Raad van State, 15-11-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, 201608211/1/A1
Raad van State, 15-11-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3156, 201608211/1/A1
Gegevens
- Instantie
- Raad van State
- Datum uitspraak
- 15 november 2017
- Datum publicatie
- 15 november 2017
- ECLI
- ECLI:NL:RVS:2017:3156
- Zaaknummer
- 201608211/1/A1
Inhoudsindicatie
Besluit over gaswinning in Groningen moet opnieuw
De minister van Economische Zaken en Klimaat moet een nieuw besluit nemen over de gaswinning in Groningen. Zijn eerdere besluit om de komende vijf jaar 21,6 miljard kubieke meter per gasjaar te winnen, heeft hij niet goed onderbouwd. Dat oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van vandaag (15 november 2017). Zo heeft de minister het risico voor de mensen in het aardbevingsgebied niet genoeg betrokken in zijn motivering. Hij heeft ook niet gemotiveerd waarom de leveringszekerheid als ondergrens is genomen voor de hoeveelheid te winnen gas, ondanks de onzekerheid over de gevolgen. Bovendien heeft hij niet duidelijk gemaakt welke maatregelen mogelijk zijn om de behoefte aan gas te beperken. De minister krijgt een jaar de tijd om een nieuw, beter onderbouwd besluit te nemen. Tot die tijd ligt de gaswinning niet stil. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak bepaald dat de NAM in de tussenliggende periode gas mag blijven winnen.
Instemmings- en wijzigingsbesluit vernietigd
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zowel het instemmingsbesluit van de toenmalige minister van Economische Zaken van september 2016 als zijn wijzigingsbesluit van mei 2017 vernietigd. Bij dat laatste besluit stond hij toe dat de NAM de komende jaren 21,6 miljard kubieke meter gas per jaar mag winnen uit het Groningenveld. Tegen beide besluiten waren ruim 20 bezwaarmakers in beroep gekomen, waaronder de Groninger Bodem Beweging, individuele burgers, het college van gedeputeerde staten van Groningen en diverse Groningse gemeenten.
Risico's in het aardbevingsgebied
De minister is er in zijn besluiten van uitgegaan dat het niet mogelijk is om de risico's van gaswinning voor de mensen in het aardbevingsgebied te beoordelen. Maar hij heeft de Afdeling bestuursrechtspraak niet van de juistheid van dit standpunt kunnen overtuigen. De minister had in ieder geval nader onderzoek moeten doen naar de mogelijkheden om de risico's in kaart te brengen. Of hij had beter moeten motiveren waarom hij zonder zo'n onderzoek toch instemde met het winningsniveau van 21,6 miljard kubieke meter. De Afdeling bestuursrechtspraak vindt het "niet aanvaardbaar" dat de minister de gaswinning voor vijf jaar heeft vastgelegd, terwijl hij de risico's daarvan niet heeft beoordeeld. Als die risico's inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, "mag van de minister ten minste worden verwacht dat hij onderzoekt en uiteenzet op welke alternatieve wijze het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied bij de besluitvorming wordt betrokken", aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.
Leveringszekerheid
De minister vindt het belangrijk dat hij met de hoeveelheid te winnen gas kan voldoen aan de vraag naar gas (de leveringszekerheid). De 21,6 miljard kubieke meter per gasjaar is daarvoor toereikend. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de minister de leveringszekerheid terecht in zijn afweging betrokken. Maar omdat het maar de vraag is of het risico van de toegestane gaswinning aanvaardbaar is en omdat de minister de gaswinning voor vijf jaar heeft vastgelegd, had hij wel moeten uitleggen waarom hij heeft vastgehouden aan de leveringszekerheid als ondergrens voor de hoeveelheid te winnen gas. "De minister had moeten motiveren waarom zich in dit geval geen omstandigheden voordoen die nopen tot het winnen van minder gas dan de voor leveringszekerheid voor die periode benodigde hoeveelheid. Onzekerheden over het risico duren al lang", aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook had de minister duidelijkheid moeten bieden over de mogelijkheden die bestaan om de benodigde hoeveelheid gas voor de leveringszekerheid te verminderen.
