Raad van State, 20-12-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3481, 201705996/1/A3, 201705997/1/A3, 201705998/1/A3 en 201705999/1/A3

201705996/1/A3, 201705997/1/A3, 201705998/1/A3 en 201705999/1/A3.

Datum uitspraak: 20 december 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

de burgemeester van Geldrop-Mierlo,

appellant,

tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 29 juni 2017 in zaken nrs. 16/2774, 16/2775, 16/2838 onderscheidenlijk 16/2908 in de gedingen tussen:

Stichting Wooninc. en Stichting Woonbedrijf, beide gevestigd te Eindhoven,

en

de burgemeester.

Procesverloop

Bij onderscheiden besluiten van 31 maart 2016 en een besluit van 27 juli 2016 heeft de burgemeester krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de huurders van de woningen aan de [locatie 1], de [locatie 2], de [locatie 3] en de [locatie 4] te Geldrop gelast, voor zover thans van belang, deze woningen met ingang van 14 april, 18 april, 14 april en 8 augustus 2016 te sluiten en voor een periode van drie maanden gesloten te houden.

Bij onderscheiden besluiten van 21 juli 2016 heeft de burgemeester de door Wooninc. en Woonbedrijf tegen de besluiten van 31 maart 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij onderscheiden uitspraken van 29 juni 2017 heeft de rechtbank de door Wooninc. en Woonbedrijf tegen de besluiten van 21 juli 2016 ingestelde beroepen en het rechtsreeks beroep van Woonbedrijf tegen het besluit van 27 juli 2016 gegrond verklaard, de besluiten van 21 en 27 juli 2016 vernietigd en de burgemeester opgedragen met inachtneming van haar uitspraken nieuwe besluiten te nemen. Deze uitspraken zijn aangehecht.

Tegen deze uitspraken heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.

Wooninc. en Woonbedrijf hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De burgemeester onderscheidenlijk Wooninc. en Woonbedrijf hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 27 oktober 2017, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer en mr. M.B.J. Thijssen, advocaten te Nijmegen, en Wooninc. en Woonbedrijf, vertegenwoordigd door mr. M.E.W.M. Pals-Reiniers en mr. B. Poort, advocaten te Eindhoven, zijn verschenen. Aan de kant van de burgemeester is verder P. de Vries verschenen. Voorts is aan de kant van Wooninc. en Woonbedrijf nog [gemachtigde] verschenen.

Overwegingen

1.    Wooninc. en Woonbedrijf zijn woningcorporaties.

    Wooninc. is eigenaar van de woning aan de [locatie 1]. Op 11 januari 2016 heeft de politie in deze woning een hennepkwekerij met 120 hennepplanten aangetroffen. De politie heeft de burgemeester hiervan op de hoogte gesteld bij bestuurlijke rapportage van 14 januari 2016. Op 21 januari 2016 heeft de burgemeester een voornemen uitgebracht om de woning krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor drie maanden te sluiten. Bij e-mails van 26 januari en 15 februari 2016 heeft Wooninc. hiertegen een zienswijze naar voren gebracht. Bij besluit van 31 maart 2016 heeft de burgemeester de huurders gelast de woning met ingang van 14 april 2016 te sluiten en voor een periode van drie maanden gesloten te houden. Bij besluit van 21 juli 2016 op het hiertegen door Wooninc. gemaakte bezwaar heeft de burgemeester het besluit van 31 maart 2016 gehandhaafd. Hiertegen heeft Wooninc. beroep ingesteld.

    Woonbedrijf is eigenaar van de woningen aan de [locatie 2], de [locatie 3] en de [locatie 4]. Op 20 februari, 19 januari en 29 maart 2016 heeft de politie in deze woningen hennepkwekerijen met 105, 140 onderscheidenlijk 294 hennepplanten aangetroffen. De politie heeft de burgemeester hiervan op de hoogte gesteld bij bestuurlijke rapportages van 22 februari, 20 januari onderscheidenlijk 30 maart 2016. Op 26 februari, 21 januari onderscheidenlijk 6 april 2016 heeft de burgemeester voornemens uitgebracht om de woningen krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet voor drie maanden te sluiten. Op 23 maart, 27 januari onderscheidenlijk 15 april 2016 heeft Woonbedrijf hiertegen zienswijzen naar voren gebracht. Bij onderscheiden besluiten van 31 maart 2016 en besluit van 27 juli 2016 heeft de burgemeester de huurders gelast de woningen met ingang van 18 april, 14 april onderscheidenlijk 8 augustus 2016 te sluiten en voor een periode van drie maanden gesloten te houden. Bij besluiten van 21 juli 2016 op de door Woonbedrijf tegen de besluiten van 31 maart 2016 gemaakte bezwaren heeft de burgemeester laatstvermelde besluiten gehandhaafd. Hiertegen heeft Woonbedrijf beroep ingesteld. De burgemeester heeft het door Woonbedrijf tegen het besluit van 27 juli 2016 gemaakte bezwaar met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als rechtsreeks beroep naar de rechtbank doorgezonden.

