Raad van State, 05-04-2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299, 201702813/17/R3
Raad van State, 05-04-2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299, 201702813/17/R3
Gegevens
- Instantie
- Raad van State
- Datum uitspraak
- 5 april 2023
- Datum publicatie
- 5 april 2023
- ECLI
- ECLI:NL:RVS:2023:1299
- Zaaknummer
- 201702813/17/R3
Inhoudsindicatie
Bij uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105 heeft de Afdeling de minister van Infrastructuur en Waterstaat opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak de daarin genoemde gebreken in het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (ViA15) en het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2019), wijziging van het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2017) te herstellen met inachtneming van wat over die gebreken in deze tussenuitspraak is overwogen. In deze uitspraak wordt een oordeel gegeven over de rekenafstand van 25 km voor de berekening van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en over het gebruik van het rekenmodel SRM2+ voor depositieberekeningen voor wegverkeer. De rekenafstand is vanaf 20 januari 2022 ook geïmplementeerd in AERIUS Calculator 2021. Dat is het rekenmodel dat bij tracébesluiten en natuurvergunningen voor projecten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken moet en bij bestemmingsplannen kan worden gebruikt. Het oordeel van de Afdeling over de rekenafstand is daarom niet alleen van belang voor het TB2021, maar ook voor veel andere projecten.
Uitspraak
201702813/17/R3.
Datum uitspraak: 5 april 2023
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak in het geding tussen:
1. Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen (hierna: MOB),
2. [ appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Groessen, gemeente Duiven,
3. Stichting Milieuvrienden Duiven, gevestigd te Duiven,
4. [ appellante sub 4], gevestigd te Angeren, gemeente Lingewaard, en anderen (hierna samen en in enkelvoud: [appellante sub 4]),
5. Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie (nu: Natuur en Milieufederatie Gelderland), gevestigd te Arnhem (hierna: GNMF),
6. Stichting Strijdbaar Angeren, gevestigd te Angeren, gemeente Lingewaard, en anderen,
appellanten,
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: de minister van Infrastructuur en Waterstaat),
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105 (hierna: de tussenuitspraak van 20 januari 2021) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak de daarin genoemde gebreken in het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (ViA15) (hierna: het TB2017) en het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2019), wijziging van het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2017) (hierna: het TB2019) te herstellen met inachtneming van wat over die gebreken in deze tussenuitspraak is overwogen. De tussenuitspraak van 20 januari 2021 is aangehecht.
Deze termijn is op verzoek van de minister verlengd. De termijn is bij beschikking van 5 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1772, verlengd tot en met 15 september 2021.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak van 20 januari 2021 heeft de minister op 7 september 2021 het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2021), wijziging van het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2017 en 2019) vastgesteld (hierna: het LJN TB2021). Bij het LJN TB2021 heeft de minister het LJN TB2017 en het LJN TB2019 op onderdelen gewijzigd. Ook heeft de minister een nadere motivering gegeven.
Strijdbaar Angeren en anderen, Stichting Milieuvrienden Duiven, GNMF en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld naar voren te brengen. Zij hebben ook van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Tegen het LJN TB2021 hebben [appellante sub 4] en MOB beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: STAB-advies).
[appellante sub 4], GNMF, Stichting Milieuvrienden Duiven, Strijdbaar Angeren en anderen, MOB en de minister hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Strijdbaar Angeren en anderen, GNMF, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], Stichting Milieuvrienden Duiven, MOB en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 22 november 2022 behandeld, waar MOB, Strijdbaar Angeren en anderen, allen vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, bijgestaan door drs. ir. S.A. Nijhuis, drs. G.J. Cats en dr. ir. A.B. van den Burg, GNMF, vertegenwoordigd door mr. M.R.J. Baneke, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellante sub 4], vertegenwoordigd door mr. S.G.A. de Boer, advocaat te Baarn, Stichting Milieuvrienden Duiven, vertegenwoordigd door ir. J.T. Spaans, vergezeld door [gemachtigde C] en [gemachtigde D] en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Dane, bijgestaan door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, ir. H.R. Zweers, B.J.H. Koolstra Msc, dr. J. Duyzer, dr. J.J. Erbrink, drs. E. Opdam, ir. D. Metz, ing. D. Bouman, mr. R.J.T. Vos, H.W. Oude Nijhuis en mr. A. Danopoulos, zijn verschenen.
