Raad van State, 21-08-2024, ECLI:NL:RVS:2024:3420, 202301857/2/R3
Raad van State, 21-08-2024, ECLI:NL:RVS:2024:3420, 202301857/2/R3
Gegevens
- Instantie
- Raad van State
- Datum uitspraak
- 21 augustus 2024
- Datum publicatie
- 21 augustus 2024
- ECLI
- ECLI:NL:RVS:2024:3420
- Zaaknummer
- 202301857/2/R3
Inhoudsindicatie
Conclusie van staatsraad advocaat-generaal Snijders over de vraag welke gevolgen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben. Het gaat dan specifiek om gevallen waarin het bestuursorgaan ondanks het gewekte vertrouwen aan andere, zwaarder wegende belangen voorrang geeft en er voor het bestuursorgaan een verplichting kan ontstaan om schade te vergoeden aan degene bij wie het vertrouwen is gewekt. Aanleiding voor het vragen van de conclusie is een rechtszaak die bij de Afdeling bestuursrechtspraak speelt over het intrekken van een vergunning voor het bouwen van een rijhal in Nieuw Bergen (Limburg). Een eerdere conclusie leidde in mei 2019 tot een uitspraak over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. In die uitspraak is een stappenplan uiteengezet. Stap 1. is dat er een toezegging moet zijn gedaan. In stap 2. komt de vraag aan de orde of de toezegging kan worden toegerekend aan bestuursorgaan en in de stap 3. gaat het om de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Snijders van vandaag gaat over deze derde stap.
Uitspraak
202301857/2/R3
Datum: 21 augustus 2024
Staatsraad Advocaat-Generaal
Mr. G. Snijders
Conclusie inzake het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (hierna: het college)
tegen
de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 februari 2023 in zaak nr. ROE 21/ 2146, in het geding tussen;
[wederpartij]
en
het college
Inhoudsopgave
1. Inleiding
Het onderwerp van deze conclusie (1.1-1-2)
De inzet van deze zaak (1.3-1.6)
Bespreking van deze zaak in deze conclusie (1.7)
2. Feiten en procesverloop
Feiten (2.1)
Het primaire besluit (2.2)
Advies commissie bezwaarschriften (2.3)
Beslissing op bezwaar (2.4)
Oordeel rechtbank (2.5-2.6)
Gronden hoger beroep college (2.7)
Herziene beslissing op bezwaar (2.8)
Incidenteel hoger beroep; standpunt [wederpartij]; zitting Afdeling (2.9-2.11)
3. De door de voorzitter gestelde vraag
4. Wordt aan deze vraag in deze zaak toegekomen?
Vrijstelling bestemmingsplan (4.2)
De e-mail van 21 september 2017 (4.3-4.4)
De e-mail van 6 september 2018 (4.5)
De brief van 7 augustus 2019 (verzonden op 30 september 2019) (4.6)
Vertrouwen na de e-mail van 15 oktober 2019 (4.7)
De schade van [wederpartij] (4.8-4.11)
Belangen bij intrekking wegen zwaarder? (4.12)
Slotsom (4.13)
5. De gestelde vraag; eerste beschouwing
6. Het vertrouwensbeginsel in het privaatrecht/bij de burgerlijke rechter
De toezegging in het privaatrecht (6.1-6.8)
Onjuiste informatie (6.9-6.13)
7. Het vertrouwensbeginsel in het belastingrecht
Bijzondere aard belastingrecht; onder meer ‘contra legem’ toepassing vertrouwensbeginsel (7.1)
‘Toezeggingen’ en informatie (7.2-7.3)
Gevallen waarin gerechtvaardigd vertrouwen wordt gehonoreerd (7.4-7.7)
8. Het vertrouwensbeginsel in de rest van het bestuursrecht
‘Toezeggingen’ en informatie (8.1-8.3)
‘Contra legem’ toepassing vertrouwensbeginsel (8.4-8.5)
Belangenafweging (8.6)
Schadevergoeding; tweede onderdeel van derde stap (8.7-8.10)
9. Grondslag voor schadevergoeding bij de derde stap
Mogelijke grondslagen (9.1-9.2)
Het égalitébeginsel (9.3-9.9)
Onrechtmatige daad (9.10-9.11)
Het evenredigheidsbeginsel (9.12-9.17)
Het vertrouwensbeginsel (9.18-9.22)
Slotsom m.b.t. grondslag (9.23)
Gevolgen van deze keuze (9.24)
Beoordeling van deze uitkomst o.b.v. interne rechtsvergelijking (9.25)
10. Bepalen omvang schadevergoeding
Condicio sine qua non verband (10.2)
Andere regels (10.3)
Toerekening schade; voorzienbaarheid (10.4)
Abstracte schadeberekening? (10.5)
