Raad van State, 16-03-2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, 201402641/1/R1

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.

201402641/1/R1.

Datum uitspraak: 16 maart 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Van Neerbos Bouwmarkten B.V. en Van Neerbos Groep B.V., beide gevestigd te Vlaardingen, (hierna tezamen en in enkelvoud: Van Neerbos)

2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend te Zwolle, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2])

3. [appellant sub 3], wonend te Zwolle,

4. [appellant sub 4], wonend te Zwolle,

5. [appellant sub 5], wonend te Zwolle,

6. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-zelf Center B.V., beide gevestigd te Amsterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis),

7. [appellant sub 7], wonend te Zwolle,

en

de raad van de gemeente Zwolle,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 3 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.

Tegen dit besluit hebben Van Neerbos, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], Praxis en [appellant sub 7] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad, Van Neerbos, Praxis en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Holding B.V. (hierna: Hornbach) hebben nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 15 december 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)" gewijzigd vastgesteld (hierna: het wijzigingsbesluit).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2015, waar Van Neerbos, vertegenwoordigd door [medewerker], werkzaam bij Van Neerbos, en bijgestaan door mr. A. Kaspers, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7], vertegenwoordigd door mr. A. Kaspers, voormeld, Praxis, vertegenwoordigd door [medewerker], werkzaam bij Praxis, en bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en drs. A. Hooft, werkzaam bij Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP), en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, G. Welten, werkzaam bij Rho adviseurs en ing. J.L.M. Eskens, werkzaam bij Antea, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Hornbach, vertegenwoordigd door [medewerkers], beiden werkzaam bij Hornbach, en bijgestaan door mr. C.W. Kniestedt, advocaat te Amsterdam.

De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De staatsraad advocaat-generaal heeft op 2 december 2015 geconcludeerd (zaak nr. 201402641/5/R1).

Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben Praxis, Hornbach en de raad op de conclusie gereageerd.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Het plan

1. Het plan maakt op het voormalige Shell-terrein, in de hoek van de Blaloweg en Katwolderweg op het bedrijventerrein Voorst A te Zwolle een bouwmarkt met een tuincentrum ten behoeve van een vestiging van Hornbach mogelijk.

Het toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7]

3. De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7] richten zich tegen de mogelijkheid om een attentiemast met een hoogte van 40 m op te richten. Zij wonen in een appartementengebouw op een afstand van ongeveer 324 m van de gronden waarop een attentiemast is voorzien. Zij betogen dat de attentiemast met een hoogte van 40 m zal leiden tot een ernstige aantasting van hun uitzicht, ernstige lichtoverlast en een ernstige waardedaling van hun woningen.

3.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat een hoogte van 40 m noodzakelijk is om verkeer op de A28 tijdig te attenderen op de bouwmarkt. Bij een lagere hoogte zal de attentiemast niet tijdig zichtbaar zijn voor het verkeer om veilig de afslag te kunnen nemen. Voorts heeft de raad toegelicht dat het beleid wordt gevoerd dat attentiemasten nabij de A28 op eigen terrein moeten worden geplaatst, omdat het uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is dat attentiemasten direct naast de A28 staan. Gelet op deze toelichting is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid voor een toegestane hoogte van 40 m voor de voorziene attentiemast heeft kunnen kiezen. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de raad ervan heeft kunnen uitgaan dat de attentiemast niet tot een ernstige aantasting van het uitzicht van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7], ernstige lichtoverlast of een ernstige waardedaling van hun woningen zal leiden, gelet op de afstand van ongeveer 324 m van hun woningen tot de gronden waarop de attentiemast is toegestaan. Bij deze afweging is van belang dat geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht.

Het betoog faalt.

4. De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7] zijn ongegrond.

5. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7] bestaat geen aanleiding.

De beroepen van Praxis en Van Neerbos

Wijzigingsbesluit

6. In het wijzigingsbesluit is artikel 9, lid 9.1, onder b, van de planregels gewijzigd. Als gevolg hiervan zijn voor bouwmarkten en tuincentra geen maximumparkeernormen meer in het plan opgenomen. De beroepen van Van Neerbos en Praxis hebben op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van rechtswege mede betrekking op dit besluit.

Intrekking beroepsgronden

7. Ter zitting heeft Praxis haar beroepsgronden dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld en dat het plan in onvoldoende parkeerplaatsen voorziet, ingetrokken. Van Neerbos heeft ter zitting haar beroepsgronden dat het plan in strijd is met de ten tijde van de vaststelling van het plan geldende Omgevingsverordening Overijssel (hierna: Omgevingsverordening) en dat het plan zoveel planschade met zich brengt dat het financieel niet uitvoerbaar is, ingetrokken.

Inleiding

8. Van Neerbos exploiteert een bouwmarkt op het bedrijventerrein Voorst A in Zwolle op een afstand van ongeveer 140 m van de voorziene bouwmarkt. Praxis exploiteert een bouwmarkt op het bedrijventerrein Marslanden B in Zwolle op een afstand van ongeveer 5 km van de voorziene bouwmarkt. Zij hebben verscheidene beroepsgronden aangevoerd tegen het plan. De Afdeling zal eerst bespreken of en zo ja, in hoeverre het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat de beroepsgronden van Praxis en Van Neerbos tot vernietiging van het plan leiden.

Beoordeling relativiteitsvereiste

9. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

9.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Hierna wordt eerst per beroepsgrond beoordeeld of de rechtsregel waarop een beroep wordt gedaan strekt ter bescherming van appellanten.

Externe veiligheid

10. Praxis en Van Neerbos betogen dat de voorziene bouwmarkt in strijd is met het beleid en de regelgeving ten aanzien van de externe veiligheid.