    In beroep hebben Wooninc. en Woonbedrijf aangevoerd dat sluiting van de woningen op het moment van het nemen van de sluitingsbesluiten, gelet op de door hen in reactie op de aangetroffen hennepkwekerijen reeds genomen maatregelen, geen herstelsanctie meer was en dat de burgemeester met toepassing van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden had moeten afwijken van de door de burgemeester toegepaste Beleidsregel voor de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet 2015 (hierna: de Beleidsregel).

2.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft onderbouwd dat met de door Wooninc. en Woonbedrijf genomen maatregelen de in de Beleidsregel vermelde doelen niet zijn verwezenlijkt, zodat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom sluiting van de woningen aangewezen was. De door Wooninc. en Woonbedrijf getroffen maatregelen hadden betrekking op de beëindiging van de huurovereenkomsten en ontruiming van de woningen die voor de sluitingsbesluiten van de burgemeester hadden plaatsgevonden. Voorts betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in de Beleidsregel vermelde doel van het aan de burger kenbaar maken welke maatregelen hij van de overheid kan verwachten na een overtreding van de Opiumwet, is gericht op generale preventie en niet op herstel in het concrete geval, zodat een sluiting die met dat doel is opgelegd een bestraffend karakter heeft. Hiertoe voert hij onder meer aan dat voor het ontstaan van de bevoegdheid van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet meer is vereist dan de aanwezigheid in een woning van meer dan de maximaal toegestane gebruikshoeveelheid drugs. Aan dit vereiste was in deze zaken voldaan, zodat hij bevoegd was de woningen te sluiten. Of de doelen van de Beleidsregel al dan niet waren bereikt, had de rechtbank volgens hem alleen mogen betrekken bij de beantwoording van de vraag of zich bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb voordeden die hem noopten van toepassing van die bevoegdheid af te zien. Voorts voert hij aan dat de toepassing van artikel 13b, als zichtbare reactie van de overheid op overtreding van de Opiumwet met een signaalfunctie naar drugscriminelen en buurtbewoners, het voorkomen van verdere overtredingen tot doel heeft. De rechtbank heeft volgens de burgemeester een te groot gewicht toegekend aan de ter zitting van de rechtbank door vier politieambtenaren afgelegde verklaringen met de strekking dat nieuwe huurders van woningen waarin een hennepkwekerij is aangetroffen, geen aan die - inmiddels ontmantelde - hennepkwekerij gerelateerde overlast ondervinden. Die verklaringen zien niet op de wijken in Geldrop-Mierlo waarin de betrokken woningen zijn gelegen en staan haaks op de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde bestuurlijke rapportages, waarin de politie heeft aanbevolen om de woningen te sluiten om de bekendheid van de woningen als drugspand en in het drugscircuit te doorbreken en te verhinderen dat de woningen opnieuw worden gebruikt ten behoeve van de georganiseerde drugshandel. Volgens de burgemeester boden de door Wooninc. en Woonbedrijf genomen maatregelen hem ook geen zekerheid over het bereiken van de doelen van de Beleidsregel. Hij wijst er verder op dat Wooninc. en Woonbedrijf bij het in beeld zijn van concrete nieuwe huurders hadden kunnen vragen om opheffing van de sluiting, naar aanleiding waarvan hij een nieuwe afweging zou hebben gemaakt.

2.1.    Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt: "De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is."

    Paragraaf 1 van de Beleidsregel luidt: "Inleiding. Gemeenten worden steeds vaker geconfronteerd met illegale (verkoop)punten van verdovende middelen of productieplaatsen daarvan. De Opiumwet verbiedt in artikel 2 en 3 om verdovende middelen (soft- en harddrugs) te telen, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren alsmede aanwezig te hebben en te vervaardigen. Drugshandel, alsmede de aanwezigheid van een illegale hoeveelheid drugs, in woningen, lokalen en/of daarbij behorende erven vormt een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. De gemeente is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid, het beschermen van de volksgezondheid en van het woon- en leefklimaat van haar inwoners. Vanuit dit oogpunt maakt de gemeente Geldrop-Mierlo gebruik van artikel 13b Opiumwet, het juridische instrument om bestuursrechtelijk op te treden tegen de illegale aanwezigheid en de illegale verkoop van drugs in woningen, lokalen en/of daarbij behorende erven."