Compensatie in andere vorm (10.6)
Stelplicht en bewijslast (10.7)
Afsluiting (10.8)
11. Toepassing in deze zaak
12. Beantwoording gestelde vraag (samenvatting van voorgaande)
13. Conclusie
1 Inleiding
Deze conclusie gaat – in één zin gezegd – over de vraag wanneer, op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt in het geval dat gerechtvaardigd, aan het bestuursorgaan toerekenbaar vertrouwen over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid niet kan of behoeft te worden gehonoreerd wegens zwaarder wegende belangen. Deze vraag is een onderdeel van wat sinds de standaarduitspraak over de Amsterdamse dakopbouw uit 20191 bekend staat als de ‘derde stap’ die moet worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht (hierna ook wel: de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak). In de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is deze vraag onbeantwoord gelaten.
De eerste twee stappen die volgens de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak moeten worden doorlopen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht, zijn of bij de belanghebbende gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt over de uitoefening van een bevoegdheid door het bestuursorgaan (de eerste stap) en of het gewekte vertrouwen aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend (de tweede stap). Bij de derde stap moet een afweging van belangen plaatsvinden: naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden kunnen zwaarder wegen dan het belang bij het honoreren van de gewekte verwachtingen. Is dat het geval, dan “kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden”, aldus de uitspraak. De Afdeling zag geen aanleiding nader op die verplichting in te gaan in de uitspraak (rov. 11.4 slot).
De inzet van deze zaak
De zaak waarin deze conclusie wordt genomen, gaat over de vraag of het college een in 2002 verleende bouwvergunning bij besluit van 2 juni 2020 heeft mogen intrekken. Die vergunning is verleend voor de bouw van een rijhal met ponystalling op het adres waarvan [wederpartij] nu de eigenaar is. Gronden voor de intrekking van de vergunning zijn dat meer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning (art. 2.33 lid 2, aanhef en onder a, Wabo) en dat het houden van paarden (het gebruik dat [wederpartij] van hal en stalling wil maken) op grond van het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan.
[wederpartij] heeft het perceel in 2017 gekocht na bij de gemeente te hebben geïnformeerd naar de mogelijkheid om op het perceel een manegebedrijf te realiseren en exploiteren en naar de geldigheid van genoemde bouwvergunning. In antwoord hierop is hem door de gemeente de vergunning toegestuurd, onder de mededeling dat op grond daarvan een rijhal met ponystalling mag worden gerealiseerd en dat dit impliceert dat de rijhal en de stalling ook t.b.v. derden zouden kunnen worden gebruikt. In dit bericht is niet gewezen op de mogelijkheid van intrekking van de vergunning, noch op de strijd met het bestemmingsplan, noch op de gevolgen die deze strijd mogelijk zou kunnen hebben.
Pas veel later heeft de gemeente [wederpartij] erop gewezen dat het houden van paarden op grond van het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan. Naar de vaststelling van de rechtbank was dat bij een e-mail van 15 oktober 2019.
[wederpartij] heeft tegen de intrekking van de vergunning onder meer aangevoerd dat bij hem namens het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de vergunning niet zou worden ingetrokken en dat hij door gebruik van de vergunning het door hem gewenste manegebedrijf zou kunnen beginnen. Hij stelt dat hij in dit vertrouwen het perceel heeft gekocht en dat hij daarna in dit vertrouwen uitgaven heeft gedaan ter realisering van een hal en stalling.