11. De Afdeling stelt vast dat het beleid en de regelgeving ten aanzien van de externe veiligheid ertoe strekken om te voorkomen dat functies met risico’s voor de externe veiligheid beperkt worden in de bedrijfsvoering door gevoelige bestemmingen en dat omgekeerd deze gevoelige bestemmingen beschermd worden tegen dergelijke risico’s. De door Van Neerbos geëxploiteerde bouwmarkt is geen functie met risico’s voor de externe veiligheid en ondervindt derhalve geen beperkende gevolgen van de nieuwe bouwmarkt als gevoelige bestemming. Evenmin betreft deze bouwmarkt een functie met risico’s voor de externe veiligheid waardoor de bouwmarkt van Van Neerbos als gevoelige bestemming geconfronteerd wordt met risico's voor de externe veiligheid. Ook is uitgesloten dat de bouwmarkt van Praxis wat betreft de externe veiligheid rechtstreeks gevolgen zal ondervinden van de voorziene bouwmarkt. De belangen van Van Neerbos en Praxis zijn erin gelegen dat zij gevrijwaard blijven van een nieuwe bouwmarkt in hun verzorgingsgebied. Het beleid en de regelgeving ten aanzien van externe veiligheid strekken derhalve niet ter bescherming van de belangen van Van Neerbos en Praxis.

Vormvrije m.e.r.-beoordeling

12. Praxis betoogt dat ten onrechte geen vormvrije m.e.r.-beoordeling is verricht.

12.1. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem, lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.

Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 en 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.

Ingevolge het vierde lid worden als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.

Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer:

a. in zodanige gevallen en

b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

12.2. In de veertiende overweging van de preambule van de richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 26 van 28 januari 2012, blz. 4; hierna: richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling) is onder meer overwogen dat de milieueffecten van een project moeten worden beoordeeld teneinde rekening te houden met het streven de gezondheid van de mens te beschermen en via een beter milieu bij te dragen aan de kwaliteit van het bestaan.

Ingevolge artikel 3 van de richtlijn worden bij de milieueffectbeoordeling de directe en indirecte effecten van een project overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 12 per geval op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld op de volgende factoren:

a) mens, dier en plant;

b) bodem, water, lucht, klimaat en landschap;

c) materiële goederen en het culturele erfgoed;

d) de samenhang tussen de onder a), b) en c) genoemde factoren.

12.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201307608/1/R1 dient het bevoegd gezag een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren in gevallen waarin een activiteit genoemd wordt in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., maar de omvang van deze activiteit onder de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarden blijft. Bezien dient te worden of die activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Indien de te verrichten beoordeling leidt tot de conclusie dat niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, dient een m.e.r.-beoordeling te worden verricht, volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer. Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectenrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. De bouwmarkt van Praxis is gevestigd op een afstand van ongeveer 5 km van de voorziene bouwmarkt. Gelet op deze afstand en nu Praxis niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ondanks deze afstand de gevolgen van de voorziene bouwmarkt voor het milieu zal kunnen ondervinden, strekt de verplichting een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren niet ter bescherming van de belangen van Praxis.

Woon- en leefklimaat

13. Praxis betoogt dat ten onrechte binnen de bestemming "Bedrijf" functies tot en met categorie 3.2 mogelijk zijn gemaakt zonder dat de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat zijn onderzocht en dat niet inzichtelijk is gemaakt dat een goed woon- en leefklimaat na realisering van het plan is verzekerd.

13.1. De Afdeling overweegt dat dit betoog strekt ter bescherming van het belang van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat. De belangen van Praxis zijn er evenwel in gelegen dat zij gevrijwaard blijft van een nieuwe bouwmarkt in haar verzorgingsgebied. Dit betoog strekt derhalve niet ter bescherming van haar belangen.

Parkeren

14. Praxis betoogt dat in het wijzigingsbesluit ten onrechte de maximumparkeernormen in artikel 9, lid 9.1, onder b, van de planregels zijn geschrapt. Volgens Praxis heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom dat is gedaan en is niet onderzocht of deze wijziging van de planregels op bezwaren van stedenbouwkundige aard stuit. Ook is volgens Praxis ten onrechte afdeling 3.4 van de Awb niet doorlopen bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit, omdat de wijziging niet van ondergeschikte aard is.

14.1. De Afdeling overweegt dat het betoog dat in het wijzigingsbesluit ten onrechte de maximumparkeernormen in artikel 9, lid 9.1, onder b, van de planregels zijn geschrapt niet rechtstreeks strekt ter bescherming van de belangen van Praxis. Het is uitgesloten dat de bouwmarkt van Praxis gevolgen daarvan voor de ruimtelijke kwaliteit zal ondervinden, gelet op de afstand van ongeveer 5 km van de vestiging van Praxis tot de voorziene bouwmarkt.

De Afdeling overweegt voorts onder verwijzing naar haar uitspraak van 30 juli 2014 in zaak nr. 201307597/1/R6 dat het betoog dat ten onrechte afdeling 3.4 van de Awb niet is doorlopen bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit in het kader van de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de beroepsgrond dat in het wijzigingsbesluit ten onrechte de maximumparkeernormen in artikel 9, lid 9.1, onder b, van de planregels zijn geschrapt.

Financiële uitvoerbaarheid

15. Praxis betoogt dat onvoldoende duidelijk is of de financiële uitvoerbaarheid van het plan is verzekerd, onder meer omdat het besluit van de raad van 22 april 2013 waarmee de raad heeft ingestemd met de voorziene bouwmarkt in strijd met artikel 3:11 van de Awb niet ter inzage heeft gelegen met het ontwerpplan.

15.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd.

