Raad van State, 20-07-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040, 201603036/3/V2
Raad van State, 20-07-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040, 201603036/3/V2
Gegevens
- Instantie
- Raad van State
- Datum uitspraak
- 20 juli 2016
- Datum publicatie
- 20 juli 2016
- Annotator
- ECLI
- ECLI:NL:RVS:2016:2040
- Zaaknummer
- 201603036/3/V2
Inhoudsindicatie
Conclusie: Een land kan niet in algemene zin als veilig aangemerkt worden als voor (minderheids)groepen systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat. Dat geldt ook als de veiligheidssituatie niet stabiel is of een groot deel van dat land onveilig is. Wel mag de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie een land als veilig aanmerken als hij een uitzondering maakt voor die (minderheids)groepen of voor een onveilig deel van dat land.
Dit staat in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven die hij vandaag (20 juli 2016) heeft uitgebracht. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State had hem in mei van dit jaar gevraagd een conclusie te nemen in een vreemdelingenzaak over het asielrechtelijke begrip 'veilig land'. In deze zaak heeft de staatssecretaris geweigerd om een asielvergunning te verlenen aan twee Albanese vreemdelingen. Volgens hem is Albanië een veilig land waarnaar de vreemdelingen kunnen terugkeren. Ook hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat dat in hun geval wegens hun seksuele gerichtheid anders is, aldus de staatssecretaris.
Conclusie
201603036/3/V2Datum: 20 juli 2016
Staatsraad Advocaat-Generaalmr. R.J.G.M. Widdershoven
Conclusie inzake het hoger beroep van:
[vreemdeling 1] en [vreemdeling 2]; hierna tezamen: de vreemdelingen)
tegen
de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, (hierna: de rechtbank) van 19 april 2016 in zaken nrs. 15/20475 en 15/20477 in het geding tussen
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris).
Deze conclusie betreft het hoger beroep van de vreemdelingen, beiden van Albanese nationaliteit, over de afwijzing van hun aanvragen om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De vreemdelingen hebben aan hun aanvragen ten grondslag gelegd dat zij niet naar Albanië kunnen terugkeren, omdat zij vrezen daar door hun homoseksuele gerichtheid problemen te krijgen. De staatssecretaris heeft de aanvragen afgewezen, omdat de vreemdelingen afkomstig zijn uit een land dat hij heeft aangemerkt als veilig land van herkomst en de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat dat voor hen, wegens hun homoseksuele gerichtheid, anders is. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank de staatssecretaris in dat standpunt gevolgd en heeft zij de beroepen van de vreemdelingen ongegrond verklaard. In hoger beroep en ter zitting stellen de vreemdelingen de toepassing van het begrip 'veilig land' aan de orde. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, mr. J.E.M. Polak, (hierna: de voorzitter) heeft mij bij brief van 12 mei 2016 verzocht een conclusie te nemen, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), over het begrip 'veilig land'.
In deze conclusie wordt betoogd dat een land niet 'algemeen gezien' als veilig kan worden aangemerkt als voor vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen, systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat. Een land kan evenmin als zodanig worden aangemerkt als de veiligheidssituatie fluïde is of als delen van dat land onveilig zijn, tenzij het onveilige deel een bijzonder klein deel van dat land betreft. Wel kan de staatssecretaris een land aanmerken als veilig land met uitzondering van vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen, en kan hij, onder voorwaarden, een land aanmerken als veilig land, met een geografische beperking voor een onveilig deel ervan.
De algemene bewijslast voor het aanmerken van een land als veilig land van herkomst ligt volledig bij de staatsecretaris. De aanmerking moet worden gebaseerd op een zorgvuldig en gedegen onderzoek en moet kenbaar en deugdelijk worden gemotiveerd. Is zij in werking getreden dan kan de staatsecretaris, wat betreft de algemene bewijslast, naar die aanmerking verwijzen, maar hij kan ook een nadere toelichting geven, mits de vreemdeling zich hiertegen effectief kan verdedigen. De staatssecretaris kan ter nadere toelichting verwijzen naar een gemeenschappelijke EU-lijst in een voorstel voor een verordening van de Europese Commissie, maar het feit dat de Europese Commissie een land heeft aangemerkt als veilig, legt op zich geen bijzonder gewicht in de schaal.
Heeft de staatssecretaris aan zijn algemene bewijslast voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst voldaan, dan geldt de presumptie dat het land in algemene zin veilig is. Vervolgens is het aan de vreemdeling om aannemelijk te maken dat het land in zijn specifieke omstandigheden niet als veilig kan worden aangemerkt. Vanwege die presumptie is deze bewijslast in de praktijk een zware.
1 Feiten en procesverloop
De vreemdelingen hebben aan hun asielaanvragen ten grondslag gelegd dat zij een homoseksuele relatie met elkaar hebben en dat de vader van vreemdeling 1, omdat hij het vermoeden kreeg van het bestaan van die relatie, haar mishandelde en haar dwong te trouwen met een man. Toen vreemdeling 1 dat weigerde, bedreigde haar vader haar met de dood. Ook vreemdeling 2 werd met de dood bedreigd. Zij was er volgens de vader de oorzaak van dat vreemdeling 1 weigerde met de man te trouwen. Uit angst te worden gedood en te worden uitgehuwelijkt, zijn de vreemdelingen uit Albanië vertrokken. Vreemdeling 2 vreest daarnaast - opnieuw - te worden gediscrimineerd wegens haar homoseksuele gerichtheid. (zie noot 1)
Bij besluiten van 18 november 2015 heeft de staatssecretaris de aanvragen krachtens artikel 31, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) afgewezen als kennelijk ongegrond, omdat de vreemdelingen afkomstig zijn uit een land dat hij heeft aangemerkt als veilig land van herkomst in de zin van artikel 37 van de Procedurerichtlijn (zie noot 2) (artikel 3.105ba van het Vreemdelingenbesluit 2000; hierna: het Vb 2000). Volgens de staatssecretaris bestaat de presumptie dat Albanië voor de vreemdelingen een veilig land van herkomst is en hebben de vreemdelingen niet aannemelijk gemaakt dat het land in hun specifieke omstandigheden niet veilig is. Bij problemen wegens hun homoseksuele gerichtheid en bij problemen met de vader van vreemdeling 1 kunnen zij de bescherming inroepen van de Albanese autoriteiten of van geëigende instanties in dat land die opkomen voor de belangen van LHBTI en van vrouwen die vrezen voor (huiselijk) geweld. Volgens de staatssecretaris hebben de vreemdelingen met de door hen overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat het verkrijgen van bescherming in hun geval niet mogelijk is. (zie noot 3)
Eerste aanleg
De rechtbank heeft de door de vreemdelingen tegen die besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. In de bestreden uitspraak heeft zij de nationale lijst van veilige landen van herkomst, opgenomen in bijlage 13 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: het VV 2000), geduid als algemeen verbindend voorschrift. Via een exceptieve toetsing heeft de rechtbank een oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de plaatsing van Albanië op die lijst. In dat kader heeft zij overwogen dat de staatssecretaris zich heeft kunnen baseren op het uitgebreide onderzoek dat de Europese Commissie heeft gedaan in verband met de totstandkoming van de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst, waarop ook Albanië staat. (zie noot 4) De omstandigheid dat uit de door de vreemdelingen overgelegde stukken blijkt dat ten aanzien van de gestelde criteria voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst nog altijd hervormingen nodig zijn, maakt volgens de rechtbank niet dat Albanië in het algemeen niet aan die criteria voldoet. Bovendien hebben ook andere landen, waaronder Duitsland en Frankrijk, Albanië aangemerkt als veilig land van herkomst. Uit wat de vreemdelingen hebben aangevoerd, is volgens de rechtbank niet af te leiden dat Albanië in het algemeen voor LHBTI niet veilig is, zodat de staatssecretaris bij de plaatsing van Albanië op de lijst geen voorbehoud voor LHBTI heeft hoeven maken.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat LHBTI in Albanië in het algemeen bij discriminatoire bejegening, problemen wegens hun homoseksuele gerichtheid of huiselijk geweld de bescherming kunnen inroepen van de Albanese autoriteiten of geëigende instanties. De vreemdelingen hebben dat voor de door hen ondervonden problemen niet gedaan en hebben met de overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat het vragen van bescherming in hun geval gevaarlijk dan wel bij voorbaat zinloos is. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij bij terugkeer naar Albanië te vrezen hebben voor vervolging of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling.