De rechtbank heeft het standpunt van [wederpartij] gehonoreerd wat betreft de periode tot 15 oktober 2019. Volgens de rechtbank is in die periode sprake geweest van gerechtvaardigd, aan het college toerekenbaar vertrouwen van [wederpartij] dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. De eerste en tweede stap bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank dus in het voordeel van [wederpartij] beslist. Op grond daarvan heeft de rechtbank geoordeeld dat het college alsnog de afweging moet maken die bij de derde stap van de beoordeling hoort, die onder meer kan leiden tot het honoreren van het gewekte vertrouwen en tot schadevergoeding. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] tegen de intrekking te nemen.
Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Het college bestrijdt, kort gezegd, zowel dat sprake is van gerechtvaardigd, aan het college toe te rekenen vertrouwen bij [wederpartij], als het bestaan van schade als gevolg van het door de rechtbank aangenomen vertrouwen.
Overeenkomstig de uitspraak van de rechtbank heeft het college een herziene beslissing op bezwaar genomen. Hierbij heeft het college het intrekkingsbesluit ongewijzigd in stand gelaten. Volgens de beslissing blijft de intrekking van de vergunning onverminderd gewenst (gelet op de strijd met het bestemmingsplan, begrijp ik) en blijkt niet dat [wederpartij] schade heeft geleden als gevolg van het door de rechtbank aangenomen vertrouwen. Dit besluit vormt op grond van de art. 6:19 en 6:24 Awb mede onderwerp van het hoger beroep.
Bespreking van deze zaak in deze conclusie
Zoals uit het voorgaande volgt, moet ook in hoger beroep eerst worden beslist over de eerste twee stappen bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel en de van de derde stap van die beoordeling deel uitmakende vraag of zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van gerechtvaardigd vertrouwen van [wederpartij], zo dergelijk vertrouwen wordt aangenomen. Op deze kwesties heeft het verzoek om deze conclusie te nemen geen betrekking. Daarom zal ik daarop in deze conclusie slechts beperkt ingaan. Dat doe ik slechts voor zover dat van belang is om in deze zaak te kunnen ingaan op de hiervoor in 1.1 eerste zin genoemde vraag, of en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt.
2 Feiten en procesverloop
Uitgegaan kan worden van de volgende door de rechtbank vastgestelde en in hoger beroep niet bestreden feiten.2
( i) Op 22 mei 2002 heeft het college aan de toenmalige eigenaar van het perceel aan het hiervoor in 1.3 genoemde adres een bouwvergunning en vrijstelling van het toen geldende bestemmingsplan Buitengebied 1998 verleend voor het bouwen van een rijhal met ponystalling (voor 7 paarden, 17 pony’s en 22 boxen). Op 9 september 2009 is de bouwvergunning op naam van de toenmalige nieuwe eigenaar van het perceel gesteld.
(ii) In 2013 en in 2018 is het bestemmingsplan gewijzigd. De bestemming “Sport” van deze bestemmingsplannen laat het gebruik van het perceel voor een rijhal met ponystalling niet toe en het overgangsrecht van die bestemmingsplannen voorziet alleen in bestaand gebruik.3
(iii) Op 20 september 2017 heeft de zoon van [wederpartij], namens [wederpartij],4 bij de gemeente Bergen geïnformeerd naar de mogelijkheden om de op het “perceel vergunde manege te realiseren en een manegebedrijf te gaan runnen”. Hij vraagt of de bouwvergunning “nog intact is en wat de mogelijkheden zijn omtrent het hebben van een manegebedrijf”. De fundering voor de rijhal was toen al gerealiseerd. Op 21 september 2017 heeft de zoon van [wederpartij] van een medewerker van de gemeente per e-mail antwoord gekregen. In dit bericht is de zoon van [wederpartij] het volgende meegedeeld:
“In de bijlage van dit bericht treft u de bouwvergunning van het perceel [adres] aan.