Voorlopige voorziening
Vanwege de gebreken in de besluiten van de minister heeft de Afdeling bestuursrechtspraak deze besluiten vernietigd. Als hiermee zou worden volstaan, zou het winningsplan uit 2007 weer gaan gelden. Dit zou betekenen dat de NAM een onbeperkte hoeveelheid gas kan winnen. Daardoor zouden bezwaarmakers in een slechtere positie komen dan wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak de besluiten niet zou vernietigen. Dat is niet aanvaardbaar. Daarom heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak als tijdelijke maatregel een 'voorlopige voorziening' getroffen. Deze voorziening houdt in dat de gaswinning mag plaatsvinden volgens het laatste wijzigingsbesluit. Dit betekent dat de NAM het komende jaar voorlopig dus 21,6 miljard kubieke meter gas mag winnen. Deze voorlopige voorziening geldt totdat het nieuwe besluit dat de minister over de gaswinning moet nemen, in werking is getreden.
Gaswinning in Groningen
De NAM wint sinds 1963 gas uit het Groningenveld. De gaswinning vindt plaats in vier regio's in Groningen die bijna allemaal bestaan uit meerdere productielocaties. Het gaat om de regio's Loppersum, Zuid-West, Eemskanaal en Oost. In september 2016 besloot de toenmalige minister van Economische Zaken de totale gaswinning in het Groningenveld van 39,4 miljard kubieke meter in 2015 terug te brengen naar 24 miljard kubieke meter in 2016. In mei 2017 besloot hij dat tot 2021 in totaal niet meer dan 21,6 miljard kubieke meter gas mocht worden gewonnen met ingang van het gasjaar 2017-2018.
Uitspraak
201608211/1/A1.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1], wonend te Eemsmond,
2. [ appellant sub 2], wonend te Slochteren,
3. [ appellant sub 3], wonend te Groningen,
4. [ appellant sub 4], wonend te Eemsmond,
5. [ appellant sub 5], wonend te Hoogezand-Sappemeer, en anderen (hierna: [appellant sub 5] en anderen),
6. de Vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, gevestigd te Zwolle (hierna: LTO Noord),
7. Peba Beheer B.V., gevestigd te Groningen, en anderen (hierna: Peba en anderen),
8. [ appellanten sub 8], wonend te Slochteren,
9. [ appellant sub 9], wonend te Slochteren,
10. [ appellant sub 10], wonend te Slochteren,
11. [ appellant sub 11], wonend te Groningen,
12. [ appellanten sub 12], wonend te Groningen,
13. [ appellanten sub 13], wonend te Loppersum,
14. de vereniging van Schadelijders van de bodembeweging door gaswinning in Groningen, gevestigd te Loppersum, en anderen (hierna: GBB en anderen),
15. [ appellant sub 15], wonend te Krewerd,
16. [ appellant sub 16], wonend te Wedde,
17. [ appellant sub 17], wonend te Scheemda,
en de volgende, in deze uitspraak verder waar mogelijk als "de overheden" aangeduide, partijen:
18. het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn en anderen (hierna: Zuidhorn),
19. het bestuur van Waterschap Hunze en Aa’s en het waterschap (hierna: Hunze en Aa’s),
20. het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (hierna: Hoogezand),
21. provinciale staten van Groningen en anderen (hierna: Groningen),
22. het bestuur van het waterschap Noorderzijlvest en het waterschap (hierna: Noorderzijlvest),
23. het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo (hierna: Tynaarlo),
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken (thans: Economische Zaken en Klimaat),
verweerder.
Procesverloop
Bij op 30 september 2016 ter inzage gelegd besluit (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan Groningen Gasveld 2016 (hierna: het winningsplan 2016).