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. In hun grieven komen zij op tegen het oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken van enige onrechtmatigheid ten aanzien van de nationale lijst van veilige landen van herkomst. In dit verband wijzen zij er onder meer op dat de gemeenschappelijke EU-lijst nog niet in werking is getreden, zodat aan de plaatsing van Albanië op die lijst geen betekenis kan toekomen. Voorts plaatsen de vreemdelingen vraagtekens bij het oordeel dat de staatssecretaris bij de plaatsing van Albanië op de nationale lijst geen voorbehoud heeft hoeven maken voor LHBTI. Ook bestrijden zij dat in Albanië in het algemeen bescherming wordt geboden tegen de problemen die zij hebben ondervonden en dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat het vragen van bescherming in hun geval gevaarlijk, dan wel bij voorbaat zinloos is.
Het hoger beroep is op 9 juni 2016 door de Afdeling ter zitting behandeld. De vreemdelingen werden ter zitting vertegenwoordigd door mr. Y.G.F.M. Coenders, advocaat te Oss. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, vergezeld van mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Tijdens de zitting was ik in mijn hoedanigheid als Staatsraad Advocaat-Generaal aanwezig en heb ik aan partijen vragen kunnen stellen. Bovendien heeft op mijn verzoek de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) bij interventie gereageerd op het verzoek van de voorzitter om in de zaak een conclusie te nemen.
Een aantal zustercolleges uit omringende landen heb ik gevraagd op welke wijze daar aan het concept 'veilige landen' in wetgeving en jurisprudentie toepassing wordt gegeven. Vanuit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk heb ik reacties ontvangen.
2 Het verzoek om een conclusie en de opbouw van de conclusie
Bij brief van 12 mei 2016 heeft de voorzitter mij verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb. Zijn verzoek strekt ertoe dat in de conclusie wordt ingegaan op de betekenis van het begrip 'veilig land' in asielzaken, tegen de achtergrond van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951 (Trb. 1951, 131), zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (Trb. 1967, 76; hierna: het Vluchtelingenverdrag), het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het unierecht. Daarbij is mij verzocht de volgende vragen te betrekken:
'1. Kan de staatssecretaris bij de afwijzing van een asielaanvraag volstaan met een verwijzing naar een nationale lijst [1a]? Of moet hij een nadere toelichting geven [1b]? Als dit laatste het geval is, kan dan worden verwezen naar het voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst en het onderzoek dat de Europese Commissie heeft verricht [1c]? Maakt het daarbij uit of dat voorstel definitief is [1d]?
2. Kan een land ook als veilig worden beschouwd als dat land niet overal, voor iedereen, veilig is [2a]? Welke criteria gelden daarvoor [2b]? Wat is de bewijslastverdeling tussen partijen bij de vraag of een land voor een specifieke vreemdeling als 'veilig land' kan worden beschouwd [2c]?' (zie noot 5)
Gelet op de formulering van het verzoek, dat algemene en conceptuele vragen bevat over de betekenis van het begrip 'veilig land', ga ik in deze conclusie niet concreet in op de feiten en omstandigheden van deze zaak en dus evenmin op de vraag of de beslissing van staatssecretaris Albanië als 'veilig land van herkomst' aan te merken de toets in rechte zou moeten kunnen doorstaan. Beantwoording van die vraag is voorbehouden aan de zittingskamer. Ik zal evenmin rekening houden met eventuele beperkingen die voortvloeien uit het in artikel 85 van de Vw 2000 vervatte grievenstelsel. Of, en zo ja in hoeverre, het grievenstelsel eraan in de weg staat dat bepaalde elementen bij de beoordeling in hoger beroep worden betrokken, laat ik derhalve buiten beschouwing.
In deze conclusie besteed ik eerst, in hoofdstuk 3, aandacht aan de achtergrond, de inhoud en de toepassing van het concept 'veilig land'. Daarbij zal ik nog niet overgaan tot beantwoording van de aan mij gestelde vragen, maar zal ik - met het oog op die beantwoording - een meer conceptuele uiteenzetting geven van het begrip 'veilig land' tegen de achtergrond van het Vluchtelingenverdrag, het EVRM en het unierecht.Daarna ga ik in hoofdstuk 4 in op de - in vraag 2a en 2b aan de orde gestelde - kwestie of een land ook als veilig kan worden beschouwd als dat land niet overal, voor iedereen, veilig is, en welke criteria daarbij hebben te gelden. Daarbij betrek ik ook de vraag of het mogelijk is om bij de aanmerking van een land als veilig een voorbehoud te maken voor bepaalde groepen, bijvoorbeeld LHBTI, of een geografische beperking aan te brengen. Deze kwesties gaan conceptueel immers vooraf aan de in de vragen 1 en 2c opgeworpen bewijskwesties.Deze bewijskwesties staan centraal in hoofdstuk 5. In de eerste plaats ga ik na aan welke rechtsnormen de plaatsing van een land op de lijst van 'veilige landen van herkomst' moet voldoen. Deze vraag is van belang om vast te stellen of de staatssecretaris bij de afwijzing van een asielaanvraag kan volstaan met een verwijzing naar die lijst (vraag 1a) of dat hij in elk concreet geval een nadere toelichting moet geven (vraag 1b). Bovendien ga ik in op de specifieke vraag of de staatssecretaris de plaatsing van een land op de genoemde lijst nader kan toelichten met een verwijzing naar het Commissievoorstel voor een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst (vraag 1c), en of het daarbij uitmaakt of dat voorstel definitief is (vraag 1d). Ten slotte komt in hoofdstuk 5 vraag 2c aan de orde: hoe ligt de bewijslastverdeling tussen partijen bij de vraag of dat land ook voor een specifieke vreemdeling als 'veilig land' kan worden beschouwd?
3 Het concept 'veilig land': achtergrond, inhoud en toepassing
Het Nederlandse asielrecht vindt, volgens de wetsgeschiedenis, haar oorsprong in het Vluchtelingenverdrag en het EVRM. Sinds het gemeenschappelijk Europees asielstelsel wordt het ook in belangrijke mate bepaald door het recht van de Europese Unie. (zie noot 6) Daarvan zijn op dit moment voor het begrip 'veilig land' vooral de met ingang van 20 juli 2015 in de Vw 2000 omgezette bepalingen van de Procedurerichtlijn relevant.
Internationale verdragen
Definitie van 'vluchteling'
De definitie van 'vluchteling' is te vinden in artikel 1(A), aanhef en onder 2, van het Vluchtelingenverdrag. (zie noot 7) Als vluchteling wordt aangemerkt de persoon die (1) zich uit gegronde vrees voor vervolging (2) wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, (3) bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en (4) de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van vorenbedoelde vrees, niet wil inroepen. (zie noot 8) De vier elementen van deze definitie gelden in vergelijkbare zin ook voor personen die geen nationaliteit (staatlozen) of juist meer dan één nationaliteit hebben. Voor de staatloze geldt dat hij ten gevolge van bovenbedoelde gebeurtenissen verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, en daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. Voor een persoon die meer dan één nationaliteit heeft, betekent de term 'land waarvan hij de nationaliteit bezit' elk van de landen waarvan hij de nationaliteit heeft en geldt dat hij, indien hij zonder geldige, door gegronde vrees ingegeven reden niet de bescherming inroept van één van de landen waarvan hij de nationaliteit heeft, niet wordt geacht verstoken te zijn van de bescherming. In dat geval is aan het laatste element van de definitie van de term 'vluchteling' dus niet voldaan.
