College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-09-2014, ECLI:NL:CBB:2014:339, AWB 13/768

Richtlijn (EG) nr. 97/78 van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen van de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Pb 1998, L 24, blz. 9; hierna: Richtlijn 97/78 of Importrichtlijn) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“ Artikel 11. De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en in Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (...).(...)

Artikel 2(...)2. Voorts wordt verstaan onder:(...)c) „overeenstemmingscontrole”: verificatie door een visuele controle van de overeenstemming tussen de veterinaire certificaten, de veterinaire documenten of andere bij de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten en de producten;(...)j) „invoervoorwaarden”: de in de communautaire wetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften waaraan in te voeren producten moeten voldoen;(...)

Artikel 4(...)4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij om zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Behalve in de gevallen van (...) omvat deze controle:(...)ii) in de overige gevallen:- voor alle soorten producten, controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document;(...)

Artikel 17(...)2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:a) ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.(...)b) ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) (...) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt.

In afwachting van de terugzending van de in dit punt bedoelde producten of van de bevestiging van de motieven voor de afwijzing, worden de betrokken producten onder toezicht van de bevoegde autoriteit op kosten van de belanghebbende bij de lading opgeslagen door de bevoegde autoriteiten.(...)”

Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Pb 2004, L 165, blz. 1; hierna: Verordening 882/2004 of Controleverordening) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:

“ Artikel 1 Onderwerp en werkingssfeer1. In deze verordening worden algemene voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van officiële controles op de naleving van voorschriften die in het bijzonder zijn gericht op:a) het voorkomen, wegnemen of tot een aanvaardbaar niveau terugbrengen van rechtstreekse of door het milieu veroorzaakte risico's voor mens en dier,enb) het zorgen voor eerlijke praktijken in de handel in levensmiddelen en diervoeders en het beschermen van de belangen van de consument, onder meer door de etikettering van diervoeders en levensmiddelen en andere vormen van consumentenvoorlichting.(...)3. Deze verordening laat specifieke communautaire bepalingen betreffende officiële controles onverlet.(...)

HOOFDSTUK V OFFICIËLE CONTROLES OP HET BINNENBRENGEN VAN DIERVOEDERS EN LEVENSMIDDELEN UIT DERDE LANDEN

Artikel 14 Officiële controles van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong1. Deze verordening doet geen afbreuk aan de eisen inzake veterinaire controles van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong van Richtlijn 97/78/EG. De overeenkomstig Richtlijn 97/78/EG aangewezen bevoegde autoriteit voert echter ook officiële controles uit om na te gaan of, in voorkomend geval, de niet onder die richtlijn vallende aspecten van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen worden nageleefd, inclusief de aspecten waarnaar in titel VI, hoofdstuk II, van deze verordening wordt verwezen.2. De algemene regels van de artikelen 18 tot en met 25 van deze verordening gelden tevens voor de officiële controles van alle diervoeders en levensmiddelen, met inbegrip van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong.(...)

Artikel 19 Maatregelen naar aanleiding van officiële controles van diervoeders en levensmiddelen uit derde landen1. De bevoegde autoriteit plaatst diervoeders of levensmiddelen uit derde landen die niet voldoen aan de wetgeving inzake diervoeders of levensmiddelen in officiële inbewaringneming en neemt, gehoord hebbende de exploitant van het diervoeder- of levensmiddelenbedrijf die voor de zending verantwoordelijk is, de volgende maatregelen ten aanzien van deze diervoeders of levensmiddelen:a) opdragen dat de diervoeders of levensmiddelen worden vernietigd, overeenkomstig artikel 20 aan een speciale behandeling worden onderworpen, of overeenkomstig artikel 21 worden teruggestuurd uit de Gemeenschap; ook kunnen andere passende maatregelen worden genomen, zoals de diervoeders en levensmiddelen aanwenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;(...)”

De considerans van Verordening 882/2004 vermeldt het volgende:

“ (24) Het is van belang uniforme procedures in te stellen voor de controle van de invoer naar het grondgebied van de Gemeenschap van diervoeders en levensmiddelen uit derde landen, rekening houdende met het feit dat er reeds geharmoniseerde invoerprocedures bestaan voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die vallen onder Richtlijn 97/78/EG van de Raad (...) en levende dieren die vallen onder Richtlijn 91/496/EEG van de Raad (...).