    Paragraaf 3 luidt: "Doel van de beleidsregel:

[1] te realiseren dat geconstateerde overtredingen van artikel 13b Opiumwet opgevolgd worden door een reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de aard en de ernst van de overtreding (proportionaliteit en subsidiariteit);

[2] te bewerkstelligen dat er door de gekozen maatregel een einde komt aan de verboden situatie;

[3] te bewerkstelligen dat door de gekozen maatregel het drugspand uit het drugscircuit wordt verwijderd, door de loop uit het drugspand te halen en de bekendheid als verkooppunt te verminderen;

[4] te bewerkstelligen dat herhaling van de overtreding wordt voorkomen;

[5] door het treffen van de gekozen maatregel de negatieve effecten van handel in en het gebruik van drugs zoveel mogelijk te beheersen;

[6] kenbaar te maken aan de burger welke maatregelen hij van de overheid kan verwachten na een overtreding van [de] Opiumwet;

[7] de handhavingsactiviteiten van politie, openbaar ministerie en gemeente op elkaar af te stemmen en complementair te laten zijn."    

    Paragraaf 6 luidt: "Woningen en daarbij behorende erven. Doordat de sluiting van woningen zwaarder ingrijpt op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene(n) dan de sluiting van lokalen is onderscheid gemaakt tussen woningen en lokalen. De essentie ligt daarin dat er in de bewoonde woningen sprake is van het hebben van woongenot en de daaraan sterk gerelateerde persoonlijke levenssfeer. Dit vergt een striktere afweging van het belang bij bescherming van die persoonlijke levenssfeer ten opzichte van het algemene belang bij handhaving van artikel 13b Opiumwet. Hierdoor kan onder omstandigheden eerst een waarschuwing zijn aangewezen, alvorens bestuursdwang toe te passen. Er is tevens onderscheid gemaakt tussen de drugshandel in softdrugs en drugshandel in harddrugs.

    De sluitingstermijnen bij woningen en bijbehorende erven[.]     Softdrugs in woningen en daarbij behorende erven: Indien in woningen en bijbehorende erven drugshandel plaatsvindt ten aanzien van een middel als bedoeld in lijst II (softdrugs) met een handelshoeveelheid van meer dan 30 gram en/of meer dan 5 hennepstekjes of planten worden de volgende bestuursrechtelijke maatregelen getroffen:

[Bij een eerste constatering drie maanden sluiting.]"

2.2.    Omdat Wooninc. en Woonbedrijf geen beroepsgrond hadden gericht tegen het standpunt van de burgemeester dat hij wegens de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs in elk van de betrokken woningen bevoegd was krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet tot sluiting van de woningen over te gaan, is de rechtbank van het bestaan van die bevoegdheid ten aanzien van die woningen uitgegaan. De rechtbank heeft vervolgens de beroepsgrond van Wooninc. en Woonbedrijf beoordeeld dat sluiting van de woningen op het moment van het nemen van de sluitingsbesluiten geen herstelsanctie meer was. Bij deze beoordeling heeft de rechtbank betrokken of de doelen van de Beleidsregel door de door Wooninc. en Woonbedrijf genomen maatregelen ten tijde van het nemen van de sluitingsbesluiten reeds waren bereikt. Aan beoordeling van de beroepsgrond dat de burgemeester met toepassing van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden had moeten afwijken van de Beleidsregel, is de rechtbank niet toegekomen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte deze beoordelingsvolgorde heeft gevolgd. De twee door Wooninc. en Woonbedrijf naar voren gebrachte beroepsgronden leenden zich immers voor afzonderlijke beoordeling.

    In zoverre faalt het betoog.

2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2394, strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbesluit tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb, waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. Overeenkomstig laatstgenoemde bepaling mag de toepassing van bestuursdwang slechts strekken tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet, zoals geconstateerd door de burgemeester. Indien toepassing van deze bevoegdheid in een concreet geval verder zou strekken, zou de sanctie niet meer uitsluitend het karakter van een herstelsanctie, maar ook een leed toevoegend karakter hebben en derhalve als een strafsanctie moeten worden beschouwd.