Op personen die onder de definitie van 'vluchteling' vallen, is het Vluchtelingenverdrag van toepassing, tenzij sprake is van één van de omstandigheden, bedoeld in de artikelen 1(C), 1(D), 1(E) of 1(F) van het verdrag. De laatste drie artikelen sluiten bepaalde categorieën personen uit van de toepasselijkheid van het verdrag (exclusion clauses). (zie noot 9) Meer van belang voor deze conclusie is artikel 1(C), dat bepaalt dat een vreemdeling in de genoemde gevallen van rechtswege ophoudt vluchteling te zijn (cessation clauses). Aan beide clauses ligt de gedachte ten grondslag dat internationale bescherming niet hoeft te worden verleend, als daarvoor geen noodzaak (1(C), (D) en (E)) of geen rechtvaardiging (1(F)) meer bestaat. (zie noot 10) De gevallen genoemd onder 1 tot en met 4 van artikel 1(C) betreffen gevallen waarin door het handelen van de vluchteling zelf een verandering in zijn situatie is opgetreden, waardoor het verdrag ophoudt op hem van toepassing te zijn. Dat het verdrag niet (meer) van toepassing is, moet aldus worden verstaan, dat een vreemdeling aan dat verdrag geen aanspraak op bescherming (meer) kan ontlenen. In de gevallen genoemd onder 5 en 6 is internationale bescherming niet langer noodzakelijk, omdat de omstandigheden in het land waar de vrees voor vervolging bestond zijn gewijzigd en daardoor de redenen om de persoon als vluchteling te kwalificeren ophouden te bestaan. (zie noot 11)
Een persoon komt dus niet voor bescherming krachtens het Vluchtelingenverdrag in aanmerking, als daarvoor geen noodzaak (meer) bestaat. Dat is niet alleen het geval, indien zich één van de hiervoor genoemde cessation clauses voordoet, maar ook als hij in zijn land van herkomst niet te vrezen heeft voor vervolging, dan wel daartegen bescherming kan krijgen (veilig land van herkomst). (zie noot 12) Een persoon komt verder evenmin voor bescherming krachtens het Vluchtelingenverdrag in aanmerking, als hij kan terugkeren naar een land waar hij ná zijn vlucht uit zijn land van herkomst, maar vóór zijn vertrek naar bijvoorbeeld Nederland, kort gezegd, duurzaam heeft verbleven en waar hij niet voor vervolging te vrezen heeft (veilig derde land). Bijvoorbeeld omdat hij in dat land een aanvraag tot erkenning als vluchteling had kunnen indienen, dan wel dat hij dat heeft gedaan, maar op die aanvraag nog niet is beslist. Tot deze categorie hoort ook het 'eerste land van asiel'. Hieronder wordt verstaan het land waar een vreemdeling eerder bescherming krachtens het Vluchtelingenverdrag heeft gekregen en waar hij die bescherming nog steeds kan genieten, dan wel waar hij anderszins voldoende bescherming geniet, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement. De concepten 'veilig land van herkomst' en 'veilig derde land' worden als zodanig niet uitdrukkelijk in het Vluchtelingenverdrag genoemd. Toch wordt algemeen aanvaard dat het Vluchtelingenverdrag zich niet verzet tegen het gebruikmaken van deze concepten, die alle het subsidiaire karakter van de bescherming van het Vluchtelingenverdrag benadrukken. (zie noot 13) Eventuele discussie betreft de wijze waarop die concepten worden gebruikt. In lijn daarmee heeft de UNHCR over het concept 'veilig land van herkomst' als volgt geoordeeld:
'UNHCR does not oppose the notion of "safe country of origin" as long as it is used as a procedural tool to prioritize and/of accelerate examination of an application in carefully circumscribed situations.' (zie noot 14)
Daaraan voegt de UNHCR wel toe dat elke aanvraag 'is fully examined on its merits', dat aanvragers een effectieve mogelijkheid moeten hebben om presumptie van veiligheid van het herkomstland in kwestie in zijn individuele omstandigheden te weerleggen, dat de bewijslast van de aanvrager niet wordt verzwaard en dat hij een effectief rechtsmiddel moet hebben tegen een negatieve beslissing. In zijn interventie naar aanleiding van het conclusieverzoek van de voorzitter (hiervoor punt 1.6) heeft de UNHCR dit standpunt bevestigd.3.5 In de meest verstrekkende vorm leidt toepassing van het concept 'veilig land' ertoe dat een vreemdeling de erkenning als vluchteling wordt onthouden op de enkele grond dat hij afkomstig is uit een 'veilig land' en dat hij wellicht zelfs naar dat land wordt teruggezonden, zonder dat enige individuele beoordeling heeft plaatsgevonden. In deze variant heeft een vreemdeling ook geen - of slechts zeer beperkte - mogelijkheden om aan te tonen dat het land dat door de autoriteiten als 'veilig land' is aangemerkt dat in het algemeen of in zijn specifieke geval, niet is. De achterliggende gedachte hierbij is steeds dat statusdeterminatie kan en dus moet plaatsvinden in het 'veilige land' en dat het ook dat land is dat bij erkenning van de vreemdeling als vluchteling de rechten moet respecteren die daaraan verbonden zijn. Het betreft dan overigens vaak 'veilige derde landen'. Een bijzondere vorm van deze categorie, toegepast op 'veilige landen van herkomst' vormt het 24e Protocol bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie. Op grond van dit protocol is het voor onderdanen van een EU-lidstaat zo goed als onmogelijk te bewerkstelligen dat een verzoek om internationale bescherming in een andere lidstaat van de unie ook maar in behandeling wordt genomen, laat staan ingewilligd. (zie noot 15) Hieraan ligt ten grondslag dat de Europese Unie bestaat uit democratische rechtsstaten waarin de rule of law gewaarborgd is.
Refoulementverbod
Een persoon die is erkend als vluchteling mag ingevolge artikel 33, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag door de erkennende staat niet worden uitgezet of teruggeleid naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging (refoulementverbod). Dit kan zowel het land van herkomst zijn als een ander land. Het tweede lid maakt hierop een uitzondering die verband houdt met de openbare orde. In de in dat lid genoemde gevallen kan een persoon die is erkend als vluchteling toch worden uitgezet, ook als hij bij terugkeer in zijn land van herkomst gegronde vrees voor vervolging heeft. In zoverre is het refoulementverbod van artikel 33, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag dus relatief. Uit artikel 33, eerste lid, volgt overigens niet alleen dat het rechtstreeks verwijderen naar het land waar een asielzoeker te vrezen heeft verboden is. De woorden 'op welke wijze dan ook' duiden erop dat ook het indirect refouleren, dat wil zeggen het verwijderen naar een ander land dat de vluchteling in zijn beurt doorzendt naar het land waar hij voor vervolging te vrezen heeft, verboden is. (zie noot 16)
Uit het voorgaande volgt dat een persoon, wiens leven of vrijheid in zijn land van herkomst, of - indien hij geen nationaliteit bezit - in het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, niet direct of indirect wordt bedreigd op grond van één van de vervolgingsgronden, reeds daarom geen vluchteling is in de zin van artikel 1(A). Dit betekent dat hij dus geen aanspraak kan maken op de bescherming die artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag biedt. Met andere woorden, het in artikel 33 neergelegde refoulementverbod staat in dat geval niet in de weg aan uitzetting van die persoon naar zijn land van herkomst of het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had. Hierin ligt tevens de notie besloten dat verwijdering van een persoon die voldoet aan de definitie van 'vluchteling' naar een land, waar hij niet het risico loopt te worden doorgezonden naar zijn land van herkomst, of naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, en waar hij geen gegronde vrees voor vervolging heeft, evenmin in strijd is met het refoulementverbod. Dit betekent overigens niet dat in dat geval van vluchtelingschap geen sprake meer is. De exceptie van een veilig land maakt geen deel uit van de definitie van 'vluchteling' in artikel 1(A). Indien een verdragspartij vaststelt dat een persoon onder die definitie valt en vervolgens de exceptie van veilig land wil toepassen, zal het zich moeten houden aan de verplichting die voortvloeit uit artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag. Als gewaarborgd is dat door een derde land de bescherming in de zin van die bepaling wordt geboden, kan het tegenwerpen van de exceptie ook zonder statusbepaling. (zie noot 17)
Het refoulementverbod is ook terug te vinden in andere internationale verdragen. Zo voorziet artikel 3 van het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (Trb. 1985, 69; hierna: het Antifolterverdrag) in een expliciet refoulementverbod: geen enkele Staat die partij is bij het Antifolterverdrag mag een persoon uitzetten of terugzenden (refouler) naar of uitleveren aan een andere Staat, wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering. De woorden 'een andere Staat' duiden erop dat ook dit artikel indirect refoulement verbiedt. (zie noot 18) Anders dan artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag kent artikel 3 van het Antifolterverdrag echter geen uitzonderingen. (zie noot 19) In verband met het absolute karakter van de gedragingen waartegen het Antifolterverdrag bescherming biedt, zijn exclusion clauses, vergelijkbaar met die in het Vluchtelingenverdrag, in het Antifolterverdrag niet opgenomen en uitzonderingen die verband houden met de veiligheid van de Staat evenmin. Dat wil zeggen dat het refoulementverbod van artikel 3, indien aan de daarin gestelde criteria is voldaan, geldt ongeacht het gedrag van de betrokken persoon en dus absoluut is.