Deze bestaande procedures functioneren goed en dienen gehandhaafd te blijven.

(25) De in Richtlijn 97/78/EG bedoelde controles op diervoeders en levensmiddelen uit derde landen beperken zich tot de veterinaire aspecten. Het is noodzakelijk deze controles aan te vullen met officiële controles die niet-veterinaire aspecten bestrijken, zoals controles van additieven, etikettering, traceerbaarheid, bestraling van levensmiddelen en van materiaal dat met levensmiddelen in aanraking is geweest.”

In Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 2004, L 139, blz. 55; hierna: Verordening 853/2004) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

“ Artikel 5 Gezondheids- en identificatiemerken1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen producten van dierlijke oorsprong die gehanteerd zijn in een inrichting die overeenkomstig artikel 4, lid 2, moet worden erkend, alleen in de handel met:(...)b) wanneer genoemde verordening niet in het aanbrengen van een gezondheidsmerk voorziet, een identificatiemerk aangebracht overeenkomstig bijlage II, sectie I, van deze verordening.(...)

Artikel 6 Producten van dierlijke oorsprong van buiten de Gemeenschap1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die producten van dierlijke oorsprong invoeren uit derde landen, zorgen ervoor dat die invoer uitsluitend geschiedt indien:(...)c) het product voldoet aan:i) de voorschriften van deze verordening, met inbegrip van de voorschriften van artikel 5 betreffende gezondheids- en identificatiemerken;(...)

BIJLAGE IIVOORSCHRIFTEN BETREFFENDE VERSCHEIDENE PRODUCTEN VAN DIERLIJKE OORSPRONG

SECTIE I: IDENTIFICATIEMERKENWanneer zulks overeenkomstig de artikelen 5 en 6 vereist is, moeten, onverminderd het bepaalde in bijlage III, exploitanten van levensmiddelenbedrijven ervoor zorgen dat producten van dierlijke oorsprong een identificatiemerk dragen in overeenstemming met de onderstaande bepalingen.

A. AANBRENGEN VAN HET IDENTIFICATIEMERK1. Het identificatiemerk wordt aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat.(...)

B. VORM VAN HET IDENTIFICATIEMERK(...)6. Het merk moet de naam van het land vermelden waar de inrichting gevestigd is, voluit geschreven of aangegeven met een uit twee letters bestaande code overeenkomstig de desbetreffende ISO-norm.(...)”

Het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (hierna: Warenwetbesluit) is bij Besluit van 27 maart 1999 houdende wijziging van het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (Stb. 1999, 161) gewijzigd. De Nota van Toelichting bij het Besluit vermeldt dat de wijziging ertoe strekt Richtlijn 97/78 bij en krachtens dat Warenwetbesluit te implementeren. Het Warenwetbesluit luidde, ten tijde en voor zover van belang, als volgt:

“ Artikel 2(...)2. Het is verboden eet- of drinkwaren binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.(...)

Artikel 3Eet- of drinkwaren worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht of verhandeld indien die waren bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid geschikt zijn voor menselijke consumptie.

Artikel 4Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ter uitvoering van:a. Richtlijn 97/78/EG;(...)nadere regels vast ter uitvoering van artikel 3, voor zover het de volksgezondheid betreft.”

Nadere regels als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in de Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (hierna: Warenwetregeling). De Warenwetregeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“ Artikel 2Het binnen Nederlands grondgebied brengen van eet- en drinkwaren, afkomstig uit een land dat niet behoort tot de Europese Unie, en het vervolgens verhandelen daarvan, geschiedt met inachtneming van de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde bepalingen.

(...)

Artikel 4Als bevoegde autoriteit, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.

Artikel 5De officiële dierenarts, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen door de bevoegde autoriteit.

Artikel 6De officiële dierenarts in de grensinspectiepost en in entrepots neemt bij zijn werkzaamheden de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften in acht.”

Bayshore is een Zwitserse firma die zich bezighoudt met het in Zwitserland verhandelen van (zoetwater)vis. Daartoe importeert zij vis uit derde landen.