Volgens de vergunning mag er een rijhal met een ponystalling worden gerealiseerd.
Dit impliceert dat de rijhal en stalling ook t.b.v. van derden zou kunnen worden gebruikt.
Toch wil ik u nogmaals adviseren om uw plannen voor het pand aan ons kenbaar te maken.
Wij kunnen u dan adviseren of er nog andere vergunningen noodzakelijk zijn.”
(iv) Mede gelet op de op 21 september 2017 verkregen informatie heeft [wederpartij] het perceel gekocht en in november 2017 is hij hiervan eigenaar geworden.
( v) In een e-mailbericht van 6 september 2018 heeft een medewerker van de gemeente de makelaar van de vorige eigenaar van het perceel, die betrokken was bij de verkoop daarvan aan [wederpartij],5 onder meer het volgende medegedeeld:
“Het vigerende bestemmingsplan is het bestemmingsplan Buitengebied 2018. Dit plan laat het houden van paarden op deze locatie niet toe. Het houden van paarden is niet toegestaan omdat gelet op de Wet natuurbescherming het houden van landbouwhuisdieren (waaronder paarden) enkel kan worden toegelaten indien er feitelijk en planologisch legaal ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan landbouwhuisdieren worden gehouden of er onherroepelijk toestemming is verleend in het kader van de Wet natuurbescherming voor het houden van landbouwhuisdieren.
Er zijn mogelijkheden om middels een omgevingsvergunning af te wijken van bestemmingsplannen. Collega’s van mij zouden u kunnen infomeren of voor de locatie [adres] van deze mogelijkheden gebruik kan worden gemaakt. Ik adviseer u hiernaar te informeren nadat de reeds aangevraagde vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming is verleend. Zonder toestemming in het kader van de Wet natuurbescherming is het sowieso niet toegelaten om paarden te houden en zie ik geen mogelijkheden voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.” 6
(vi) Bij brief van 7 augustus 2019, verzonden op 30 september 2019, heeft het college [wederpartij] het volgende medegedeeld:
“Voornemen intrekken vergunning
Daar er niet binnen 26 weken na het onherroepelijk worden van de vergunning een begin is gemaakt met de werkzaamheden kunnen wij op grond van het gestelde in artikel 2.33 lid 2a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de vergunning intrekken. Daarbij is de vergunning niet op naam gezet van u als nieuwe eigenaar van het betreffende perceel.
Wij zijn daarom voornemens om de verleende vergunning in te trekken. Indien u de vergunning alsnog uit wil voeren, zou u met schriftelijke toestemming van [naam] de vergunning op uw naam moeten zetten. Aangezien het hier een zeer oude vergunning betreft zullen wij u dan wel verplichten de werkzaamheden binnen een jaar en volgens de eisen van nu uit te voeren. Indien u van deze mogelijkheid gebruik wil maken, dient u uiterlijk binnen 2 weken, in gaande de dag na verzending van deze brief dit aan ons kenbaar te maken.”
(vii) Op 11 oktober 2019 heeft [wederpartij] de schriftelijke toestemming van de voormalige eigenaar voor de naamswijziging aan het college overgelegd, met het verzoek om de tenaamstelling te wijzigen. [wederpartij] heeft de gemeente daarbij medegedeeld dat de bouwwerkzaamheden zijn gestart.
(viii) In reactie hierop heeft een medewerker van de gemeente op 15 oktober 2019 aan [wederpartij] medegedeeld dat het verzoek tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning in behandeling wordt genomen. In dit bericht is voorts het volgende vermeld:
“Verder geeft u aan, dat de werkzaamheden betreffende de bouw reeds zijn gestart. Echter zijn er door ons, behalve een fundering die er al 10 jaar ligt, geen werkzaamheden meer geconstateerd. Daarbij is het houden van paarden op deze locatie niet toegestaan op basis van het vigerende bestemmingsplan. Dit is in een mailwisseling van augustus/september via [de hiervoor onder (v) genoemde makelaar] naar u gecommuniceerd. Ik verzoek u om telefonisch contact met mij op te nemen betreffende het bovenstaande.”