Het EVRM kent geen recht op asiel, noch een recht op bescherming tegen vervolging. Artikel 3 van het EVRM, waarin staat dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, houdt echter wel een, zij het impliciet, refoulementverbod in. (zie noot 20) Omdat de verwijderende staat (mede) ervoor verantwoordelijk wordt gehouden, als een persoon door die verwijdering wordt blootgesteld aan vervolging die een in artikel 2 of 3 van het EVRM verboden behandeling of bestraffing inhoudt, wordt dit refoulementverbod als impliciet beschouwd. (zie noot 21) Een schending doet zich niet voor bij terugzending naar een land dat voor de desbetreffende vreemdeling als 'veilig land' kan worden aangemerkt. Wat in het kader van het Vluchtelingenverdrag wordt opgemerkt over het concept 'veilig land' geldt daarom overeenkomstig ook voor het EVRM. Dit verklaart ook waarom in de Procedurerichtlijn wat betreft het concept 'veilig land' geen onderscheid wordt gemaakt tussen vreemdelingen die in aanmerking wensen te komen voor erkenning als vluchteling of zij die subsidiaire bescherming beogen. De desbetreffende bepalingen gelden voor alle vreemdelingen die in aanmerking willen komen voor internationale bescherming in de zin van de Kwalificatierichtlijn.
Dat inmiddels algemeen wordt aangenomen dat, hoewel een daartoe strekkende bepaling ontbreekt, ook het EVRM een refoulementverbod kent, is ingegeven door de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM). Uit die jurisprudentie volgt, dat de verplichtingen en verantwoordelijkheden die voor de Verdragsluitende Staten voortvloeien uit het EVRM niet beperkt zijn tot handelingen die plaatsvinden binnen de eigen jurisdictie. (zie noot 22) Daarmee heeft het EHRM verwijdering van personen, ook naar landen die niet bij het EVRM zijn aangesloten, onder het bereik van het EVRM gebracht. In de zaak Soering oordeelde het EHRM in dit verband als volgt:
'In sum, the decision by a Contracting State to extradite a fugitive may give rise to an issue under Article 3 (art. 3), and hence engage the responsibility of that State under the Convention, where substantial grounds have been shown for believing that the person concerned, if extradited, faces a real risk of being subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment in the requesting country. The establishment of such responsibility inevitably involves an assessment of conditions in the requesting country against the standards of Article 3 (art. 3) of the Convention. Nonetheless, there is no question of adjudicating on or establishing the responsibility of the receiving country, whether under general international law, under the Convention or otherwise. In so far as any liability under the Convention is or may be incurred, it is liability incurred by the extraditing Contracting State by reason of its having taken action which has as a direct consequence the exposure of an individual to proscribed ill-treatment.' (zie noot 23)
Algemeen wordt aangenomen dat iemand die kwalificeert als vluchteling bij uitzetting naar zijn land van herkomst ook te vrezen heeft voor een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat weliswaar niet elke daad van vervolging op zichzelf een wrede of onmenselijke behandeling oplevert in de zin van artikel 3 van het EVRM, maar dat het aannemelijk is dat, indien is vastgesteld dat iemand een gegronde vrees voor vervolging heeft, die vrees werkelijkheid wordt als die persoon wordt uitgezet en dat dan het risico groot is dat hij daarnaast - ook - zal worden onderworpen aan een behandeling die wél binnen de reikwijdte van artikel 3 van het EVRM valt. (zie noot 24)
Evenals artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het Antifolterverdrag, ziet artikel 3 van het EVRM niet alleen op rechtstreekse uitzetting. Dit artikel staat ook eraan in de weg dat wordt verwijderd naar een land waarvan te verwachten is dat dat land zal doorzenden naar een land waar de betrokken vreemdeling het risico loopt op een met die bepaling strijdige behandeling. (zie noot 25) Met andere woorden, ook het EVRM verbiedt indirect refouleren. Daarnaast is het impliciete refoulementverbod van artikel 3 van het EVRM, evenals dat van artikel 3 van het Antifolterverdrag en anders dan het in artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag neergelegde verbod, absoluut en onvoorwaardelijk. Het kent geen uitzonderingen die verband houden met de openbare orde en geldt dus onafhankelijk van de gedragingen van de betrokken persoon. (zie noot 26) Hieruit volgt dat een persoon die bij uitzetting naar zijn land van herkomst te vrezen heeft voor een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, dan ook niet zonder meer ook als vluchteling kwalificeert. (zie noot 27)
Recht van de Europese Unie
VEU, VWEU en het Handvest
De Europese Unie is gegrond op het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU) en het VWEU. Artikel 6 van het VEU voorziet er onder meer in dat de Europese Unie de rechten, vrijheden en beginselen erkent die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), en dat de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de unie.
Veel van de bepalingen uit het Handvest hebben volgens de Toelichtingen bij het Handvest hun herkomst in het EVRM. (zie noot 28) Zo is artikel 4 van het Handvest, waarin wordt bepaald dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, gelijkluidend aan artikel 3 van het EVRM. Op grond van artikel 52, derde lid, van het Handvest heeft een dergelijk, met een door het EVRM gegarandeerd recht, corresponderend artikel 'dezelfde inhoud en reikwijdte' als het EVRM-recht, waarbij - volgens de toelichting op artikel 52, derde lid - die inhoud en reikwijdte niet alleen wordt bepaald door de tekst van het EVRM-recht, maar ook door de rechtspraak van het EHRM. Artikel 52, derde lid, verhindert niet dat het recht van de unie, wat de corresponderende rechten betreft, een ruimere bescherming biedt dan het EVRM.