15.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 25 juni 2014 in zaak nr. 201307606/1/R2 strekt artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro er mede toe te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Aldus beoogt deze bepaling de bij het daadwerkelijk realiseren van de bestemming betrokken belangen te beschermen, waaronder in ieder geval begrepen die van grondeigenaren en grondgebruikers in en om het plangebied. Daaronder worden niet begrepen de belangen van een concurrent die niet in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied is gevestigd. De bouwmarkt van Praxis is gevestigd op een afstand van ongeveer 5 km van het plangebied en is derhalve niet in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied gevestigd, zodat artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, niet ter bescherming van haar belangen strekt.

De Afdeling overweegt voorts dat de gestelde schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb in het kader van de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de norm in artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro.

16. De raad stelt zich op het standpunt dat het betoog van Van Neerbos dat het plan niet financieel uitvoerbaar is niet strekt ter bescherming van haar belangen.

16.1. De Afdeling overweegt dat de bouwmarkt van Van Neerbos in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied is gevestigd. Gelet hierop strekt artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro ter bescherming van de belangen van Van Neerbos.

Het betoog van de raad faalt.

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro

17. Hornbach voert aan dat het betoog van Van Neerbos en Praxis dat de voorziene bouwmarkt in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet strekt ter bescherming van hun belangen. Volgens Hornbach is het belang van Van Neerbos en Praxis uitsluitend gelegen in het voorkomen van concurrentie en niet in het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.

17.1. De bouwmarkt van Van Neerbos is gevestigd nabij het plangebied. Zij stelt dat als gevolg van het plan leegstand kan ontstaan in de omgeving van haar bouwmarkt. Van Neerbos stelt er met het oog op haar ondernemingsklimaat belang bij te hebben leegstand in de omgeving te voorkomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van Van Neerbos. Dat Van Neerbos ook als concurrent werkzaam is in hetzelfde marktsegment als Hornbach leidt in dit geval niet tot een ander oordeel, nu Van Neerbos in deze procedure niet alleen opkomt voor haar concurrentiebelang.

17.2. Praxis is werkzaam als concurrent in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als Hornbach. Zij exploiteert een bouwmarkt op een afstand van ongeveer 5 km van het plangebied. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 mei 2015 in zaak nr. 201403699/1/R2 geldt voor een concurrent die wordt gekwalificeerd als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Awb omdat zijn onderneming actief is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied dat feiten en omstandigheden naar voren dienen te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden, voor zover zij de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte inroepen. In de verscheidene rapporten van BSP die Praxis heeft overgelegd staat dat de voorziene bouwmarkt zal leiden tot het versneld sluiten van een aantal van de vestigingen in onder meer de doe-het-zelfbranche. In de nabije omgeving van de bouwmarkt van Praxis zijn andere bouwmarkten gevestigd. De eventuele leegstand van een bouwmarkt in de nabije omgeving van de bouwmarkt van Praxis zal relevant kunnen zijn voor haar ondernemingsklimaat. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van Praxis.

Het betoog van Hornbach faalt.

Aanvullende toetsing aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van het relativiteitsvereiste

18. Praxis betoogt dat de zogenoemde correctie Langemeijer dient te worden toegepast voor zover de normen waarop zij zich beroept niet ter bescherming van haar belangen strekken. Deze correctie wordt in het burgerlijke recht toegepast in het kader van artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek. De correctie houdt in dat de schending van een wettelijke norm die niet strekt ter bescherming van de belangen van een belanghebbende kan bijdragen tot het oordeel dat een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel strekt tot de bescherming van de belangen van de belanghebbende is geschonden. Volgens Praxis dient deze correctie in het kader van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb toegepast te worden bij een beroep op het formele of materiële zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Praxis stelt aan de normen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid concrete verwachtingen te ontlenen, waarbij het gaat om de verwachting dat het bevoegd gezag in elke vergunning- of bestemmingsplanprocedure handelt overeenkomstig de normen. Praxis doet daarmee een beroep op het vertrouwensbeginsel. Praxis wijst er in dat verband op dat in een markt waar diverse bedrijven zoeken naar een gunstige positie ten opzichte van concurrenten het van groot belang is dat de voorwaarden voor toetreding tot de markt gelijk zijn. Een van de belangrijkste voorwaarden voor het creëren van gelijkheid is dat het bevoegd gezag elke beoogde ontwikkeling op eenzelfde wijze en op basis van gedegen onderzoek toetst. Wat betreft de normen in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) is daarbij volgens Praxis van belang dat deze gebaseerd zijn op Richtlijn 96/82/EG. Het gaat om strenge eisen die in het kader van de bescherming van het milieu, volksgezondheid en veiligheid uit het Bevi voortvloeien en slechts bedrijven die aan die normen voldoen mogen hun bedrijf uitoefenen. Indien die strenge eisen niet aan Hornbach worden gesteld, wordt Hornbach oneerlijk bevoordeeld. Met deze laatste toelichting doet Praxis een beroep op het gelijkheidsbeginsel.

18.1. Het betoog van Praxis roept de vraag op of in het kader van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur kan bereiken dat de rechter beoordeelt of een norm die niet ter bescherming van zijn belangen strekt is geschonden. Deze vraag is voorgelegd aan de staatsraad advocaat-generaal. De staatsraad advocaat-generaal heeft de vraag bevestigend beantwoord. De rechter dient volgens hem de toepassing van artikel 8:69a van de Awb in die zin te corrigeren dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. De staatsraad advocaat-generaal heeft daarbij vastgesteld dat de schending van die norm een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor toepassing van de correctie, omdat daartoe ook moet worden voldaan aan de vereisten die voor beide beginselen gelden.

De Afdeling deelt deze conclusie van de staatsraad advocaat-generaal. Daarbij is ook van belang dat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:69a van de Awb de wetgever toepassing van de correctie Langemeijer niet heeft uitgesloten (Handelingen I 2012/2013, nr. 11, item 9, pag. 74).