Tegen dit besluit hebben appellanten, met uitzondering van [appellant sub 15] en [appellant sub 17], beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De NAM heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij besluit van 24 mei 2017 heeft de minister het instemmingsbesluit gewijzigd (hierna: het wijzigingsbesluit).
[appellant sub 15], [appellant sub 16] en [appellant sub 17] hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Groningen, Hoogezand en Zuidhorn, Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s hebben hun beroepsgronden naar aanleiding van het wijzigingsbesluit aangevuld. De NAM heeft beroepsgronden over het wijzigingsbesluit aangevoerd.
De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
[appellant sub 5] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 8], [appellant sub 4], [appellant sub 10], [appellant sub 8], [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 10], Groningen, Hoogezand, Zuidhorn en de NAM hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 en 14 juli 2017, waar [appellant sub 4], mede namens [appellant sub 1], [appellant sub 3], [appellant sub 5], LTO Noord, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, Peba en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Winsum, [appellant sub 8], bijgestaan door [gemachtigde], [appellant sub 10], [appellant sub 13], mede namens [appellant sub 11], GBB en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede en A. Wouda, [appellant sub 16], [appellant sub 17], bijgestaan door [gemachtigde], Groningen, Zuidhorn en Hoogezand, tezamen vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en door drs. M. Phillippart, F. ten Bloemendal, R. Paas, E. Eikenaar, C. Roggen, H. Drise en M. Dijkema, Tynaarlo, vertegenwoordigd door F.A. Rozema, Hunze en Aa’s, vertegenwoordigd door mr. I. Oosting en ir. H. van Norel, Noorderzijlvest, vertegenwoordigd door mr. J.J. Feunekes en J.W. Nieuwenhuis, de NAM, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen en mr. M. Claessens, advocaten te Amsterdam, en door mr. J.J.L. Vegter, mr. L. Ensing, mr. K. Lemstra, mr. T. den Bezemer, mr. C.M. Walgemoed en ir. G.J.M. Schotman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en door mr. C.H.M. Kraakman, mr. L. Brand, mr. J.H. Keinemans, J.M. van Herk, mr. C.F. Spiering, mr. J.C.B.M. van Beuningen, mr. A.J. van de Ven, dr. A.G. Muntendam-Bos, ing. R. Velis, dr. J.A. Laverman en drs. B.J. Hoevers, zijn verschenen.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht kan bij de bestuursrechter geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Het beroep van [appellant sub 5] en anderen is mede ingesteld namens [personen]. De minister heeft gesteld dat deze personen geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit naar voren hebben gebracht. De Afdeling heeft bij de stukken geen zienswijze van deze personen aangetroffen. Ook voor het overige is niet gebleken dat zij een zienswijze naar voren hebben gebracht.
Er is geen aanleiding voor het oordeel dat [personen] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht. Het beroep, voor zover door deze personen ingesteld tegen het instemmingsbesluit, is gelet hierop niet-ontvankelijk.
De minister heeft in het aanvullende verweerschrift gesteld dat het door [appellant sub 15] tegen het wijzigingsbesluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk is omdat hem redelijkerwijs kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld tegen het instemmingsbesluit.
Zoals de Afdeling in bijvoorbeeld haar uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2646 heeft geoordeeld, kan een belanghebbende die tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep heeft ingesteld, tegen een besluit tot wijziging van dat besluit alleen beroep instellen als hij door dat wijzigingsbesluit in een nadeliger positie verkeert, of als sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden waardoor hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
Het wijzigingsbesluit berust op nieuwe feiten en advisering, als beschreven onder 15. Deze zijn aan te merken als gewijzigde feiten en omstandigheden waardoor [appellant sub 15] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld tegen het instemmingsbesluit. In dit opzicht is er geen aanleiding het beroep van [appellant sub 15] niet-ontvankelijk te achten.
Ook voor het overige is er geen aanleiding de beroepen, met uitzondering van het door [personen] tegen het instemmingsbesluit ingestelde beroep, niet-ontvankelijk te achten.