Artikel 4 hangt nauw samen met artikel 19, tweede lid, van het Handvest, waarin staat dat niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar, dan wel worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. Artikel 19, tweede lid, neemt, volgens de Toelichtingen bij het Handvest de relevante rechtspraak van het EHRM op het gebied van artikel 3 van het EVRM over. Daarbij is verwezen naar de arresten van het EHRM van 7 juli 1989 en van 17 december 1996 (zie noot 29), waarin is overwogen dat artikel 3 van het EVRM verwijdering naar een land waar de betrokkene een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met die bepaling verbiedt en voorts is uiteengezet dat de bescherming die artikel 3 van het EVRM biedt breder is dan die van artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag. In zoverre lijkt, gelet op artikel 6 van het VEU en artikel 52, derde lid, van het Handvest, artikel 19, tweede lid, een lex specialis te zijn ten opzichte van het algemene verbod in artikel 4, zij het dat het Hof van Justitie (hierna: het Hof of HvJ EU) artikel 4 ook van toepassing heeft geacht in het kader van verwijdering van de ene lidstaat naar de andere. (zie noot 30) De toegevoegde waarde van artikel 19, tweede lid, is erin gelegen dat het uitdrukkelijk bepaalt dat het Handvest ook een verplichting voor de lidstaten inhoudt om niemand naar een land te sturen, waar hij een risico loopt op folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. (zie noot 31)
Artikel 19, tweede lid, hangt samen met artikel 18 van het Handvest, waarvan de herkomst is gelegen in het Vluchtelingenverdrag en waarin het recht op asiel als grondrecht van de Europese Unie wordt geduid. Dat recht is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Vluchtelingenverdrag, en overeenkomstig het VEU en het VWEU. (zie noot 32) De samenhang tussen de bepalingen is erin gelegen dat diegene die zich beroept op artikel 19, tweede lid, van het Handvest niet alleen bescherming tegen uitzetting beoogt, maar ook verblijf op het grondgebied van de desbetreffende lidstaat, omdat het alternatief - uitzetting naar een derde land - een risico, bedoeld in artikel 4, zou opleveren. (zie noot 33)
Zoals gezegd, is de Europese Unie ook op het VWEU gegrond. Artikel 78, eerste lid, van dat verdrag verplicht de Europese Unie het Vluchtelingenverdrag te eerbiedigen. Gemeenschappelijk beleid over asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, dat de unie ontwikkelt om iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen, moet in overeenstemming zijn met het Vluchtelingenverdrag, het Protocol van 1967 en andere toepasselijke verdragen. In verband daarmee stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedures maatregelen vast om te komen tot een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Dat stelsel omvat onder meer een uniforme asielstatus voor onderdanen van derde landen die in de hele unie geldt, een uniforme subsidiaire-beschermingsstatus voor onderdanen van derde landen die, als zij geen asiel krijgen in de Europese Unie, internationale bescherming behoeven, gemeenschappelijke procedures voor toekenning of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming, en criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek of van een verzoek om internationale bescherming. (zie noot 34) Met andere woorden, door toepassing te geven aan artikel 78, eerste lid, wordt verder invulling gegeven aan het gemeenschappelijke Europese asielstelsel. Daartoe zijn verschillende, voor deze conclusie relevante, maatregelen genomen. Ik bespreek er twee: de Kwalificatierichtlijn en de Procedurerichtlijn. (zie noot 35)
Gemeenschappelijk Europees asielstelsel
Kwalificatierichtlijn
Artikel 78, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het VWEU vormt de grondslag voor de huidige Kwalificatierichtlijn. De richtlijn is gebaseerd op het Vluchtelingenverdrag als hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen. (zie noot 36) Met deze richtlijn is beoogd normen vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, alsmede voor de inhoud van de verleende bescherming. (zie noot 37)
In de Kwalificatierichtlijn is voor de definitie van 'vluchteling' aangesloten bij artikel 1(A) van het Vluchtelingenverdrag. (zie noot 38) Dit betekent dat wat ik hiervoor onder 3.4 opmerkte ook geldt bij de toepassing van de Kwalificatierichtlijn. Verder wordt als vluchteling in de zin van de richtlijn niet erkend de persoon op wie artikel 12 van toepassing is. Artikel 12 komt in wezen overeen met de exclusion clauses, (zie noot 39) zoals omschreven in de artikelen 1(D), 1(E) en 1(F) van het Vluchtelingenverdrag. (zie noot 40)
De cessation clauses van artikel 1(C) van het Vluchtelingenverdrag zijn terug te vinden in artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn. (zie noot 41) De gevallen, omschreven onder 5 en 6 van artikel 1(C), die zien op gewijzigde omstandigheden in het land waar de vrees voor vervolging bestond en als gevolg waarvan de betrokken persoon ophoudt vluchteling te zijn, corresponderen met de gevallen, omschreven in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e en f. Een onderdaan van een derde land of staatloze houdt op vluchteling te zijn, wanneer hij, omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling is erkend hebben opgehouden te bestaan, niet langer kan weigeren zich onder de bescherming van het land van zijn nationaliteit te stellen, of, indien hij staatloos is, niet kan terugkeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had. De lidstaten moeten, voor de toepassing van het eerste lid, aanhef en onder e en f, nagaan of die verandering een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter heeft om de gegronde vrees van de vluchteling voor vervolging weg te nemen. (zie noot 42)
Het Hof heeft in een arrest van 2 maart 2010 (zie noot 43) uitleg gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn uit 2004. (zie noot 44) Volgens het Hof moet die bepaling aldus worden uitgelegd dat:
'iemand zijn vluchtelingenstatus verliest wanneer, gelet op een ingrijpende en niet-voorbijgaande verandering van omstandigheden in het betrokken derde land, de omstandigheden die ten grondslag lagen aan zijn vrees voor vervolging op een van de in artikel 2, sub c, van de [oude - RW] richtlijn genoemde gronden, in verband waarmee hij als vluchteling was erkend, niet meer bestaan en hij niet om andere redenen behoeft te vrezen voor „vervolging" in de zin van artikel 2, sub c, van de [oude - RW] richtlijn,'
en dat
'de bevoegde autoriteiten van de lidstaat voor de beoordeling van een verandering van omstandigheden, aan de hand van de individuele situatie van de vluchteling moeten vaststellen dat de in artikel 7, lid 1, van de [oude - RW] richtlijn bedoelde actor of actoren van bescherming redelijke maatregelen hebben getroffen om vervolging te voorkomen, met name dat zij beschikken over een doeltreffend juridisch systeem voor de opsporing, gerechtelijke vervolging en bestraffing van handelingen die vervolging vormen, en dat de betrokkene in geval van beëindiging van zijn vluchtelingenstatus toegang tot die bescherming zal hebben.' (zie noot 45)
Over de vaststelling door de bevoegde autoriteiten of er andere omstandigheden zijn waarom de betrokkene op goede gronden kan vrezen te worden vervolgd, overweegt het Hof als volgt:
'Wanneer de omstandigheden die tot verlening van de vluchtelingenstatus hebben geleid niet meer bestaan en de bevoegde autoriteiten van de lidstaat nagaan of er geen andere omstandigheden zijn die de betrokkene op goede gronden doen vrezen voor vervolging, hetzij op dezelfde grond als de oorspronkelijke, hetzij op een van de andere in artikel 2, sub c, van de [oude - RW] richtlijn genoemde gronden, is het waarschijnlijkheidscriterium ter beoordeling van het risico uitgaand van deze andere omstandigheden, hetzelfde als dat wat bij de verlening van de vluchtelingenstatus wordt aangelegd.
Artikel 4, lid 4, van de [oude - RW] richtlijn, dat indicaties geeft met betrekking tot de draagwijdte, in termen van bewijskracht, van eerdere vervolgingsdaden of bedreigingen, kan toepassing vinden wanneer de bevoegde autoriteiten voornemens zijn de vluchtelingenstatus in te trekken krachtens artikel 11, lid 1, sub e, van de [oude - RW] richtlijn, en de betrokkene zich ter rechtvaardiging dat er nog steeds gegronde vrees voor vervolging bestaat, op andere omstandigheden beroept dan die in verband waarmee hij als vluchteling is erkend. Dit kan echter normaal gesproken slechts het geval zijn, wanneer de vervolgingsgrond een andere is dan die welke ten tijde van de verlening van de vluchtelingenstatus is aanvaard en er eerdere vervolgingsdaden of bedreigingen zijn die een verband vertonen met de in dat stadium onderzochte vervolgingsgrond.' (zie noot 46)
Het hiervoor genoemde artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn ziet op de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming en geeft inzicht in hoe de bewijslastverdeling in dat kader volgens de richtlijn is. Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de verzoeker en de lidstaat om de relevante feiten te verzamelen. Enerzijds mogen de lidstaten van een verzoeker verlangen dat hij alle elementen ter staving van zijn verzoek - dat wil zeggen verklaringen, alle documentatie in zijn bezit over zijn leeftijd, achtergrond, identiteit, nationaliteit(en), land(en) en plaats(en) van eerder verblijf, eerdere verzoeken, reisroutes, reisdocumenten en de redenen waarom hij om internationale bescherming verzoekt (zie noot 47) - zo spoedig mogelijk indient. Anderzijds hebben de lidstaten op hun beurt tot taak om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen. (zie noot 48) Het Hof heeft in een arrest van 22 november 2012 (zie noot 49) uitgemaakt dat deze op de lidstaat rustende samenwerkingsplicht concreet inhoudt dat:
indien de door de verzoeker om internationale bescherming aangevoerde elementen om welke reden ook niet volledig, actueel of relevant zijn, de betrokken lidstaat in deze fase van de procedure [de fase die de vaststelling van de feiten en omstandigheden betreft die als bewijselementen tot staving van het asielverzoek kunnen dienen - RW] actief met de verzoeker moet samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen staven. Bovendien heeft een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker. (zie noot 50)
Indien de lidstaten verlangen dat een verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming staaft, wordt hem ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van zijn verklaringen, het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de in het vijfde lid van artikel 4 genoemde voorwaarden is voldaan. De beoordeling van het verzoek om internationale bescherming moet in ieder geval plaatsvinden op individuele basis en rekening houden met de in artikel 4, derde lid, genoemde feiten en omstandigheden, waaronder de vraag of in redelijkheid kan worden verwacht dat de verzoeker zich onder de bescherming kan stellen van een ander land waar hij zich op zijn staatsburgerschap kan beroepen.
