geen aanleiding hoeven zien om nader onderzoek naar de verkeerssituatie te laten verrichten. Praxis heeft niet aannemelijk gemaakt dat de wijze van berekening van de verkeersgeneratiecijfers voor de voorgenomen Bauhaus-vestiging ondeugdelijk is en dat het aandeel van het vrachtverkeer daarbij is onderschat. Ook overigens acht de Afdeling niet aannemelijk dat er op de drukste momenten een zodanig geringe restcapaciteit op de rotonde zal zijn, dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met hetgeen het plan mogelijk maakt ter plaatse van de rotonde geen capaciteitsproblemen ontstaan. Ter zitting is door de raad toegelicht dat zo nodig, bij zeer grote drukte, het zogeheten ventiel, de rechtstreekse aansluiting bij IKEA naar de Amerikalaan, zal worden open gezet. Praxis heeft niet betwist dat deze optie in de spitsperiode de doorstroming van het verkeer op de rotonde kan bevorderen.

Het betoog faalt.

Parkeren

12. Praxis betoogt dat het plan zal leiden tot parkeeroverlast. De toegepaste parkeernorm uit de Nota Autoparkeren Hengelo (hierna: de Nota) is te laag. Daarmee is de parkeerbehoefte van 358 parkeerplaatsen te laag ingeschat. Praxis stelt in dit verband dat Bauhaus niet als een reguliere bouwmarkt annex tuincentrum kan worden aangemerkt. Ook is geen onderzoek gedaan naar andere vormen van detailhandel.

Voorts voert Praxis aan dat de omgevingsvergunning in zoverre in strijd is met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening.

12.1. De raad stelt dat in dit geval de parkeernorm voor bouwmarkt en tuincentrum van 2,45 pp/100 m2 b.v.o. uit de Nota toepasselijk is. Er zijn voldoende parkeerplaatsen, waardoor geen strijd met de Bouwverordening optreedt.

12.2. In bijlage 3 van de Nota zijn de parkeernormen opgenomen voor grootschalige detailhandel (6,5 pp/100 m2) en voor bouwmarkten en tuincentra ( 2,45 pp/100 m2 b.v.o.).

12.3. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Hengelo moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.

12.4. In het deskundigenbericht staat dat bij maximale invulling van het plan ten hoogste 799 parkeerplaatsen nodig zijn en dat het plan voorziet in dit aantal parkeerplaatsen, onder andere vanwege de mogelijkheid van ondergronds parkeren.

12.5. De Afdeling acht de gehanteerde parkeernorm voor bouwmarkten en tuincentra niet onjuist. De gestelde kenmerken van de beoogde Bauhaus-vestiging hebben de raad geen aanleiding hoeven geven om een hogere parkeernorm te kiezen. Volgens het deskundigenbericht zijn bij een maximale invulling van het plan, waarbij als activiteit een zeer groot woonwarenhuis wordt genoemd, 799 parkeerplaatsen nodig. Praxis heeft de conclusie van het deskundigenbericht niet bestreden dat het plan hiervoor ter plaatse in voldoende ruimte voorziet, waarbij ook ondergronds parkeren mogelijk is gemaakt. Ter zitting heeft de raad in dit verband onweersproken verklaard dat het plan het mogelijk maakt dat binnen het plangebied op zichzelf maximaal 1400 parkeerplaatsen zouden kunnen worden aangelegd.

Het betoog faalt.

12.6. Praxis heeft niet nader onderbouwd waarom van strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening sprake is. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning in zoverre niet in strijd met de Bouwverordening is verleend.

Het betoog faalt.

Groenconvenant

13. Praxis betoogt dat de afspraken in het Groenconvenant Plein Westermaat Hengelo van 8 juli 2008 (hierna: Groenconvenant) ten onrechte niet in het plan zijn gewaarborgd. Alleen een inrichtingstekening is onvoldoende. Niet is gemotiveerd waarom van een voorwaardelijke verplichting is afgezien.

13.1. De raad stelt dat het Groenconvenant tot doel heeft het huidige karakter en het beeld van de Bornsebeek te waarborgen. De inrichting van de beek valt buiten het plangebied. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over de versterking van de ecologische, esthetische kwaliteit van de groen/blauwe ader en de inrichting van de openbare ruimte. Het is niet noodzakelijk om de afspraken in het plan te borgen.

13.2. De Afdeling overweegt dat met hetgeen in het Groenconvenant is geregeld mede invulling kan worden gegeven aan de in het plan voorziene groenvoorziening, maar dat de verwezenlijking van het Groenconvenant door de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk wordt geacht voor het mogelijk maken van de in het plan voorziene perifere detailhandel c.a. De Afdeling komt dat oordeel niet onredelijk voor. Voor het ter zake opnemen van een waarborg in de planregels heeft de raad dan ook in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien. Het betoog faalt.

Flora- en fauna

14. Praxis betoogt dat de bureaustudie en het veldonderzoek naar de mogelijke aanwezigheid van flora en fauna in het plangebied niet ter inzage zijn gelegd, zodat hun betekenis voor de uitvoerbaarheid van het plan niet kon worden beoordeeld.

14.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Ingevolge artikel 8:69a vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

14.2. Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb ziet erop dat de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken met dat besluit ter inzage worden gelegd ten behoeve van indieners van zienswijzen. Praxis stelt dat zij aan de hand van de niet met het ontwerpplan ter inzage gelegde stukken wellicht inhoudelijke bezwaren ten aanzien van de betrokken onderwerpen naar voren had willen brengen. De Afdeling is van oordeel dat de gestelde schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb in het kader van de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de normen ten aanzien waarvan Praxis eventuele bezwaren had willen aanvoeren.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 in zaak nr. 201306580/1/R6 volgt dat de toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb met zich brengt dat ten aanzien van in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan aangevoerde beroepsgronden wordt bezien of de in zoverre ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In dit geval gaat het over de normen neergelegd in de Ffw. De normen uit de Ffw strekken tot bescherming van de genoemde plant- en diersoorten. Nu niet is gebleken dat Praxis wordt getroffen in een ander belang dan zijn bedrijfsbelang dat is gelegen in het kunnen voortzetten en uitbreiden van de bedrijfsactiviteiten, betekent dit eveneens dat, zouden zijn eventuele bezwaren over de uitvoerbaarheid in relatie tot de Ffw slagen, vernietiging van het plan op grond van de toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb achterwege moet blijven. De Afdeling ziet dan ook aanleiding een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond dat stukken met betrekking tot de flora en fauna ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd, achterwege te laten.

Houtzagerij en kantoor

15. Praxis betoogt dat de bestemming "Detailhandel - Perifeer" een houtzagerij en een kantoor zoals in de plannen van Bauhaus is opgenomen, niet toelaat.

15.1. De Afdeling ziet niet in dat een van een bouwmarkt met tuincentrum deel uitmakende kantoorruimte en ruimte waar hout wordt gezaagd, strijdig is met de bestemming "Detailhandel - Perifeer". Het betoog faalt.

Conclusie ten aanzien van de ontvankelijke beroepen

16. De beroepen van [appellante sub 1] en Praxis zijn ongegrond.

Proceskosten

17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep van [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B] niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en het beroep van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-zelf Center B.V. ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.

w.g. Hoekstra w.g. Zwemstra

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015

91.