(ix) [wederpartij] heeft in elk geval na december 2019, mogelijk eerder,7 de rijhal verder gebouwd in die zin dat hij op de bestaande fundering een stalen/houten frame en overkapping heeft gerealiseerd. Daarna hebben geen bouwwerkzaamheden meer plaatsgevonden.
Het primaire besluit
Bij besluit van 2 juni 2020 heeft het college de vergunning ingetrokken. Gronden voor de intrekking van de vergunning zijn dat meer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning (art. 2.33 lid 2, aanhef en onder a, Wabo) en dat het houden van paarden op grond van het geldende bestemmingsplan ter plaatste niet is toegestaan. Zouden de hal en stalling worden afgebouwd, dan zouden deze daarom, mede gelet op het overgangsrecht bij het geldende bestemmingsplan, dat slechts bestaand gebruik toestaat, niet in gebruik mogen worden genomen, aldus het besluit.
Advies commissie bezwaarschriften
wederpartij] heeft bezwaar tegen het besluit gemaakt. De commissie bezwaarschriften van de gemeente heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te oordelen. Het intrekken van de vergunning betreft een bevoegdheid van het college en de commissie was van oordeel dat het college in dit geval bij de uitoefening daarvan een onredelijke belangenafweging heeft gemaakt. Als gronden voor dit oordeel heeft de commissie genoemd dat de vergunning al sinds 2013 niet meer in overeenstemming is met het bestemmingsplan, dat het college daarin geen aanleiding heeft gevonden om de vergunning in te trekken, dat het college met de brief van 7 augustus 2019 bij [wederpartij] de verwachting heeft gewekt dat hij de vergunning alsnog kon uitvoeren, mits hij deze op zijn naam zou laten zetten, de werkzaamheden binnen een jaar conform de “eisen van nu” zouden worden uitgevoerd en [wederpartij] binnen twee weken na verzending van de brief kenbaar zou maken dat hij van deze mogelijkheid gebruik wilde maken, dat direct daarna de vergunning op [wederpartij]s naam is gesteld, en dat hij is begonnen met het bouwen van de rijhal, alsmede het financiële belang van [wederpartij] om de rijhal en ponystalling te kunnen bouwen en in gebruik te kunnen nemen.
Beslissing op bezwaar
Bij de beslissing op het bezwaar van 22 juni 2021 heeft het college het primaire besluit gehandhaafd. In de beslissing heeft het college allereerst het nadere argument van [wederpartij] verworpen dat bij de bouwvergunning vrijstelling is gegeven van de bestemming volgens het bestemmingsplan. De bij de vergunning verleende vrijstelling van het bestemmingsplan zag slechts op het ontbreken van een bouwvlak. De vergunning was destijds in overeenstemming met de bestaande bestemming van het perceel.
Voorts is [wederpartij] in de e-mail van 6 september 2018 en in oktober 2019 erop gewezen dat het geldende bestemmingsplan het houden van paarden op het perceel niet toestaat, aldus het college. Aan de in de brief van 7 augustus 2019 vermelde voorwaarden om niet tot intrekking over te gaan is volgens het college niet voldaan, omdat [wederpartij] het college niet in kennis heeft gesteld (en zeker niet binnen de in de brief van 7 augustus 2019 gestelde termijn) van zijn bereidheid om de bouw volgens de eisen die op dat moment golden, uit te voeren. [wederpartij] mocht er daarom niet op vertrouwen dat de vergunning niet werd ingetrokken.
Ook heeft het college in de beslissing erop gewezen dat als de vergunning niet wordt ingetrokken, [wederpartij] eveneens schade lijdt, omdat het houden van paarden ook met de bouwvergunning niet is toegestaan.