Van de in de artikelen 11 en 12 in de Kwalificatierichtlijn neergelegde beëindigings- en uitsluitingsgronden moet worden onderscheiden de situatie waarin geen noodzaak bestaat om een persoon te beschermen tegen vervolging of dreigende schending van artikel 3 van het EVRM, omdat hij zich elders in zijn land van herkomst kan vestigen (binnenlands beschermingsalternatief). Die situatie is omschreven in artikel 8 van de Kwalificatierichtlijn. Daarbij geldt als voorwaarden dat hij op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang kan verschaffen tot dat deel van het land en dat redelijkerwijs verwacht kan worden dat hij zich daar vestigt. (zie noot 51) Bij die beoordeling moet rekening worden gehouden met de algemene omstandigheden in dat deel van het land en met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, in overeenstemming met artikel 4, waarbij de lidstaten ervoor moeten zorgen dat zij beschikken over nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen, zoals de UNHCR en het European Asylum Support Office (hierna: het EASO). (zie noot 52) Volgens de UNHCR draagt de lidstaat de bewijslast als het gaat om de vraag of er een binnenlands beschermingsalternatief is. Dit vloeit voort uit de algemene regel dat de bewijslast ligt bij degene die een bepaalde bewering doet. Het is vervolgens aan de betrokkene om argumenten aan te dragen dat in zijn geval van een binnenlands beschermingsalternatief geen sprake is dan wel dat het onredelijk is te vergen dat hij zich er vestigt. (zie noot 53)
De Kwalificatierichtlijn kent ook een bepaling die bescherming biedt tegen refoulement, namelijk artikel 21. Dit refoulementverbod geldt zowel voor vluchtelingen als voor personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen. (zie noot 54) Het tweede en derde lid maken voor al dan niet formeel erkende vluchtelingen uitzonderingen op dit verbod die verband houden met de openbare orde, gelijk aan die in artikel 33, tweede lid, van het Vluchtelingenverdrag. Bij toepassing van de uitzonderingen dienen de lidstaten ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn hun internationale verplichtingen in acht te nemen. Toepassing van de uitzonderingen kan er dan ook niet toe leiden dat de lidstaten een vluchteling uitzetten, indien hij bij terugkeer te vrezen heeft voor een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling.
Procedurerichtlijn
Artikel 78, tweede lid, aanhef en onder d, van het VWEU is de grondslag voor de Procedurerichtlijn. Met deze richtlijn is beoogd gemeenschappelijke normen en procedures vast te stellen voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming als bedoeld in de Kwalificatierichtlijn. (zie noot 55) In zoverre reikt deze richtlijn verder dan de Procedurerichtlijn uit 2005, die enkel voorzag in minimumnormen en louter voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus en dus niet de subsidiaire beschermingsstatus. (zie noot 56) De materiële normen aan de hand waarvan een verzoek om internationale bescherming moet worden beoordeeld, zijn neergelegd in de Kwalificatierichtlijn en niet in de Procedurerichtlijn.
Het voorstel voor de Procedurerichtlijn maakte deel uit van een pakket van voorstellen en had als doel in de unie te komen tot meer harmonisatie en betere normen voor internationale bescherming. Het zou moeten leiden tot meer samenhang tussen de EU-asielinstrumenten, tot een vereenvoudiging, stroomlijning en consolidatie van de procedurevoorschriften in de hele unie en tot heldere beslissingen in eerste aanleg, waardoor misbruik kan worden voorkomen en de asielprocedure doeltreffender kan worden. Ter verwezenlijking van de doelstelling om te komen tot een gemeenschappelijke asielprocedure is met het voorstel beoogd de belangrijkste procedurele begrippen en instrumenten coherenter en eenvoudiger te maken, met name de niet-ontvankelijkheidsgronden, waaronder het begrip 'veilig derde land', de versnelde procedures en de kennelijk ongegronde verzoeken en het begrip 'veilig land van herkomst'. (zie noot 57)
In de Procedurerichtlijn zelf wordt onderscheid gemaakt tussen vier vormen van veilige landen, te weten 'eerste land van asiel', 'veilig land van herkomst', 'veilig derde land', en 'Europees veilig derde land'. (zie noot 58) De toepassing van deze begrippen leidt - voor elk vorm op een eigen wijze - tot vereenvoudiging en versnelling van de asielprocedure. Aan deze vormen ligt eenzelfde notie ten grondslag als aan de erkenning als vluchteling, namelijk dat uitsluitend bescherming hoeft te worden geboden aan vreemdelingen die anders te vrezen hebben voor vervolging, dan wel het risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM. (zie noot 59) Zoals hiervoor opgemerkt, voorziet ook de Kwalificatierichtlijn in deze gevallen niet in een aanspraak op internationale bescherming. Voor elke in de Procedurerichtlijn onderscheiden vorm van 'veilig land' voorziet de richtlijn voor een verzoeker in de mogelijkheid om aannemelijk te maken dat het aan de aanmerking ten grondslag liggende rechtsvermoeden voor hem niet opgaat. Indien hij daarin slaagt, dan kan aan die vreemdeling de exceptie van veilig land niet worden tegengeworpen. Slaagt verzoeker daarin echter niet, dan is dat op zichzelf reeds voldoende grond om hem internationale bescherming te onthouden.
Het begrip 'eerste land van asiel'
Een land kan voor een verzoeker als 'eerste land van asiel', als bedoeld in artikel 35 van de Procedurerichtlijn, worden beschouwd, wanneer de verzoeker in dat land is erkend als vluchteling en hij die bescherming nog kan genieten, of wanneer hij anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement. Voorwaarde daarbij is dat hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten. Bij de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' in een concreet geval kunnen de lidstaten rekening houden met artikel 38, eerste lid. Deze verwijzing - naar de toepassing van het begrip 'veilig derde land' - impliceert dat ook voor de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' moet zijn voldaan aan de voorwaarde dat de verzoeker in het eerste land van asiel wordt behandeld overeenkomstig de beginselen, opgesomd in artikel 38, eerste lid, onder a tot en met e. (zie noot 60) Verder mag de verzoeker de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' op zijn bijzondere omstandigheden aanvechten.
Het begrip 'veilig land van herkomst'
Artikel 37 ziet op de nationale aanmerking van een derde land als 'veilig land van herkomst'. De lidstaten kunnen voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming wetgeving handhaven of invoeren met het oog op zodanige nationale aanmerking, overeenkomstig bijlage I van de richtlijn. (zie noot 61) Daarbij onderzoeken de lidstaten de situatie in derde landen, die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, regelmatig opnieuw. (zie noot 62) De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is, moet stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties. (zie noot 63)
Een derde land dat op grond van de Procedurerichtlijn als veilig land van herkomst is aangemerkt, kan voor een bepaalde verzoeker alleen als veilig land van herkomst worden beschouwd, wanneer hij de nationaliteit van dat land heeft, of wanneer hij staatloos is en voorheen in dat land zijn gewone verblijfplaats had. Daarbij geldt als voorwaarde dat die verzoeker geen substantiële redenen heeft opgegeven om het land in zijn geval niet als een veilig land van herkomst te beschouwen als het gaat om de vraag of hij in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig de Kwalificatierichtlijn. (zie noot 64) Aan deze voorwaarde ligt ten grondslag dat de aanmerking van een derde land als veilig land van herkomst geen absolute waarborg kan vormen voor de veiligheid van alle onderdanen van dat land.
In eerdergenoemde bijlage I is nauwkeurig omschreven aan welke voorwaarden moet zijn voldaan, wil een lidstaat een land als veilig land van herkomst kunnen aanmerken. Daarvoor is vereist dat:
'op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging in de zin van artikel 9 van Richtlijn 2011/95/EU, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.'
Bij die beoordeling wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door de toepassing van de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast, de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM, het IVBPR en/of het Antifolterverdrag, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, tweede lid, van het EVRM zijn toegestaan, en het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen tegen schendingen van de in die verdragen neergelegde rechten en vrijheden.