2.4.    Wooninc. en Woonbedrijf hebben de huurders van de in deze zaken betrokken woningen steeds kort na de constatering van de aanwezigheid van een hennepkwekerij een in een dergelijke situatie gebruikelijke brief gestuurd. Bij deze brief is de huurders de gelegenheid geboden op korte termijn zelf de huur op te zeggen en hun woning onder afgifte van de sleutels ter beschikking te stellen. De huurders hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt, de huur met ingang van 3 maart, 22 maart, 22 februari onderscheidenlijk 15 april 2016 opgezegd en de woningen op die dagen onder afgifte van de sleutels verlaten. Voorts hebben Wooninc. en Woonbedrijf de betrokken huurders op de sanctie- en kansenlijst gezet, waardoor zij voor een periode van vijf jaar niet in aanmerking komen voor een nieuwe huurwoning bij een van de aangesloten woningcorporaties. Aldus hebben Wooninc. en Woonbedrijf meegewerkt aan beëindiging van de overtredingen van de Opiumwet en het voorkomen van verdere overtredingen door de betrokken huurders.

    Het voorgaande doet er echter niet aan af dat de toepassing door de burgemeester van artikel 13b van de Opiumwet een van de medewerking van Wooninc. en Woonbedrijf te onderscheiden functie had ter voorkoming van verdere overtredingen in de betrokken woningen. Zichtbare sluiting van die woningen door de burgemeester is voor bij die woningen betrokken drugscriminelen en voor buurtbewoners immers een signaal dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in die woningen. Zoals politieambtenaar P. de Vries, sinds 2010 in Geldrop-Mierlo werkzaam als operationeel expert gebiedsgebonden politie, ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, is deze signaalfunctie met name van belang in de voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijken waarin de betrokken woningen liggen, aangezien zichtbare sluiting door het bevoegd gezag bij buurtbewoners tot een grotere meldingsbereidheid leidt. De verklaringen van de politieambtenaren ter zitting van de rechtbank doen hieraan niet af, reeds omdat die verklaringen een algemeen karakter hebben en niet specifiek zien op de wijken waarin de betrokken woningen liggen. Voorts is van belang dat Wooninc. en Woonbedrijf de burgemeester na sluiting van de woningen, bij het in beeld zijn van een nieuwe huurder, hadden kunnen verzoeken de sluiting op te heffen, waarna de burgemeester een nieuwe beoordeling zou hebben moeten maken. De rechtbank heeft gelet hierop niet onderkend dat sluiting van de woningen, ondanks de door Wooninc. en Woonbedrijf genomen maatregelen, het karakter van een herstelsanctie had. Dat mogelijk ook een generaal preventieve werking van zichtbare sluiting door de burgemeester uitgaat, doet hieraan op zichzelf niet af.    

     In zoverre slaagt het betoog.

3.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgrond over de toepassing van artikel 4:84 van de Awb beoordelen.

4.    Wooninc. en Woonbedrijf betogen dat de burgemeester met toepassing van artikel 4:84 van de Awb wegens bijzondere omstandigheden had moeten afwijken van de Beleidsregel en sluiting van de woningen achterwege had moeten laten. Als bijzondere omstandigheden brengen zij de door hen na constatering van de hennepkwekrijen getroffen maatregelen naar voren. Voorts wijzen zij erop dat zij als woningcorporaties een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben.

4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht de burgemeester zich op het standpunt stellen dat Wooninc. en Woonbedrijf geen bijzondere omstandigheden naar voren hebben gebracht die hem tot afwijking van de Beleidsregel noopten. De burgemeester hoefde de door Wooninc. en Woonbedrijf genomen maatregelen niet als dergelijke bijzondere omstandigheden aan te merken, nu uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat met die maatregelen niet geheel aan de doelen van de Beleidsregel wordt voldaan. De hoedanigheid van woningcorporaties die Wooninc. en Woonbedrijf bezitten, hoefde de burgemeester evenmin als een dergelijke bijzondere omstandigheid aan te merken. Zoals de burgemeester ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, is in de Beleidsregel voor de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bewust geen onderscheid gemaakt tussen verhuurders die woningcorporaties zijn en andere verhuurders.

    Het betoog faalt.

5.    De beroepen zijn ongegrond.     

6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;

II.    vernietigt de uitspraken de rechtbank Oost-Brabant van 29 juni 2017 in zaken nrs. 16/2774, 16/2775, 16/2838 onderscheidenlijk 16/2908;

III.    verklaart de beroepen in die zaken ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.

w.g. Slump    w.g. Hartsuiker

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017

620.