18.2. De Afdeling zal nagaan of het beroep van Praxis op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel slaagt, gelet op het oordeel dat een geslaagd beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste kan leiden. Praxis heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet. Zij heeft volstaan met de stelling dat zij mag verwachten dat het bevoegd gezag in overeenstemming handelt met de geldende normen. Verwachtingen ontleend aan een algemene formele handeling, zoals een wettelijk voorschrift of een beleidsregel, kunnen niet als concrete verwachtingen worden aangemerkt. Dit zou immers leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste wat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8:69a van de Awb niet de bedoeling van de wetgever is geweest (Kamerstukken II, 2010/2011, 32 450, nr. 7, p. 28). Reeds daarom faalt het beroep van Praxis op het vertrouwensbeginsel. Gelet hierop behoeft niet te worden ingegaan op het betoog van Praxis in haar reactie op de conclusie dat in het kader van de correctie Langemeijer gerechtvaardigde verwachtingen niet alleen kunnen worden gewekt door het bevoegde bestuursorgaan, maar ook door andere bestuursorganen of onder het bevoegde bestuursorgaan werkzame personen.

18.3. Praxis heeft niet gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen is gehouden die vergelijkbaar zijn met de normen waarop zij een beroep doet. Reeds daarom faalt het beroep van Praxis op het gelijkheidsbeginsel. Gelet hierop behoeft niet te worden ingegaan op het betoog van Praxis in haar reactie op de conclusie dat een appellant niet per se een vergunning behoeft te overleggen om aan zijn bewijsvoeringslast te voldoen.

18.4. Nu het beroep van Praxis op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel niet slaagt, behoeft in het kader van haar beroep op deze beginselen niet te worden beoordeeld of de normen die niet ter bescherming van haar belangen strekken, zijn geschonden.

Artikelen 2 en 13 EVRM

19. Praxis betoogt dat artikel 8:69a van de Awb buiten toepassing moet worden gelaten ten aanzien van essentiële wet- en regelgeving, zoals de normen voor externe veiligheid en de milieueffectrapportage, op grond van artikel 2 gelezen in samenhang met artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens Praxis volgt uit deze bepalingen dat iedere belanghebbende in een bestuursrechtelijke procedure naleving van deze normen moet kunnen afdwingen.

19.1. Ingevolge artikel 2 van het EVRM wordt het recht van een ieder op leven beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.

Ingevolge artikel 13 heeft een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld zijn geschonden recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

Ingevolge artikel 34 kan het Europees Hof voor de Rechten van Mens (hierna: EHRM) verzoekschriften ontvangen van ieder natuurlijk persoon, iedere niet-gouvernementele organisatie of iedere groep personen die beweert slachtoffer te zijn van een schending door een van de Hoge Verdragsluitende Partijen van de rechten die in het Verdrag of de Protocollen daarbij zijn vervat.

19.2. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat artikel 13 van het EVRM niet zo ver strekt dat een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie is vereist voor elke klacht van een persoon over schending van het EVRM, maar alleen voor een verdedigbare klacht (zie bijvoorbeeld overwegingen 100 en 101 van het arrest Ivan Atanasov tegen Bulgarije van 2 december 2010, nr. 12853/03; www.echr.coe.int). Een klacht van een persoon die niet inhoudt dat hij slachtoffer is van een vermeende schending van het EVRM is geen verdedigbare klacht, gelet op de bewoordingen van artikel 13 en de jurisprudentie van het EHRM dat het EVRM niet voorziet in een zogenoemde actio popularis voor personen om bij hem een klacht in te dienen over een vermeende schending van het EVRM zonder dat zij zelf daardoor zijn geraakt (zie bijvoorbeeld overweging 33 van het arrest Burden tegen het Verenigd Koninkrijk van 29 april 2008, nr. 13378/05). Praxis heeft geen verdedigbare klacht nu het voor haar onmogelijk is slachtoffer te zijn van schending van artikel 2. Het in artikel 2 gegarandeerde recht op leven komt alleen toe aan natuurlijke personen en niet aan rechtspersonen zoals Praxis. Rechtspersonen hebben immers geen leven als bedoeld in artikel 2. Gelet hierop komt aan Praxis geen recht toe op grond van artikel 13 op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie om naleving van artikel 2 af te dwingen. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb niet buiten toepassing behoeft te worden gelaten vanwege strijd met artikel 2 gelezen in samenhang met artikel 13 van het EVRM.

Het betoog van Praxis faalt.

EU-recht

20. De staatsraad advocaat-generaal heeft voorts geconcludeerd dat de toepassing van het relativiteitsvereiste op het beroep van Praxis niet in strijd is met de voor het beroep van Praxis relevante Unierechtelijke regeling ter implementatie van het Verdrag van Aarhus. Dat betreft artikel 11 van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling. Ook heeft hij geconcludeerd dat de toepassing van het relativiteitsvereiste jegens Praxis niet in strijd is met het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming.

20.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling zorgen de lidstaten ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:

a) een voldoende belang hebben, dan wel

b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt, in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.

20.2. Volgens de staatsraad advocaat-generaal is de toepassing van het relativiteitsvereiste in dit geval niet in strijd is met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus, omdat deze eis toelaatbaar is binnen de beperkingsmogelijkheid van het ‘hebben van een voldoende belang’. Daarbij heeft hij overweging 32 van het arrest van het Hof van Justitie 15 oktober 2015, C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683, Commissie tegen Duitsland (www.curia.europa.eu) van belang geacht. In dat arrest stond een Duitse regeling ter discussie waarin zowel voor de ontvankelijkheid van een beroep van een particulier als voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de rechter wordt vereist dat jegens de appellant een subjectief recht is geschonden. Het Hof van Justitie was van oordeel dat een lidstaat op grond van artikel 11 van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling zowel voor de ontvankelijkheid van een beroep van een particulier als voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de rechter voorwaarden kan stellen, zoals het vereiste dat inbreuk is gemaakt op een subjectief recht.