Namens Bayshore is bij de buitengrensinspectiepost Rotterdam een partij diepgevroren baarsfilets aangeboden voor invoering in de Europese Unie (hierna: EU). De officiële dierenarts van NVWA heeft de aanbieder van deze partij op 27 november 2012 in kennis gesteld van het voornemen een besluit als bedoeld in artikel 17 van Richtlijn 97/78 te nemen. Bij besluit van 29 november 2012 heeft de officiële dierenarts de partij voor invoering in de EU geweigerd, omdat bij de overeenstemmingscontrole is vastgesteld dat het identificatiemerk niet de naam vermeldt van het land waar de productie-inrichting is gevestigd. Daarbij heeft de officiële dierenarts, onder verwijzing naar artikel 17 van Richtlijn 97/78, meegedeeld dat de termijn waarbinnen de gelegenheid bestaat om de partij over zee of via lucht naar een derde land te vervoeren zestig dagen na dagtekening is en dat na afloop van deze termijn de partij zal worden vernietigd.

Bij haar besluit van 15 juli 2013, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft appellante het tegen het besluit van 29 november 2012 gemaakte bezwaar van Bayshore, in afwijking van het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb, ongegrond verklaard. Appellante heeft daartoe het volgende overwogen, waarbij zij met “Commissie” voornoemde bezwaarschriftencommissie bedoelt:

“ Op grond van artikel 19, eerste lid, onder a, van Verordening (EG) nr. 882/2004 treft de bevoegde autoriteit een van de volgende maatregelen indien zij vaststelt dat uit derde landen afkomstige levensmiddelen niet aan de wetgeving voldoen: het vernietigen van de levensmiddelen, het onderwerpen van de levensmiddelen aan een speciale behandeling of het terugsturen van de levensmiddelen. Voorts bepaalt het artikel dat andere passende maatregelen kunnen worden genomen, zoals het aanwenden van de levensmiddelen voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld.

De Commissie is van oordeel dat in het kader van de hiervoor genoemde “andere passende maatregelen” maatregelen mogelijk zijn die niet enkel de be- of verwerking van het product zelf betreffen, zoals dat volgens haar wel het geval is bij de speciale behandeling als bedoeld in artikel 20 van de betreffende verordening. Voorts is de Commissie van oordeel dat de woorden “andere passende maatregelen” ruimte laten voor overwegingen van proportionaliteit, efficiëntie en subsidiariteit.

Hoewel ik voorgaand standpunt in zijn algemeenheid kan volgen, ben ik van opvatting dat, bij het ontbreken van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004, het binnen het van toepassing zijnde wettelijk kader niet mogelijk is om de betreffende partij alsnog te etiketteren (‘bijstickeren’) overeenkomstig sectie I van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 853/2004.In dit verband is van belang het gestelde in punt A.1 van sectie I van bijlage II bij verordening (EG) nr. 853/2004 waarin wordt bepaald dat het identificatiemerk moet worden aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat. Verder bepaalt punt B.6 van dezelfde sectie van bijlage II dat het identificatiemerk de naam van het land moet vermelden waar de inrichting is gevestigd.

Ik constateer dat de Commissie met mij van oordeel is dat de onderhavige partij niet is voorzien van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004 omdat het merk niet de naam van het land vermeldt waar de productie-inrichting is gevestigd.

Nu de partij niet is voorzien van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004, terwijl punt A.1 van sectie I van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 853/2004 expliciet voorschrijft dat het identificatiemerk moet worden aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat, acht ik het geconstateerde gebrek in dit stadium niet herstelbaar door middel van het aanbrengen van aanvullende etikettering. Dat uit onderliggende documenten valt af te leiden dat het product uit China afkomstig is, doet daaraan niet af. Aanwezigheid van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004 is immers een op zichzelf te beoordelen element, zowel bij een controle aan de buitengrens als bij een controle op het EG-grondgebied.

Ik merk hierbij op dat ook het Directoraat Generaal Health and Consumers van de Europese Commissie (hierna: DG Sanco) van deze interpretatie uitgaat nu het op zijn website heeft vermeld dat het wijzigen of corrigeren van een identificatiemerk niet mogelijk is in het kader van een controle bij de buitengrensinspectiepost. Daarbij wordt verwezen naar een wijziging in de van toepassing zijnde regelgeving die is doorgevoerd bij verordening (EG) nr. 1020/2008 van de Europese Commissie van 17 oktober 2008.”