College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-07-2019, ECLI:NL:CBB:2019:294, 18/559
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-07-2019, ECLI:NL:CBB:2019:294, 18/559
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 23 juli 2019
- Datum publicatie
- 23 juli 2019
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2019:294
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2018:2123, Overig
- Zaaknummer
- 18/559
Inhoudsindicatie
Wet Markt en Overheid. Algemeen belangbesluit op rond van artikel 25h, zesde lid, van de Mededingingswet (Mw). Toepassing toetsingskader zoals neergelegd in de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:660 en 661). Geen strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Bestuursorgaan heeft zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een economische activiteit in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw en heeft in redelijkheid dat algemeen belang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de betrokken onderneming. Geen grond voor nadeelcompensatie.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummer: 18/559
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 maart 2018, kenmerk ROT 17/1628, in het geding tussen appellant en
(gemachtigden: mr. B.J.H. Blaisse-Verkooijen en mr. O.L. van der Pol).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 22 maart 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:2123.
Q-Park heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 april 2019 heeft het College partijen verzocht een nadere uiteenzetting over de zaak te geven in het licht van de uitspraken van het College van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:260 en 261. Appellant heeft bij brief van 3 mei 2019 een nadere uiteenzetting ingediend; Q-Park bij brief van 6 mei 2019.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2019. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Dekker, bijgestaan door [naam 1] , werkzaam bij de gemeente Emmen. Q-Park heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, bijgestaan door [naam 2] , werkzaam bij Q-Park.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
De gemeente Emmen exploiteert ‘achter de slagboom’ de parkeergarages Westerstraat en Willinkplein en de parkeerterreinen P-Noord en Schapenveenseweg. Q-Park exploiteert het parkeerterrein P-Zuid Wildlands. De garage Westerstraat ligt aan de rechterzijde van de Hondsrugweg, aan de noordkant van het - langgerekte - centrum; de garage Willinkplein aan de zuidkant. Het terrein P-Noord ligt aan de linkerzijde van de Hondsrugweg, ongeveer 500 meter van de noordkant van het centrum; het terrein Schapenveenseweg ongeveer 1500 meter van de zuidkant van het centrum. Het terrein P-Zuid Wildlands ligt aan de linkerzijde van de Hondsrugweg, in de nabijheid van het dierenpark Wildlands Adventure Zoo Emmen en op ongeveer 500 meter van de garage Willinkplein, ongeveer 1000 meter van de garage Westerstraat en ongeveer 1200 meter van het terrein P-Noord. De tarieven van de gemeentelijke garages en terreinen waren aanvankelijk € 1,70 per 58 minuten (afgerond € 1,75 per uur) en € 10,00 per dag en zijn thans, na indexering van het uurtarief, € 1,70 per 57 minuten (afgerond € 1,78 per uur) en € 10,00 per dag. De tarieven van het terrein van Q-Park zijn € 1,00 voor de eerste 30 minuten en overigens € 10,00 per dag. Het tarief voor ‘open’ parkeren op straat is € 2,00 per 59 minuten (afgerond € 2,03 per uur) en € 12,00 per dag. Het terrein van Q-Park is gericht op bezoekers van het dierenpark. Het gemeentelijke parkeerinformatiesysteem verwijst bezoekers van het dierenpark ook naar dit terrein. De gemeentelijke garages en het terrein P-Noord zijn gericht op bezoekers van het centrum. Het terrein Schapenveenseweg is inmiddels niet meer permanent geopend, maar wordt opengesteld als het terrein van Q-Park (te) vol dreigt te worden en bij eventuele grote evenementen. Niet in geschil is dat indien de integrale kosten van de gemeentelijke garages en terreinen in rekening zouden worden gebracht, het uurtarief € 2,03 per uur zou moeten zijn.
Met ingang van 1 juli 2012 is in werking getreden de Wet van 24 maart 2011, Stb. 2011, nr. 162, ook wel Wet markt en overheid genoemd. Daarbij is in de Mededingingswet (Mw) een hoofdstuk 4b ingevoegd. Naar aanleiding van het expireren van het in artikel II van de Wet van 24 maart 2011 opgenomen overgangsrecht met ingang van 1 juli 2014 heeft appellant bij besluit van 25 februari 2016 vastgesteld, voor zover van belang, dat het exploiteren van “parkeergarages” een economische activiteit is die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw.
Bij besluit van 27 januari 2017 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft appellant het tegen het besluit van 25 februari 2016 door Q-Park gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering. Daarbij is gespecificeerd dat het gaat om het exploiteren van de garages Westerstraat en Willinkplein en de terreinen P-Noord en Schapenveenseweg. Ook is opgenomen dat geen lager uurtarief zal worden gehanteerd dan € 1,75 per uur en dat het uurtarief jaarlijks zal worden geïndexeerd. Voorafgaand aan het bestreden besluit heeft het onderzoeksbureau KplusV in opdracht van appellant een onderzoek gedaan. Het rapport Kostendekkendheid betaald parkeren is op 8 december 2016 uitgebracht.