Oordeel rechtbank
De rechtbank heeft bij uitspraak van 10 februari 2023 het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.8 Voor zover van belang heeft de rechtbank, met verwijzing naar de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak in een voetnoot, overwogen:
“16.1. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat bij de behandeling van de vergunningaanvraag ervan uit is gegaan dat de rijhal en ponystalling binnen de toen op het perceel rustende bestemming “Sport” van het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” pasten en dat alleen voor het afwijken van het bouwvlak vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend. In 2002 is dus naar het oordeel van de rechtbank geen vrijstelling van het bestemmingsplan verleend voor gebruik van het perceel ten behoeve van een rijhal en ponystalling. Dat betekent dat eiser ten tijde van het primaire besluit een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik nodig had om de rijhal met ponystalling te mogen gebruiken. Verweerder wenst die vergunning niet te verlenen omdat dit indruist tegen de gewenste planologische ontwikkeling van het perceel.
Slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel?
17. De rechtbank is van oordeel dat eiser aan de e-mail van 21 september 2017 (…) het vertrouwen mocht ontlenen dat hij op basis van de vergunning de rijhal met ponystalling mocht bouwen en gebruiken en er dus ook op mocht vertrouwen dat de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken. De rechtbank betrekt bij dit oordeel dat de e-mail het antwoord is op de vraag van eiser wat de mogelijkheden waren om op het perceel een manegebedrijf te gaan exploiteren alsook dat bij de betekenis van een uitlating van een medewerker van een overheidsorgaan, in lijn met de huidige jurisprudentie van de Afdeling, dient te worden nagegaan hoe die uitlating bij een redelijk denkend burger overkomt. Niet in geschil is dat de uitlatingen die de medewerker van de gemeente op 21 september 2017 heeft gedaan aan verweerder zijn toe te rekenen. Het advies om contact op te nemen met de gemeente gaat over de situatie dat eiser voor de exploitatie van een manegebedrijf nog andere vergunningen dan de bouwvergunning nodig had en speelt daarom geen rol voor de vraag welke bouwactiviteiten waren toegelaten en of de rijhal door derden gebruikt mocht worden. Eiser heeft kort na deze e-mail het perceel gekocht.”
De rechtbank heeft geoordeeld dat de e-mail van 6 september 2018 en de brief van 7 augustus 2019 aan het gewekte, gerechtvaardigde vertrouwen geen einde hebben gemaakt en dat [wederpartij] aan de brief het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat als hij binnen één jaar de bouwwerkzaamheden volgens de bouwvergunning en de actuele bouweisen zou voltooien, het college de bouwvergunning niet zou intrekken (rov. 17.1 en 17.2). Vervolgens heeft de rechtbank overwogen:
“17.3. In de e-mail van 15 oktober 2019 (…) geeft een medewerker van de gemeente aan eiser te kennen dat het houden van paarden op het perceel op grond van het bestemmingsplan (op dat moment het bestemmingsplan Buitengebied 2018) niet is toegestaan. De medewerker verwijst in dit verband naar de e-mail die op 6 september 2018 aan [de makelaar] is verzonden en verzoekt eiser om telefonisch contact met hem op te nemen. De rechtbank is van oordeel dat eiser vanaf de e-mail van 15 oktober 2019 er niet meer van mocht uitgaan dat het gebruik van de rijhal en ponystalling planologisch was toegestaan en de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken. Door deze mail is hem duidelijk gemaakt dat dit gebruik volgens verweerder planologisch niet was toegestaan en had eiser kennis kunnen en moeten nemen van de mail aan [de makelaar] waaruit blijkt dat realisering van zijn plannen volgens verweerder alleen mogelijk is door af te wijken van het bestemmingsplan. Gesteld noch gebleken is dat dit standpunt door verweerder daarna is verlaten.
(…)
18. Eiser heeft het perceel in 2017 gekocht tegen een waarde alsof er op het perceel een rijhal aanwezig mocht zijn en als zodanig gebruikt mocht worden. Hij zit door de intrekking met een onafgebouwd bouwwerk en een perceel dat alleen voor sportdoeleinden te gebruiken is. Eiser heeft de schade laten vaststellen. Deze is berekend op € 267.600. Dit bedrag bestaat uit investeringskosten van € 180.600 (waaronder de bouwwaarde van de loods) en gederfde inkomsten ten bedrage van € 87.000. Volgens eiser had verweerder, mede gelet op voormelde schade, de vergunning niet mogen intrekken, althans had verweerder, indien er zwaarwegende belangen waren om de vergunning toch in te trekken, de schade moeten vergoeden.