Wat betreft het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming heeft de staatsraad advocaat-generaal vastgesteld dat dit beginsel inhoudt dat een particulier de bescherming van zijn door het Unierecht toegekende rechten bij de rechter moet kunnen afdwingen. De staatraad advocaat-generaal heeft vastgesteld dat de groep van personen die op grond van het Unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming toegang dienen te hebben tot de rechter afhankelijk is van de personele beschermingsomvang van de EU-rechtelijke regeling in kwestie en dus van de vraag aan wie die regeling rechten toekent. Praxis valt volgens hem als concurrent niet onder de beschermingsomvang van de EU-richtlijnen waarop zij indirect een beroep doet.

De Afdeling deelt deze conclusies van de staatsraad advocaat-generaal.

Conclusie relativiteitsvereiste

21. Gelet op het voorgaande behoeven de betogen van Van Neerbos en Praxis over het beleid en de regelgeving ten aanzien van de externe veiligheid en de betogen van Praxis ten aanzien van de vormvrije m.e.r-beoordeling, de gevolgen voor het woon- en leefklimaat, het schrappen van de maximumparkeernormen in artikel 9, lid 9.1, onder b, van de planregels, afdeling 3.4 van de Awb, de financiële uitvoerbaarheid en artikel 3:11, eerste lid, van de Awb niet inhoudelijk te worden besproken.

Inhoudelijke bespreking

Actuele regionale behoefte

22. Hornbach betoogt dat de voorziene bouwmarkt geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro betreft, omdat het plan in een reductie van de bouwmogelijkheden ten opzichte van het voorheen geldende plan voorziet en het plan dus alleen in een functiewijziging voorziet. Zij wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014 in zaak nr. 201310814/1/R1 (www.raadvanstate.nl). Volgens Hornbach behoefde de raad het plan dan ook niet te toetsen aan deze bepaling.

22.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

22.2. Tussen partijen is niet in geschil dat op de gronden waarop de bouwmarkt is voorzien thans geen bebouwing staat en dat onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Voorst" geen bouwmarkt en tuincentrum was toegestaan op deze gronden. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201303469/1/R3 van oordeel dat de voorziene bouwmarkt een nieuwe stedelijke ontwikkeling betreft. Voor zover Hornbach op de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014 wijst, overweegt de Afdeling dat in die zaak sprake was van reeds aanwezige bebouwing.

Het betoog van Hornbach faalt.

23. Van Neerbos en Praxis betogen dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat geen actuele regionale behoefte aan de voorziene bouwmarkt bestaat. Zij vrezen dat door de vestiging van deze bouwmarkt de leegstand zal toenemen met negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat. Volgens hen is in de doe-het-zelfbranche sprake van een structurele omzetdaling en is in het onderzoek van Rho dat ten grondslag is gelegd aan het plan ten onrechte niet gebruik gemaakt van actuele cijfers. Van Neerbos wijst daarbij op cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) en het Gesellschaft für Konsumforschung (hierna: GfK) die betrekking hebben op de omzet in de doe-het-zelfbranche. Praxis wijst op verscheidene rapporten van BSP die zij heeft overgelegd. Deze rapporten komen tot de conclusie dat de marktruimte voor de voorziene bouwmarkt veel beperkter is dan waarvan Rho is uitgegaan. Volgens de rapporten van BSP gaat de omzet van de voorziene bouwmarkt dan ook voor een belangrijk deel ten koste van gevestigde aanbieders binnen Zwolle en zal vanwege verdringingseffecten één of meer van de gevestigde bouwmarkten de deuren moeten sluiten. Het onderzoek van Rho is volgens Praxis geen onderzoek naar de actuele regionale behoefte, omdat het een distributie-planologisch onderzoek betreft. Ook is volgens Praxis in dit onderzoek ten onrechte geen rekening gehouden met de oppervlakte van bouwmarkt Boer Staphorst. Voorts heeft volgens Praxis geen regionale afstemming plaatsgevonden over de voorziene bouwmarkt, terwijl er vergelijkbare initiatieven in de regio zijn. Praxis wijst erop dat een winkel van IKEA zich heeft gevestigd op het bedrijventerrein Hessenpoort in Zwolle en dat Intratuin het voornemen heeft haar vestiging in Zwolle naar Voorsterpoort te verhuizen, zodat zij kan uitbreiden. Verder bestaan volgens haar plannen om op Voorsterpoort 20.000 tot 25.000 m2 bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) aan perifere detailhandel toe te voegen. Tot slot voert Praxis aan dat ten onrechte niet is bezien of binnen het bestaand stedelijk gebied ruimte bestaat voor de voorziene bouwmarkt en in hoeverre deze multimodaal kan worden ontsloten.

23.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad wijst daarbij onder meer op het rapport "Zwolle perifere detailhandel hoek Blaloweg/Katwolderweg" (hierna: het rapport van Rho) van 27 augustus 2013 van Rho. In dit rapport wordt tot de conclusie gekomen dat er voldoende marktruimte is voor de voorziene bouwmarkt, zodat dit betekent dat voor alle winkels in de doe-het-zelfbranche en de plant- en dierbranche in Zwolle voldoende omzet te behalen blijft voor economisch duurzaam functioneren. Volgens het rapport van Rho is er dan ook geen reden om aan te nemen dat de voorziene bouwmarkt invloed heeft op de omvang van de leegstand. Volgens de raad is in het rapport van Rho gebruik gemaakt van cijfers van het Hoofdbedrijfschap detailhandel (hierna: HBD) uit 2011, omdat dit de laatst beschikbare cijfers van het HBD zijn. De cijfers van het CBS zijn volgens de raad niet goed bruikbaar, omdat deze een sterke seizoensinvloed hebben. Verder zijn er volgens de raad weliswaar recentere cijfers van het GfK beschikbaar, maar uit deze cijfers volgt juist dat de doe-het-zelfbranche in de komende jaren fors zal groeien. Verder is volgens de raad in het rapport van Rho rekening gehouden met Boer Staphorst, omdat bij de berekening van de marktruimte is uitgegaan van cijfers over koopstromen. Deze cijfers geven volgens de raad weer in hoeverre inwoners van een bepaald gebied hun bestedingen aan doe-het-zelfproducten bij winkels doen die in datzelfde gebied gevestigd zijn dan wel hun bestedingen doen bij winkels buiten dat gebied. De aantrekkingskracht van Boer Staphorst op consumenten in Zwolle is dus volgens de raad verdisconteerd in de koopstromen. Voorts heeft volgens de raad regionale afstemming plaatsgevonden over de voorziene bouwmarkt.