In het bestreden besluit verwijst appellant naar het beleidsdocument Oog voor Mobiliteit, gemeentelijk Verkeer- en vervoerplan 2012-2020, de Beleidsuitgangspunten Parkeren Emmen 2010-2020 en het Masterplan Emmen Centrum en de in deze documenten opgenomen strategische beleidsdoelen en beleidsuitgangspunten (ook) op het gebied van het parkeerbeleid. De strategische beleidsdoelen zijn: het goed bereikbaar houden van Emmen; het voetgangersviendelijker, toegankelijker en veiliger maken van de binnenstad, waardoor het voor bewoners en bezoekers ook aantrekkelijker wordt om daar langer te verblijven; het terugbrengen van het aantal verkeersslachtoffers met 50%. Kern van de beleidsuitgangspunten is dat de bereikbaarheid per auto en de parkeervoorzieningen goed moeten zijn. Parkeervoorzieningen zijn gesitueerd op acceptabele loopafstand van de belangrijkste voorzieningen. Verspreid over het centrum zijn grotendeels ondergrondse parkeervoorzieningen gerealiseerd. Parkeeroverlast moet zoveel mogelijk worden beperkt. Parkeerstromen moeten worden gereguleerd. Daarbij wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen bezoekers van het centrum-winkelgebied en overige centrum-voorzieningen en bezoekers van het dierenpark en evenementen. Bezoekers van het centrum-winkelgebied moeten in het directe centrum kunnen parkeren, terwijl in andere situaties wordt gestuurd op parkeren aan de rand van of buiten het centrum. Omdat het hanteren van een kostendekkend tarief voor de gemeentelijke garages en terreinen ertoe zou leiden dat het uurtarief daar gelijk zou zijn aan het uurtarief voor parkeren op straat, zou het hanteren van een kostendekkend tarief realisering van de vastgestelde doelstellingen bemoeilijken. Appellant heeft verder overwogen dat de markt geen parkeervoorzieningen tegen de door appellant gewenste voorwaarden aanbiedt. Dat volgt al uit de door Q-Park gehanteerde tarieven. Met betrekking tot de belangenafweging heeft appellant overwogen dat, voor zover de gemeentelijke garages en terreinen al concurreren met het terrein van Q-Park, die concurrentie slechts marginaal is. De gemeentelijke garages en terreinen richten zich op andere doelgroepen. Bezoekers van het dierenpark worden ook verwezen naar het terrein van Q-Park. Gelet op de ligging van de gemeentelijke garages en het terrein P-Noord kan weliswaar niet geheel worden uitgesloten dat Q-Park daarvan enige concurrentie ondervindt, maar van onevenredig nadeel is geen sprake.
Uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van Q-Park gegrond verklaard, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd en het besluit van 25 februari 2016 herroepen voor zover daarbij is besloten het exploiteren van “parkeergarages” aan te wijzen als een economische activiteit die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw, en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft het volgende overwogen.
Het besluit van 25 februari 2016 geeft geen gedegen onderbouwing waarom, om de door appellant gestelde beleidsdoelstellingen te bereiken, de exploitatie van de gemeentelijke parkeervoorzieningen niet kan plaatsvinden tegen een tarief waarbij ten minste de integrale kosten in rekening worden gebracht. In het bestreden besluit wordt gesteld dat het “aannemelijk is” dat wanneer de integrale kostprijs zou worden doorberekend, gebruikers van de gemeentelijke garages zouden uitwijken naar andere voorzieningen, waaronder met name het ‘open’ parkeren op straat. Dat is echter niet onderzocht. Ook in het onderzoek van KplusV, waartoe pas vele maanden na het besluit van 25 februari 2016 opdracht is gegeven, is niet bezien of het, om de door appellant gestelde beleidsdoelen te bereiken, niet toch mogelijk zou zijn een kostendekkend tarief te rekenen. De noodzaak om parkeerruimte onder de integrale kostprijs aan te bieden is ook in het bestreden besluit niet onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het procesdossier niet dat appellant voorafgaand aan het nemen van het besluit van 25 februari 2016 kennis heeft vergaard over de af te wegen belangen. Daarmee blijkt dus ook niet dat hij de belangen van derden, in het bijzonder die van Q-Park, heeft meegewogen. Appellant heeft in het bestreden besluit overwogen dat een aantal aanwijzingen erop duidt dat, voor zover Q-Park al met de gemeentelijke parkeervoorzieningen concurreert, deze concurrentie slechts marginaal is. Hoewel ook de rechtbank zich op basis van de stukken in het procesdossier afvraagt in welke mate Q-Park door een algemeen belang besluit van appellant in haar belangen wordt geschaad, laat dit onverlet dat het aan appellant was om een gedegen belangenafweging te maken voorafgaand aan het nemen van het besluit van 25 februari 2016. Volgens de rechtbank heeft appellant dit ten onrechte niet gedaan. Deze gebreken in de voorbereiding van besluit van 25 februari 2016 konden (en kunnen) naar het oordeel van de rechtbank in bezwaar niet meer worden hersteld.