Bij de belangenafweging met het oog op een mogelijke intrekking van een bouwvergunning is een mee te wegen belang of de betrokkene op basis van gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Dit is het dispositievereiste. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te compenseren als onderdeel van de besluitvorming.
Zoals onder 17.3 is overwogen kon eiser vanaf 15 oktober 2019 er in redelijkheid niet meer (zonder meer) van uitgaan dat hij de rijhal en ponystalling mocht gaan gebruiken. Het ligt daarom in de rede de kosten voor de rijhal die eiser daarna heeft gemaakt (hij heeft volgens zijn verklaring ter zitting nog tot het moment waarop het primaire besluit werd genomen gebouwd) voor zijn risico te laten. Verweerder heeft echter ten onrechte bij zijn besluitvorming geen rekening gehouden met de schade die eiser heeft geleden en lijdt doordat hij er vanaf 21 september 2017 tot 15 oktober 2019 gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de rijhal en ponystalling konden worden gebouwd en gebruikt en de bouwvergunning dus niet zou worden ingetrokken. Het ligt voor de hand dat eiser naar aanleiding van de e-mail van 21 september 2017 voor het perceel een aankoopprijs (volgens de door eiser overgelegde schadeberekening € 85.000) heeft betaald die hoger is dan de marktwaarde van het perceel zonder bouw- en gebruiksmogelijkheid voor een rijhal met ponystalling. Die (mogelijke) schade en andere als gevolg van het gewekte vertrouwen veroorzaakte schade – de rechtbank verwijst in dit verband (…) ook naar wat de bezwaarcommissie vindt – heeft verweerder ten onrechte niet bij de belangenafweging betrokken. Door dit na te laten (…) is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
Conclusie en gevolgen
19. Door het motiveringsgebrek is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
20. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen. Verweerder dient een nieuwe belangenafweging te maken en daarbij alsnog rekening ermee te houden dat eiser op grond van de mail van 21 september 2017 en de brief van 7 augustus 2019 er vanaf 21 september 2017 tot 15 oktober 2019 gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken en als gevolg daarvan een prijs voor het perceel heeft betaald alsof de bouw en het gebruik van de vergunde rijhal met ponystalling waren toegestaan en met mogelijke andere schade die eiser daardoor bij intrekking van de bouwvergunning heeft geleden en lijdt. Het resultaat van de nieuwe belangenafweging kan divers zijn. Behalve tot een intrekking van de bouwvergunning met een schadevergoeding, zou verweerder ook kunnen besluiten alsnog medewerking te verlenen aan (gedeeltelijke) verwezenlijking van eisers plannen voor het perceel (al of niet onder toekenning van een schadevergoeding aan eiser). De rechtbank ziet vanwege deze diversiteit aan mogelijke uitkomsten geen aanleiding om op dit moment een tussenuitspraak te doen of thans reeds tot een finale geschilbeslechting te komen.”
Gronden hoger beroep college
Het college heeft hoger beroep ingesteld van de uitspraak van de rechtbank. Het college bestrijdt onder meer de oordelen van de rechtbank dat [wederpartij] aan de e-mail van 21 september 2017 het vertrouwen mocht ontlenen dat hij op basis van de vergunning de rijhal met ponystalling mocht bouwen en gebruiken en er dus ook op mocht vertrouwen dat de bouwvergunning niet zou worden ingetrokken (grond 3), dat de e-mail van 6 september 2018 geen einde heeft gemaakt aan het gewekte vertrouwen (grond 4), en dat [wederpartij] aan de brief van 7 augustus 2019 het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat als hij binnen één jaar de bouwwerkzaamheden volgens de bouwvergunning en de actuele bouweisen zou voltooien, het college de bouwvergunning niet zou intrekken (gronden 5 en 6). Voorts heeft het college aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] in oktober 2019 nog niet met de werkzaamheden op het perceel was aangevangen (grond 7) en dat niet blijkt dat [wederpartij] meer voor het perceel heeft betaald dan hij zou hebben gedaan als geen bouwvergunning voor het perceel was verleend (grond 8).