Overwegingen
SAMENVATTING
Waarom deze tussenuitspraak?
1. In deze uitspraak wordt een oordeel gegeven over de rekenafstand van 25 km voor de berekening van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en over het gebruik van het rekenmodel SRM2+ voor depositieberekeningen voor wegverkeer.
Vanwege het grote maatschappelijke belang bij duidelijkheid over de aanvaardbaarheid van de 25 km rekenafstand en het gebruik van het rekenmodel SRM2+ voor depositieberekeningen voor wegverkeer, kiest de Afdeling ervoor om haar oordeel over de rekenafstand en het rekenmodel al vast in deze tussenuitspraak te geven. Ook de overige beroepsgronden die gericht zijn tegen de stikstofdepositieberekening worden in deze tussenuitspraak besproken. Op een later moment zal de Afdeling uitspraak doen op de andere beroepsgronden die door MOB, GNMF, Strijdbaar Angeren en anderen, Stichting Milieuvrienden Duiven en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] naar voren zijn gebracht en die niet in deze tussenuitspraak zijn besproken, zoals de gronden over de uitgevoerde passende beoordeling en externe saldering. Op deze wijze kan de Afdeling sneller duidelijkheid geven over de belangrijke vragen in deze zaak. De Afdeling verwacht dat de rechtspraktijk daarmee geholpen zal zijn. Deze tussenuitspraak leidt niet tot een opdracht aan een van de partijen of heropening van het onderzoek.
Waar gaat de zaak over?
Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 20 januari 2021 over het tracébesluit voor het wegenproject ViA15. Dit project bestaat onder andere uit het verbreden van delen van de A12 en A15 en het doortrekken van de A15 vanaf knooppunt Ressen tot de nieuwe aansluiting op de A12 tussen Duiven en Zevenaar.
In de tussenuitspraak van 20 januari 2021 overwoog de Afdeling onder meer dat de rekenafstand van 5 km die is toegepast bij de stikstofberekening van het wegenproject ViA15 niet toereikend is gemotiveerd. Die rekenafstand zit in het rekenmodel SRM2+ dat binnen AERIUS Calculator alleen voor wegverkeer wordt gebruikt. Voor andere emissiebronnen rekent AERIUS Calculator met het rekenmodel OPS dat geen rekenafstand kent.
Na de tussenuitspraak heeft het kabinet besloten om voor wegverkeer en alle andere stikstofemissiebronnen een rekenafstand van 25 km aan te houden. Die rekenafstand heeft de minister toegepast bij de stikstofberekeningen voor het LJN TB2021. De minister heeft de stikstofberekeningen uitgevoerd met de rekenmodellen SRM2+ (tot 5 km) en OPS (5-25 km). De rekenafstand en het gebruik van het rekenmodel SRM2+ worden door verschillende appellanten in beroep aan de orde gesteld.
De rekenafstand is vanaf 20 januari 2022 ook geïmplementeerd in AERIUS Calculator 2021. Dat is het rekenmodel dat bij tracébesluiten en natuurvergunningen voor projecten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken moet en bij bestemmingsplannen kan worden gebruikt.
Het oordeel van de Afdeling over de rekenafstand is daarom niet alleen van belang voor het LJN TB2021, maar ook voor veel andere projecten.
Wat is het oordeel van de Afdeling?