23.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201303469/1/R3 dient bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Voor detailhandel betekent dit dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet een zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal leiden. Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche niet betekent dat de ontwikkeling in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.

23.3. De Afdeling overweegt dat tussen partijen discussie bestaat over de vraag of voldoende marktruimte bestaat voor de voorziene bouwmarkt. Het rapport van Rho en de rapporten van BSP die door Praxis zijn overgelegd komen tot verschillende conclusies op basis van verschillende aannames en methoden. Daargelaten het antwoord op de vraag welke van deze conclusies juist is, heeft de raad in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat de voorziene bouwmarkt niet tot zodanige leegstand in de omgeving van Praxis en Van Neerbos zal leiden dat daardoor een onaanvaardbare situatie zal ontstaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad onbestreden heeft toegelicht dat er op de terreinen Marslanden en Voorst waarop de bouwmarkten van Praxis en Van Neerbos gevestigd zijn, geen leegstand is. De raad heeft voorts toegelicht dat wanneer onverhoopt een bouwmarkt op één van deze terreinen moet sluiten het waarschijnlijk en ook planologisch mogelijk is dat in het vrijkomende pand zich andere perifere detailhandel of andere bedrijvigheid zal vestigen, omdat er vanwege het ontbreken van leegstand op die terreinen druk is op de markt. Van Neerbos en Praxis hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Voor zover Praxis aanvoert dat de leegstand in Zwolle in november 2013 hoog was met bijna 100 verkooppunten en een oppervlakte van 19.000 m2, overweegt de Afdeling dat dit de leegstaande oppervlakte voor alle verkooppunten, waaronder diensten en ambachten, in geheel Zwolle betreft. Het belang waarvoor Praxis en Van Neerbos in het kader artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in deze procedure kunnen opkomen is er evenwel in gelegen dat in de omgeving van hun bouwmarkten geen onaanvaardbare situatie als gevolg van leegstand zal ontstaan. Voorts is van belang dat niet in geschil is dat het inwonertal van Zwolle binnen de planperiode zal toenemen hetgeen tot meer vraag naar doe-het-zelfproducten zal leiden.

23.4. Wat betreft de regionale afstemming overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting staat dat binnen de regio momenteel geen vergelijkbare initiatieven plaatsvinden. De raad heeft ter zitting toegelicht dat in een overleg op 16 mei 2013 van wethouders van de regio Zwolle de voorziene bouwmarkt door een aantal wethouders aan de orde is gesteld. Vervolgens is in het kader van het vooroverleg het voorontwerp toegestuurd aan de gemeentebesturen in de regio. Geen van deze gemeentebesturen heeft toen te kennen gegeven dat in hun gemeente sprake was van een vergelijkbaar initiatief waarmee rekening moest worden gehouden. Voorts heeft de raad toegelicht dat het gebruikelijk is dat onderzoekers naar de actuele regionale behoefte met elkaar over dergelijke initiatieven overleggen en dat de opsteller van het rapport van Rho in dat overleg geen vergelijkbaar initiatief in een andere gemeente in de regio ter ore is gekomen. Praxis heeft niet aannemelijk gemaakt dat wel sprake is van een vergelijkbaar initiatief in een andere gemeente in de regio. Ter zitting kon zij desgevraagd geen vergelijkbaar initiatief in een andere gemeente in de regio noemen. In haar beroepschrift heeft Praxis alleen initiatieven binnen de gemeente Zwolle genoemd. Voor zover Praxis op de winkel van IKEA wijst, overweegt de Afdeling dat dit geen bouwmarkt of een tuincentrum betreft en dat Praxis niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aanbod van deze winkel desondanks zodanig overlapt met het aanbod van een bouwmarkt of een tuincentrum dat de raad daarmee rekening had moeten houden. Wat betreft Intratuin overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat Intratuin heeft afgezien van haar voornemen om haar vestiging naar Voorsterpoort te verhuizen. Praxis heeft dit niet bestreden. Wat betreft de plannen om op Voorsterpoort 20.000 tot 25.000 m2 bvo aan perifere detailhandel toe te voegen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat deze plannen zodanig concreet zijn dat de raad daarmee rekening had moeten houden.

23.5. Voor zover Praxis aanvoert dat ten onrechte niet is bezien of binnen het bestaand stedelijk gebied ruimte bestaat voor de voorziene bouwmarkt en in hoeverre deze multimodaal kan worden ontsloten, overweegt de Afdeling dat het plangebied binnen bestaand stedelijk gebied ligt. Artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro dwingt er niet toe dat voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen eerst bestaande gebouwen binnen stedelijke gebied moeten worden hergebruikt of vervangen (zie daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014 in zaak nr. 201306557/2/R6). Ook behoeft alleen voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten stedelijk gebied te worden beschreven in hoeverre wordt voorzien op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

23.6. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat in hetgeen Praxis en Van Neerbos hebben aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Het betoog faalt.