Herziene beslissing op bezwaar
Bij herziene beslissing op bezwaar van 2 mei 2023 heeft het college het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten. Volgens de beslissing blijft de intrekking van de vergunning onverminderd gewenst en blijkt niet dat [wederpartij] schade heeft geleden als gevolg van het door de rechtbank aangenomen vertrouwen.
Incidenteel hoger beroep; standpunt [wederpartij]; zitting Afdeling
wederpartij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Hij bestrijdt de oordelen van de rechtbank dat in 2002 geen vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend voor het gebruik van het perceel ten behoeve van een rijhal en ponystalling (grond 1.1) en dat het vertrouwen van [wederpartij] na de e-mail van 15 oktober 2019 niet meer gerechtvaardigd was (grond 1.2).
wederpartij] heeft de herziene beslissing op bezwaar in hoger beroep bestreden. Hij heeft aangevoerd wel schade te hebben geleden. Naar zijn mening kan hij aanspraak maken op vergoeding van het positieve belang dat hij heeft bij honorering van de bij hem gewekte verwachting.
De Afdeling heeft het hoger beroep ter zitting van 11 juni 2024 behandeld.
3 De door de voorzitter gestelde vraag
Bij brief van 25 april 2024 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op grond van art. 8:12a Awb verzocht om een conclusie in deze zaak. Het verzoek luidt een conclusie te nemen over de gevolgen die een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben voor een verplichting van het bestuur om schade aan betrokkene te vergoeden. Deze vraag is in de brief, met verwijzing naar de Amsterdams dakopbouw-uitspraak, als volgt nader ingekaderd:
aan de zogenoemde “derde stap” die gezet moet worden bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.4.
Meer in het bijzonder is de vraagstelling beperkt tot gevallen waarin het bestuursorgaan zich op het standpunt mag stellen dat zwaarder wegende belangen aan honorering van het door een toezegging gewekte vertrouwen in de weg staan en waarin voor het bestuursorgaan de verplichting kan ontstaan om schade te vergoeden.”
In de brief wordt vermeld dat in de conclusie dient te worden uitgegaan van het begrip ‘toezegging’ zoals omschreven in rov. 11.2 van de Amsterdams dakopbouw-uitspraak, dus: “een aan het bevoegde bestuursorgaan toerekenbare gedraging en/of uitlating van een ambtenaar of andere overheidsfunctionaris, die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend”.
Het conclusieverzoek is dus, zoals hiervoor in 1.1-1.2 al opgemerkt, beperkt tot het tweede onderdeel van de derde stap van de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht. Anders dan in de zaak van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is het conclusieverzoek in deze zaak echter niet beperkt tot het omgevingsrecht. Deze zaak wordt, in overeenstemming daarmee, beslist door een grote kamer van de Afdeling met daarin staatsraden die lid zijn van de civiele kamer van de Hoge Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep.
De voorzitter verzoekt in de brief om in de conclusie specifiek in te gaan op:
a. de mogelijke normatieve grondslagen voor vergoeding van schade in de hiervoor omschreven gevallen;
b. de wijze waarop de omvang van deze schade moet worden bepaald;
c. de wijze waarop de vergoedbaarheid van deze schade moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten daarbij een rol kunnen spelen.
De voorzitter wijst in de brief uitdrukkelijk erop dat in deze zaak in hoger beroep in geschil is of een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is gedaan en dat ook niet vast staat of het college de vergunning uit 2002 mocht intrekken. Het is daarom, naar de voorzitter opmerkt, niet geheel zeker dat de beantwoording van de vraag in de conclusie van belang zal zijn voor de uitspraak in deze zaak. Ook indien dat niet het geval zal zijn, is de conclusie van belang voor de rechtsontwikkeling met het oog op andere zaken, zo besluit de voorzitter.