Anders dan de Procedurerichtlijn uit 2005, voorziet de huidige Procedurerichtlijn niet in de mogelijkheid om op Europees niveau een gemeenschappelijke minimumlijst vast te stellen van landen die als veilige landen van herkomst worden beschouwd. Die gemeenschappelijke lijst is er onder de oude richtlijn overigens ook nooit gekomen, omdat het Hof in een arrest van 6 mei 2008 oordeelde dat de Raad van de Europese Unie, door in die richtlijn in artikel 29 een rechtsgrondslag op te nemen voor het vaststellen van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst, heeft gehandeld in strijd met artikel 67 van het EG-Verdrag, en daarmee de hem door het Verdrag verleende bevoegdheden heeft overschreden. (zie noot 65) Het Hof verklaarde artikel 29, eerste en tweede lid, van de Procedurerichtlijn uit 2005 daarom nietig.
De juiste rechtsgrondslag voor het vaststellen van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst is artikel 78, tweede lid, aanhef en onder d, van het VWEU. Op 9 september 2015 heeft de Europese Commissie een, op deze rechtsgrondslag gebaseerd, voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst ingediend. (zie noot 66) Dit voorstel is, gelet op de toelichting ervan, bedoeld om op basis van de gemeenschappelijke criteria van de Procedurerichtlijn een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst vast te stellen, omdat dit de toepassing door alle lidstaten van de procedures waarbij het begrip 'veilig land van herkomst' een rol speelt zal vergemakkelijken. Het beoogt zo de algemene efficiëntie van hun asielstelsels bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming te verhogen. Een gemeenschappelijke lijst zal ook de bestaande verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot hun nationale lijsten van veilige landen van herkomst verkleinen. De verordening wijzigt overigens de systematiek van de Procedurerichtlijn niet. Onduidelijk is of, en zo ja op welke termijn, de EU-lijst definitief wordt en de verordening in werking zal treden. (zie noot 67)
Het begrip 'veilig derde land'
Voor de toepassing van het begrip 'veilig derde land' is vereist dat de bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt in het betrokken derde land overeenkomstig de in artikel 38, eerste lid, opgesomde beginselen zal worden behandeld. Die beginselen houden - kort gezegd - in dat men in het derde land niet wordt geconfronteerd met direct of indirect refoulement in de zin van het Vluchtelingenverdrag, het EVRM, het Handvest en de Kwalificatierichtlijn, en dat voor de verzoeker de mogelijkheid bestaat om om de vluchtelingenstatus te verzoeken en, als tot erkenning als vluchteling wordt overgegaan, om bescherming te krijgen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag. Niet is formeel vereist dat het derde land het Vluchtelingenverdrag heeft geratificeerd. (zie noot 68) In zoverre kan het in de praktijk voor de lidstaten lastig zijn zekerheid te verschaffen over het bestaan van passende procedures en een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen. Hoewel de lidstaten ook bij de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' rekening kunnen houden met de in artikel 38, eerste lid, opgesomde beginselen, is er een significant verschil tussen deze twee concepten. Een veilig derde land overeenkomstig artikel 38 is een derde land, waar de verzoeker niet eerder bescherming heeft gehad, terwijl artikel 35 veronderstelt dat de verzoeker al bescherming heeft genoten in het eerste land van asiel. Dit is van belang voor de interpretatie en de toepassing van de voorwaarden waaronder een derde land als veilig in de zin van artikel 38 kan worden beschouwd. (zie noot 69)
In artikel 38 zijn voorts aanvullende normen gesteld waaronder een lidstaat een verzoeker naar een derde land kan sturen. (zie noot 70) De toepassing van het begrip 'veilig derde land' is namelijk ook onderworpen aan voorschriften in het nationale recht. Het gaat om voorschriften waarbij een band tussen de verzoeker en het betrokken derde land wordt vereist op grond waarvan het voor de verzoeker redelijk zou zijn naar dat land te gaan, voorschriften over de methode met behulp waarvan de bevoegde autoriteiten zich ervan vergewissen dat het begrip 'veilig derde land' op een bepaald land of een bepaalde verzoeker kan worden toegepast, en voorschriften overeenkomstig de internationale wetgeving die voorzien in een afzonderlijke studie om na te gaan of het betrokken derde land voor een bepaalde verzoeker veilig is. Deze voorschriften moeten ten minste de verzoeker in staat stellen de toepassing van het begrip 'veilig derde land' aan te vechten op grond van het feit dat het derde land in zijn geval niet veilig is.
Het begrip 'Europees veilig derde land'
Het begrip 'veilig derde land' moet worden onderscheiden van het begrip 'Europees veilig derde land', bedoeld in artikel 39. Laatstgenoemd artikel biedt de lidstaten de mogelijkheid om te bepalen dat een verzoek om internationale bescherming of de beoordeling van de veiligheid van de verzoeker niet of niet volledig plaatsvindt in gevallen waarin de bevoegde autoriteit heeft vastgesteld dat de verzoeker hun grondgebied illegaal probeert binnen te komen of illegaal is binnengekomen vanuit een Europees veilig derde land. (zie noot 71) Een derde land kan echter alleen als Europees veilig derde land worden beschouwd, als dat land het Vluchtelingenverdrag zonder geografische beperkingen heeft geratificeerd en naleeft, over een bij wet voorgeschreven asielprocedure beschikt en het EVRM heeft geratificeerd en de daarin vervatte bepalingen naleeft, met inbegrip van de normen met betrekking tot daadwerkelijke rechtsmiddelen. (zie noot 72) Uit dit laatste volgt dat het land - dat weliswaar geen lidstaat is maar wel - lid moet zijn van de Raad van Europa, wil het land als Europees veilig derde land kunnen worden beschouwd. (zie noot 73)
Voor de goede orde wijs ik er nog op dat ook in de Procedurerichtlijn uit 2005 bepalingen waren opgenomen over veilige landen. Omzetting ervan heeft destijds nauwelijks tot wijzigingen geleid, omdat de Nederlandse wet- en regelgeving in grote lijnen al aan die richtlijn zou voldoen. (zie noot 74) Dat is met de omzetting van de 'herschikte' Procedurerichtlijn uit 2013 anders. Hoewel de bepalingen over veilige landen met de herschikking inhoudelijk niet zijn gewijzigd, (zie noot 75) heeft de wetgever er thans voor gekozen het stelsel van de richtlijn één-op-één over te nemen en aan te sluiten bij de Europese systematiek van veilige landen. (zie noot 76)
Nationale wet- en regelgeving
Omzetting van de Procedurerichtlijn
Op 20 juli 2015 is de Procedurerichtlijn omgezet in de nationale wet- en regelgeving. Waar het gaat om het begrip 'veilig land' is de Vw 2000 niet ingrijpend gewijzigd. De wijzigingen in de wet zijn vooral het gevolg van de introductie van de nieuwe afwijzingsmodaliteiten, onder meer voor aanvragen van vreemdelingen die afkomstig zijn uit een veilig land. Grotere wijzigingen zijn doorgevoerd in het Vb 2000, het VV 2000 en de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), omdat daarin de toepassing van het begrip 'veilig land' nader is uitgewerkt. (zie noot 77)
Het begrip 'eerste land van asiel'
Een asielaanvraag kan krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk worden verklaard in de zin van artikel 33 van de Procedurerichtlijn, als de vreemdeling erkend is als vluchteling in een derde land en hij die bescherming nog kan genieten, of anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, en hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten.
Nadere regels over de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' zijn neergelegd in artikel 3.106a van het Vb 2000. Dit artikel heeft niet alleen betrekking op het begrip 'eerste land van asiel', maar ook op het begrip 'veilig derde land', dat hierna in de punten 3.47 en 3.48 aan de orde komt. Zoals ook blijkt uit de Nota van Toelichting, (zie noot 78) is artikel 3.106a van het Vb 2000 aangepast aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 38 en heeft de wetgever er dus voor gekozen in de nationale wet- en regelgeving uitdrukkelijk erin te voorzien dat de in de Procedurerichtlijn voorgeschreven voorwaarden voor de toepassing van het begrip 'veilig derde land' ook gelden voor de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel'. De in artikel 3.106a gestelde voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om een asielaanvraag krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef onder b, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk te verklaren, zijn dan ook gelijk aan die in artikel 38, eerste lid.
