College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-12-2018, ECLI:NL:CBB:2018:654, 15/692
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-12-2018, ECLI:NL:CBB:2018:654, 15/692
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 18 december 2018
- Datum publicatie
- 18 december 2018
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2018:654
- Zaaknummer
- 15/692
Inhoudsindicatie
Overtreding artikel 14 van de Msw.
In de onderhavige zaak is een conclusie uitgebracht door AG Wattel. Het hoger beroep van de minister slaagt niet. Het College concludeert tot bevestiging van de aangevallen uitspraak waarbij de boete is herroepen. De dragende overwegingen zijn vervat in r.o. 5.2 en 5.3 van de uitspraak.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummer: 15/692
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2018 op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna de minister of de staatssecretaris)(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich, mr. R.W. Veldhuis, mr. A.H. Spriensma-Heringa en
mr. M. Leegsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juli 2015, kenmerk
BRE 13/3099, in het geding tussen
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
de minister.
Procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 17 juli 2015 (hierna ook: de aangevallen uitspraak).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2016. Namens de staatssecretaris zijn verschenen mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma. Namens de maatschap is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de maatschap.
Ter zitting heeft het College het onderzoek geschorst. De staatssecretaris is in de gelegenheid gesteld alsnog te reageren op de reactie van de deskundige van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) van 19 februari 2015 op de reacties van partijen op het in eerste aanleg uitgebrachte deskundigenrapport van de StAB (StAB-rapport). De staatssecretaris heeft een reactie ingediend. De maatschap heeft hierop vervolgens gereageerd.
Vervolgens heeft het College op 13 juli 2017 een regiezitting gehouden. Naast de onderhavige zaak zijn bij die gelegenheid ook de zaken 15/382 (maatschap [naam 3] ) en 15/430 ( [naam 4] ) geregisseerd. Namens de staatssecretaris zijn verschenen mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma. De maatschap heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Bij brief van 1 maart 2018 heeft de president van het College mr. P.J. Wattel (de raadsheer advocaat-generaal) verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting is, gevoegd met de hiervoor genoemde zaken 15/382 en 15/430, voortgezet op 6 april 2018, waar partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De raadsheer advocaat-generaal heeft op 22 mei 2018 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2018:187).
Partijen hebben beiden gebruik gemaakt van de hun geboden gelegenheid schriftelijk te reageren op de conclusie.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten, de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst, en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
Grondslag van het geschil
De maatschap houdt zich bezig met het fokken en houden van varkens.
De minister heeft op 25 september 2008 informatie opgevraagd bij de maatschap in het kader van een onderzoek naar de gebruiksruimte van de maatschap en de hoeveelheid meststoffen die zij heeft gebruikt in het kalenderjaar 2007. De maatschap heeft informatie aangeleverd door middel van het formulier ‘Meer informatie varkens 2007’. Op verzoek van de minister heeft de maatschap aanvullende informatie ingediend over de afvoer van varkens op 28 oktober 2008 en 27 januari 2009.
De minister heeft bij brief van 14 februari 2009 het voornemen geuit aan de maatschap een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in het kalenderjaar 2007. De maatschap heeft op 8 april 2009 en 8 mei 2009 zienswijzen ingediend.
Bij besluit van 26 juni 2009 heeft de minister, conform het voornemen, een boete opgelegd van € 30.368,- wegens overtreding van artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw), bestaande in het niet verantwoorden van een hoeveelheid van 1.373 kilogram stikstof en een hoeveelheid van 1.887 kilogram fosfaat.
Tegen dit besluit heeft de maatschap bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 april 2013 is het bezwaar deels gegrond verklaard en is de boete verlaagd naar € 7.028,-.
Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 17 september 2013 bij de rechtbank behandeld. Ter zitting is de behandeling geschorst.
Bij besluit van 2 december 2013 heeft de staatssecretaris vervolgens de boete verder verlaagd naar € 3.724,- wegens het niet verantwoorden van een hoeveelheid van 532 kilogram stikstof. Volgens de bijlage bij dat besluit, inhoudende de cijfermatige berekening van de boete, heeft de maatschap in datzelfde jaar de fosfaatnorm met 1.991 kg onderschreden.
De rechtbank heeft in de resultaten van de berekening door de staatssecretaris van het gebruik van meststoffen door de maatschap en de reactie van de maatschap aanleiding gezien een deskundige (StAB) in te schakelen. Deze deskundige heeft bij rapport van 8 oktober 2014 de rechtbank geïnformeerd over haar bevindingen.
Uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft onder meer overwogen:
“6. Een bestuursorgaan is slechts bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete als buiten redelijke twijfel staat dat de ten laste gelegde overtreding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, en dat de aangeschrevene kan worden aangemerkt als de persoon die de overtreding heeft begaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bewijslast met betrekking tot de overtreding en de overtreder rust op het bestuursorgaan dat de bestuurlijke boete wil opleggen.
Volgens inmiddels vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 april 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) – moet dat uitgangspunt worden genuanceerd als het gaat om de vraag of de artikelen 7 en 14 van de Msw zijn overtreden. Naar het oordeel van het CBb ligt het namelijk op de weg van de producent van meststoffen om aannemelijk te maken dat hij heeft voldaan aan diens administratieve verantwoordingsplicht, als de door de staatssecretaris gemaakte berekeningen het vermoeden rechtvaardigen dat de in de Msw neergelegde gebruiksnormen zijn overschreden (artikel 7) of niet verantwoord (artikel 14).
(...)
7. De rechtbank wordt (...) geplaatst voor de vraag of de aan bestreden besluit 2 ten grondslag gelegde berekeningen (...) het vermoeden rechtvaardigen dat eiseres in het kalenderjaar 2007 artikel 14, eerste lid, van de Msw heeft overtreden.
Bij de beantwoording van die vraag neemt de rechtbank als vaststaand aan dat de staatssecretaris bij het maken van berekeningen heeft gehandeld overeenkomstig de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw (...).
8. Desondanks is de rechtbank van oordeel dat de berekeningen in dit concrete geval niet kunnen fungeren als grondslag voor het gerechtvaardigde vermoeden dat eiseres in het kalenderjaar 2007 artikel 14, eerste lid, van de Msw heeft overtreden. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank gaat, evenals de staatssecretaris, uit van de juistheid van de door de eiseres verstrekte gegevens. De rechtbank constateert echter – in navolging van zowel partijen als Stroeken [College: de opsteller van het StAB-rapport] – dat de uitkomsten van de berekeningen bevreemding wekken. Het is redelijkerwijs immers onmogelijk om bij de productie van meststoffen tegelijkertijd significant meer stikstof dan geoorloofd en significant minder fosfaat dan geoorloofd te genereren. Vervolgens neemt de rechtbank als vaststaand aan dat voor deze ongerijmdheid geen logische verklaring valt te geven, mede nu de juistheid van die in het StAB-rapport vervatte conclusie door de staatssecretaris niet is betwist.
Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat de berekeningen op basis van de in de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw voorgeschreven rekenmethoden in dit specifieke geval onvoldoende grondslag vormen voor een gerechtvaardigd vermoeden dat eiseres over 2007 niet heeft verantwoord dat de op haar bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
Aldus – en bij gebrek aan verder bewijs – is de staatssecretaris niet geslaagd in de op hem rustende bewijslast van de overtreding (...)”.
De rechtbank heeft vervolgens, voor zover thans van belang, het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 2 december 2013 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 26 juni 2009 herroepen, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 december 2013 en de staatssecretaris veroordeeld tot vergoeding van het door de maatschap betaalde griffierecht en de door de maatschap gemaakte proceskosten.