Gemeentelijk beleid

24. Van Neerbos betoogt dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid. Zij voert aan dat het Structuurplan, het Ontwikkelingsplan en de Kadernota niet voorzien in grootschalige detailhandel op het bedrijventerrein Voorst A. Verder voert zij aan dat uit de Kadernota blijkt dat deze vorm van detailhandel thuishoort op het nabijgelegen terrein Voorsterpoort, waar al andere grootschalige detailhandel, zoals een meubelboulevard, is gevestigd.

24.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit geen van de beleidsstukken waarop Van Neerbos zich beroept blijkt dat een bouwmarkt ter plaatse niet mogelijk is. Verder heeft de raad bij besluit van 22 april 2013 ingestemd met een bestemmingsverandering voor een bouwmarkt, tuincentrum en "drive in". Voorts wijst de raad erop dat uit de stedenbouwkundige verkenning die ten behoeve van het plan is opgesteld, is gebleken dat een grote zogeheten "stand alone" bouwmarkt zoals een Hornbach niet inpasbaar is bij de meubelboulevard op Voorsterpoort. Tot slot wijst de raad erop dat op het terrein Voorst A reeds de Gamma-vestiging van Van Neerbos aanwezig is en dat een initiatief voor een groot tuincentrum op een nabijgelegen perceel is ingediend. Volgens de raad kan het plan bijdragen aan een clustering van grote doe-het-zelf winkels en grote tuincentra op het bedrijventerrein Voorst A.

24.2. In het Structuurplan staat dat het niet voor de hand ligt om solitaire kantoren en grootschalige detailhandel op Voorst A te vestigen en dat voor Voorst A een nadere ontwikkelingsvisie zal worden gemaakt.

In het Ontwikkelingsplan staat dat één van de uitgangspunten is dat het naastgelegen gebied Voorsterpoort-Oost wordt ontwikkeld tot een meer dynamisch gebied. Door het gebied van Shell hierop ruimtelijk en functioneel aan te sluiten kunnen beide gebieden elkaar versterken. Dit kan worden gerealiseerd door op het Shell-terrein de volgende functies te ontwikkelen: bedrijfsverzamelgebouw, kleinschalige watergerelateerde bedrijven en horeca met een steiger voor de cruisevaart.

In de Kadernota staat dat op dit moment in Zwolle sprake is van versnippering. Er zijn drie kleinere perifere locaties, te weten Marslanden B, Stadionlocatie en de huidige meubelboulevard. Op één winkel bij het stadion na zitten deze locaties vol. Bovendien bestaan er bij Marslanden B en het stadion geen uitbreidingsmogelijkheden. Ook de meubelboulevard is al jaren vol. De meubelboulevard ligt op Voorsterpoort. Verder staat in de Kadernota dat al sinds het begin van de 21e eeuw wordt gewerkt aan de ontwikkeling van Voorsterpoort. De twee eerdere plannen voor Voorsterpoort bleken onvoldoende om de markt te interesseren. Op dit moment wordt een nieuw plan opgesteld dat flexibel van karakter zal zijn. Ten behoeve van de winkels op Voorsterpoort is externe expertise ingehuurd. De belangrijkste conclusie daarvan is dat Voorsterpoort nog steeds de voorkeurslocatie is voor grote winkels in de periferie.

24.3. De Afdeling ziet in hetgeen Van Neerbos heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid. Weliswaar staat in het Structuurplan dat grootschalige detailhandel in het plangebied niet voor de hand ligt en wordt grootschalige detailhandel in het Ontwikkelingsplan niet genoemd als één van de functies die tot de herontwikkelingsmogelijkheden behoren, maar in deze beleidsstukken is grootschalige detailhandel in het plangebied ook niet uitgesloten. Ook in de Kadernota wordt weliswaar een voorkeur uitgesproken voor Voorsterpoort als locatie voor grootschalige detailhandel, maar wordt grootschalige detailhandel in het plangebied niet uitgesloten. Bovendien staat daarin tevens dat de eigenaar van het Shell terrein aan de gemeente heeft gevraagd om op deze locatie te mogen herontwikkelen en dat dit zal worden verkend. Bij besluit van 22 april 2013 heeft de raad naar aanleiding van een stedenbouwkundige verkenning ervoor gekozen het beleid te voeren dat een bouwmarkt en tuincentrum ter plaatse mogelijk kan worden gemaakt.

Het betoog faalt.

Provinciale verordening

25. Het plan is volgens Van Neerbos niet in overeenstemming met een ontwerpwijziging van de Omgevingsverordening. De raad diende volgens haar bij de vaststelling van het plan daarmee rekening te houden.

De Afdeling is van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan geen rekening behoefde te houden met de ontwerpwijziging van de Omgevingsverordening.

Het betoog faalt.

Verkeer en parkeren

26. Van Neerbos betoogt dat de bereikbaarheid van haar bouwmarkt ernstig zal worden aangetast als gevolg van de voorziene bouwmarkt. Zij voert aan dat met name het vrachtverkeer naar de nieuwe bouwmarkt tot verkeershinder zal leiden. Verder betoogt Van Neerbos dat het plan niet kan worden uitgevoerd zonder de middenberm op de kruising Blaloweg/Gasthuisdijk door te trekken. Dit zal echter grote gevolgen hebben voor haar bedrijfsvoering.

26.1. Volgens de raad blijkt uit het verrichte onderzoek dat er voldoende capaciteit op de ontsluitingswegen is voor het verkeer van en naar de voorziene bouwmarkt. Verder zal de middenberm op de kruising Blaloweg/Gasthuisdijk volgens de raad niet ten behoeve van de voorziene bouwmarkt worden doorgetrokken.