Het begrip 'veilig land van herkomst'
Als een vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst, bestaat een algemeen, maar door de vreemdeling weerlegbaar, rechtsvermoeden dat voor hem daar bij terugkeer geen vervolging dreigt of risico op ernstige schade bestaat. (zie noot 79) In dat geval kan een aanvraag van die vreemdeling krachtens artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 worden afgewezen als kennelijk ongegrond. Toepassing van deze afwijzingsmodaliteit op aanvragen van vreemdelingen uit een veilig land van herkomst heeft diverse procedurele gevolgen. In de eerste plaats heeft een eventueel beroep tegen het individuele besluit geen schorsende werking (artikel 82, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000). In de tweede plaats kan hem de verplichting worden opgelegd Nederland onmiddellijk te verlaten (artikel 62, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000). In de derde plaats kan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) in de grensprocedure op de aanvraag beslissen (artikel 3.109b, eerste lid, van het Vb 2000). In de vierde plaats kunnen sinds 1 maart 2016 op grond van artikel 3.109ca van het Vb 2000 de asielaanvragen in een eenvoudigere procedure worden afgedaan. Deze procedure voorziet in één gehoor, waarbij geen rust- en voorbereidingstijd geldt.
Als een vreemdeling onderbouwt dat het land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd, kan de presumptie van veiligheid niet worden gehandhaafd (artikel 3.106b, eerste lid, van het Vb 2000). In dat geval wordt op de gebruikelijke wijze beoordeeld of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. (zie noot 80) Deze bepaling komt overeen met artikel 36 van de Procedurerichtlijn, met dien verstande dat de woorden 'geen substantiële redenen heeft opgegeven' zijn gewijzigd in 'niet heeft onderbouwd'. Indien de vreemdeling niet aanvoert dat het land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd, dan wel er niet in slaagt dat te onderbouwen, geldt voormelde presumptie onverkort en kan de asielaanvraag reeds op die grond als kennelijk ongegrond worden afgewezen.
De nationale aanmerking van derde landen als veilige landen van herkomst is omgezet in artikel 3.105ba van het Vb 2000. Bij ministeriële regeling kan een lijst kan worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn. (zie noot 81) De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is, moet stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties. (zie noot 82) De staatssecretaris moet de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst regelmatig opnieuw onderzoeken. (zie noot 83)
Nader regels over de toepassing van het begrip 'veilig land van herkomst' en over de nationale aanmerking als zodanig zijn neergelegd in artikel 3.37f van het VV 2000. Hierin is bijlage I van de Procedurerichtlijn, waarin de voorwaarden zijn neergelegd voor een aanmerking van veilige landen van herkomst, letterlijk overgenomen.
De landen die - met inachtneming van het voorgaande - als veilige landen van herkomst, als bedoeld in artikel 3.105ba, eerste lid, van het Vb 2000, zijn aangemerkt, zijn opgenomen in bijlage 13 van het VV 2000. Die bijlage bevat een opsomming van de landen die door de staatssecretaris als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt. De motivering voor het aanmerken van de landen is opgenomen in de toelichting bij de wijzigingen van het VV 2000, waarbij de bijlage is ingevoegd en waarbij die lijst later is uitgebreid, (zie noot 84) en in de brieven van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 november 2015 over de toepassing van het concept veilige landen en van 9 februari 2016 over de uitbreiding van de nationale lijst van veilige landen van herkomst. (zie noot 85)Bij de landen waarmee de lijst is uitgebreid, is, anders dan bij de landen die in eerste instantie als veilige landen van herkomst zijn aanmerkt, nader gespecificeerd onder welke omstandigheden het desbetreffende land als veilig land van herkomst wordt beschouwd. Zo is bij sommige landen opgemerkt dat bij de toepassing van de aanmerking van het land als veilig land van herkomst verhoogde aandacht moet worden besteed aan de mogelijkheid dat dit in individuele gevallen anders kan liggen. Twee van die landen zijn voorts aangemerkt als veilig land van herkomst met uitzondering van LHBTI.
Over de toepassing van het begrip 'veilig land van herkomst' in het concrete geval zijn in paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000 beleidsregels opgenomen die een uitwerking vormen van de desbetreffende artikelen in de Vw 2000, het Vb 2000 en het VV 2000. Deze regels zien voornamelijk op de procedurele aspecten; materiële criteria ontbreken. Bij de vraag of een veilig land van herkomst voor een individuele vreemdeling als veilig moet worden beschouwd, vormt het relaas van die vreemdeling het uitgangspunt. De IND weegt mee of het desbetreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft. De IND kan een asielaanvraag volgens de Vc 2000 alleen als kennelijk ongegrond afwijzen krachtens artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 als het land voorkomt op de lijst van veilige landen in bijlage 13 bij het VV 2000. Wanneer de vreemdeling aannemelijk maakt dat het land in zijn specifieke geval niet als veilig land kan worden beschouwd, kan de presumptie van veilig land van herkomst niet worden gehandhaafd en beoordeelt de IND op de gebruikelijke wijze of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. De bewijslast hierbij is een gedeelde. De IND onderzoekt of het land van herkomst van de vreemdeling in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt en de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst in zijn geval niet als veilig kan worden aangemerkt.
Het begrip 'veilig derde land'
Als een vreemdeling voor zijn komst naar Nederland heeft verbleven in een land dat als veilig derde land wordt beschouwd, bestaat er een algemeen, maar door de vreemdeling weerlegbaar, rechtsvermoeden dat voor hem geen vervolging dreigt of een risico op ernstige schade bestaat. (zie noot 86) In dat geval kan een aanvraag van die vreemdeling krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk worden verklaard.Wanneer de staatssecretaris een aanvraag niet-ontvankelijk wil verklaren, omdat een vreemdeling afkomstig is uit een veilig derde land, hoeft die aanvraag niet in volle omvang inhoudelijk te worden beoordeeld. (zie noot 87) De procedurele gevolgen die de wetgever aan een niet-ontvankelijkverklaring op deze grond heeft verbonden zijn minder verstrekkend dan in het geval van kennelijke ongegrondheid, omdat de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst. De Vw 2000 voorziet namelijk niet in de mogelijkheid een vreemdeling een vertrektermijn onthouden omdat zijn aanvraag om voormelde reden niet-ontvankelijk is. Bovendien schort het instellen van beroep tegen een niet-ontvankelijk verklaring de rechtsgevolgen van het besluit op. (zie noot 88)
Over de toepassing van het begrip 'veilig derde land' in het concrete geval zijn in paragraaf C2/6.3 van de Vc 2000 beleidsregels opgenomen die een uitwerking vormen van de desbetreffende artikelen in de Vw 2000, het Vb 2000 en het VV 2000. Evenals bij de vraag of een veilig land van herkomst voor een individuele vreemdeling als veilig moet worden beschouwd, vormt ook hier het relaas van die vreemdeling het uitgangspunt. De IND weegt mee of het desbetreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft en een asielaanvraag wordt alleen niet-ontvankelijk verklaard krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 als er redenen zijn om aan te nemen dat de vreemdeling wordt toegelaten tot het veilige derde land. Wanneer de vreemdeling aannemelijk maakt dat het derde land in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd, kan de presumptie van veilig derde land niet worden gehandhaafd en beoordeelt de IND op de gebruikelijke wijze of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. De bewijslast hierbij is een gedeelde. De vreemdeling moet onderbouwen dat het derde land waarmee hij een band heeft voor hem niet als veilig kan worden aangemerkt en de IND onderzoekt of het derde land waarmee de vreemdeling een band heeft voor hem niet als veilig kan worden aangemerkt. De IND onderzoekt ook of de vreemdeling een zodanige band heeft met het derde land dat het van hem redelijkerwijs verwacht mag worden dat hij naar dat land gaat.
Het begrip 'Europees veilig derde land'
Artikel 39 van de Procedurerichtlijn is niet in de nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd. Dat was, naar blijkt uit de wetsgeschiedenis, niet nodig. (zie noot 89) Het bepaalde in artikel 39 is gestoeld op een gedachte uit het verleden. Zoals ik in punt 3.36 al uiteenzette, kunnen alleen landen die lid zijn van de Raad van Europa aan de voorwaarden voldoen om te kunnen worden aangemerkt als Europees veilig derde land, terwijl dit concept was geïntroduceerd met als doel dat de lidstaten verzoekers om internationale bescherming kunnen laten terugsturen naar aangrenzende Europese landen, die nog geen lidstaat zijn, maar die wel een hoge standaard hebben wat betreft de bescherming van mensenrechten. In de praktijk zal het begrip 'Europees veilig derde land' dan ook weinig relevantie hebben. (zie noot 90)