De Afdeling komt in deze tussenuitspraak tot de conclusie dat de minister de rekenafstand van 25 km mocht toepassen. De minister heeft, onder verwijzing naar rapporten van het RIVM, TNO en een expertoordeel, deugdelijk gemotiveerd dat 25 km de grens is waarbinnen met het rekenmodel OPS nog wetenschappelijk betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de depositie van een individuele bron. De minister kon op basis van die rapporten concluderen dat een berekende depositiebijdrage van een project op een detailniveau van een hectare op meer dan 25 km van de emissiebron niet meer redelijkerwijs toerekenbaar is aan het project. De toepassing van een rekenafstand die gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis ter zake acht de Afdeling niet in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
De Afdeling licht in de uitspraak vervolgens toe wat de toepassing van de rekenafstand betekent voor de beoordeling van de gevolgen van deposities die buiten de rekenafstand plaatsvinden. De deposities die buiten 25 km plaatsvinden zijn onderdeel van de totale depositie in Nederland. De overheid is verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van de totale deposities. Dat zijn verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De overheid moet daar invulling aan geven. De Wet natuurbescherming biedt daarvoor verschillende instrumenten.
De deposities buiten 25 km worden door de rekenafstand dus niet betrokken in een voortoets of passende beoordeling van een plan of project en worden ook niet op een andere wijze bij de verlening van een toestemming voor een plan of project betrokken. De vraag of de bevoegde bestuursorganen met de juiste maatregelen en tijdig invulling geven aan de verplichting om instandhoudings- en passende maatregelen te treffen in relatie tot de totale depositiebijdrage in een Natura 2000-gebied is naar het oordeel van de Afdeling bij een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor een plan of project niet aan de orde. Daarom komt de Afdeling in een procedure over de toestemmingverlening van een plan of project niet toe aan de bespreking van beroepsgronden die over de keuze of uitvoering van instandhoudings- en passende maatregelen gaan.
De Afdeling komt in deze uitspraak verder tot de conclusie dat de minister de stikstofberekeningen voor wegverkeer mocht uitvoeren met de versie van SRM2+ die ten tijde van het LJN TB2021 gold. De minister heeft onder verwijzing naar notities en rapporten van het RIVM en TNO deugdelijk gemotiveerd dat die versie van SRM2+ is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis ter zake. Op het moment waarop het LJN TB2021 werd vastgesteld werd door het RIVM weliswaar onderkend dat de toepassing van de depositiesnelheid in SRM2+ verbetering behoeft en werd daar onderzoek naar gedaan, maar de minister hoefde daarin geen concrete aanwijzingen te zien voor twijfel aan de geschiktheid van de versie van SRM2+ die voor het LJN TB2021 is gebruikt.
Beroep [appellante sub 4]
Voor [appellante sub 4] is deze uitspraak een einduitspraak. Haar beroep gaat over de gevolgen van de wijzigingen aan het brugcomplex over het Pannerdensch Kanaal op haar terrein en voor haar bedrijfsvoering. Dit beroep wordt door de Afdeling in deze uitspraak geheel behandeld. De Afdeling komt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
INLEIDING
2. Op 24 februari 2017 heeft de minister het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (ViA15) vastgesteld voor het wegenproject ViA15 (het LJN TB2017). Dit project bestaat onder andere uit het verbreden van delen van de A12 en A15 en het doortrekken van de A15 vanaf knooppunt Ressen tot de nieuwe aansluiting op de A12 tussen Duiven en Zevenaar. De A15 kruist daarbij het Pannerdensch Kanaal met een brug en wordt vanaf Groessen tot aan de A12 (half)verdiept aangelegd. De minister beoogt met het project ViA15 onder meer de bereikbaarheid van de regio Arnhem-Nijmegen te verbeteren. Het LJN TB2017 is met het tracébesluit van 18 februari 2019 gewijzigd (het LJN TB2019). De beroepen tegen het LJN TB2017 zijn van rechtswege mede gericht tegen het LJN TB2019 op basis van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zo heeft de Afdeling overwogen onder 6 van de tussenuitspraak van 20 januari 2021.
In de tussenuitspraak van 20 januari 2021 heeft de Afdeling gebreken geconstateerd in het LJN TB2017 en het LJN TB2019 en de minister opgedragen die gebreken te herstellen. Na de tussenuitspraak van 20 januari 2021 heeft de minister op 7 september 2021 het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2021), wijziging van het tracébesluit A12/A15 Ressen-Oudbroeken (2017 en 2019) vastgesteld en een nadere motivering gegeven (het LJN TB2021). Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 20 januari 2021.