26.2. Om inzicht te krijgen in de te verwachten verkeersstromen van en naar de nieuwe bouwmarkt heeft de raad een onderzoek laten uitvoeren door Rho. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Perifere detailhandel Katwolderweg Mobiliteitstoets" van 30 september 2013 waarbij is uitgegaan van 50 vrachtbewegingen per etmaal van en naar de voorziene bouwmarkt. In de mobiliteitstoets wordt geconcludeerd dat de voorziene detailhandel tot een verkeerstoename op de Katwolderweg, de Blaloweg en het omliggende wegennet leidt. Berekeningen voor 2024 laten zien dat het kruispunt Katwolderweg/Blaloweg gedurende de werkdag het verkeer goed kan verwerken wanneer een verkeersregelinstallatie wordt toegepast. In de spitsperioden is volgens de mobiliteitstoets weliswaar sprake van een zware belasting, maar de maximaal aanvaardbare waarden worden niet overschreden. Gedurende de vertrekpiek op zaterdag is een goede verkeersafwikkeling eveneens gewaarborgd.

26.3. Gelet op de conclusie in de mobiliteitstoets dat het wegennet het verkeer van en naar de voorziene bouwmarkt goed kan verwerken, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene bouwmarkt niet tot onaanvaardbare gevolgen voor de verkeerssituatie zal leiden. Van Neerbos heeft niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie in de mobiliteitstoets onjuist is. Voor zover Van Neerbos aanvoert dat het plan niet kan worden uitgevoerd zonder de middenberm op de kruising Blaloweg/Gasthuisdijk door te trekken en dat dit grote gevolgen zal hebben voor haar bedrijfsvoering, overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat de middenberm niet behoeft te worden doorgetrokken om het plan uit te voeren.

Het betoog faalt.

27. Van Neerbos betoogt voorts dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare parkeersituatie. Daartoe voert zij aan dat uit het rapport "Verkeerseffecten Hornbach Best" van 12 juli 2012 van Goudappel Coffeng volgt dat bij een Hornbach in Best 3,94 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo als parkeernorm is aangehouden, terwijl de raad voor de voorziene bouwmarkt een veel lagere norm heeft aangehouden.

27.1. Volgens de raad is voor het bepalen van de parkeernorm voor de voorziene bouwmarkt aansluiting gezocht bij de meest recente aanbevelingen van het CROW in publicatie 317 en zal het plan niet tot een onaanvaardbare parkeersituatie leiden.

27.2. Ingevolge artikel 9, lid 9.1, onder a, van de planregels mag onverminderd het bepaalde in de overige artikelen van deze regels uitsluitend worden gebouwd, indien in, op of onder het bouwwerk, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij het bouwwerk behoort, voorzien wordt in voldoende parkeerruimte ten behoeve van het parkeren of stallen van motorvoertuigen.

Ingevolge lid 9.1, onder b, wordt met voldoende parkeerruimte zoals bedoeld onder a voor bouwmarkten en tuincentra het volgende begrepen:

1. bouwmarkten: minimaal 2,0 parkeerplaatsen per 100 m² bvo:;

2. tuincentra (inclusief al dan niet overdekte buitenruimten): minimaal 2,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo;

27.3. De Afdeling stelt vast dat de raad voor het bepalen van de parkeernormen aansluiting heeft gezocht bij publicatie 317 van het CROW. In deze publicatie wordt voor bouwmarkten in de soort omgeving waarin het plangebied is gelegen minimaal 2,0 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo aanbevolen. Voor tuincentra worden minimaal 2,3 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo aanbevolen. De Afdeling ziet in hetgeen Van Neerbos heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid van deze parkeernormen heeft kunnen uitgaan. Voor zover Van Neerbos aanvoert dat voor een vestiging van Hornbach in Best een parkeernorm van 3,94 parkeerplaatsen per 100 m2 is aangehouden, overweegt de Afdeling dat Hornbach ter zitting heeft toegelicht dat het gemeentebestuur van Best van verouderde parkeernormen uitging waarbij nog geen onderscheid werd gemaakt tussen bouwmarkten en andere vormen van perifere detailhandel. Om aan te tonen dat die parkeernormen zouden leiden tot een overschot aan parkeerplaatsen is toen volgens Hornbach in het rapport verkeerseffecten Best het gemiddeld aantal parkeerplaatsen per vestiging berekend. Volgens Hornbach realiseert zij altijd meer parkeerplaatsen dan noodzakelijk en zegt het gemiddeld aantal parkeerplaatsen dus niets over de parkeerbehoefte. Dit wordt bevestigd door het rapport verkeerseffecten Best, nu daarin niet het gemiddelde aantal parkeerplaatsen van 3,94 per 100 m2 bvo als parkeernorm is gehanteerd, anders dan Van Neerbos aanvoert.

Het betoog faalt.

Financiële uitvoerbaarheid

28. Van Neerbos betoogt dat onzeker is of het plan financieel uitvoerbaar is. Volgens haar is onduidelijk of alle gronden kunnen worden verworven door de projectontwikkelaar, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Katwolde Projecten B.V., nu zij geen inzicht heeft gehad in de anterieure overeenkomst en de overeenkomsten tussen Katwolde Projecten B.V. en de huidige eigenaren. Volgens haar is een deel van de aan te kopen gronden nodig voor parkeervoorzieningen.

28.1. Volgens de raad is de financiële uitvoerbaarheid van het plan verzekerd.

28.2. De Afdeling overweegt dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat Katwolde Projecten koopovereenkomsten heeft gesloten met de eigenaren van de gronden binnen het plangebied. Deze gronden zullen worden geleverd op het moment dat de omgevingsvergunning voor het project in rechte onaantastbaar is. Van Neerbos heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gronden niet kunnen worden geleverd. In hetgeen Van Neerbos heeft aangevoerd bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand ervan uit had moeten gaan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd.

Het betoog faalt.

Conclusie

29. De beroepen van Praxis en Van Neerbos zijn ongegrond

30. Ten aanzien van Praxis en Van Neerbos bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.

w.g. Slump w.g. Van Driel Kluit

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016

703.