College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2019, ECLI:NL:CBB:2019:495, 18/1110
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-10-2019, ECLI:NL:CBB:2019:495, 18/1110
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 15 oktober 2019
- Datum publicatie
- 15 oktober 2019
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2019:495
- Zaaknummer
- 18/1110
Inhoudsindicatie
Maatregelen fipronil. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet dieren. Artikel 5.12 van de Wet dieren.
Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/1110
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant,
(gemachtigde: J.A. Brok),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
Inhoud
Samenvatting 2
Procesverloop 4
1. Inleiding 5
2. Feiten 6
3. Wettelijke Grondslag van de primaire besluiten en het bestreden besluit 9
4. Omvang van het geding 13
4.1 Het aanmerken van eieren, vlees en mest als categorie I-materiaal 13
4.2 Niet in beoordeling betrokken standpunten van verweerder 14
5. Procedurele beroepsgronden 15
5.1 Ondertekening van de primaire besluiten 15
6. Inhoudelijke beroepsgronden 15
6.1 Inleiding 15
6.2 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wet dieren 16
6.3 Artikel 5.12 Wet dieren 34
6.4 Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, Wet dieren 42
6.5 Overkoepelende conclusie bevoegdheid verweerder 44
6.6 Voorbereiding maatregelen 45
6.7 Evenredigheid maatregelen 47
7. Conclusie 51
8. Proceskosten 51
Beslissing 52
Bijlage 53
Verordeningen 53
Richtlijnen 63
Nationale regelgeving 64
Samenvatting
1. Het College is zich ervan bewust dat deze uitspraak lang en gedeeltelijk juridisch technisch van aard is en daardoor mogelijk moeilijk leesbaar is, zeker voor niet-juristen. Dit komt onder andere doordat het College verschillende (soorten) besluiten van verweerder moet beoordelen en ingewikkelde juridische onderwerpen aan de orde zijn. In dit hoofdstuk geeft het College vereenvoudigd en op hoofdlijnen een samenvatting van de uitspraak. Het College bespreekt kort de achtergrond van de zaken en vermeldt wat zijn oordeel is over de belangrijkste onderwerpen.
2. Fipronil is een stof waarmee bloedluis kan worden bestreden. Bloedluis zuigt het bloed uit kippen, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziekten. In Nederland is fipronil niet toegestaan ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. In het najaar van 2016 ontving de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) meldingen over het gebruik van fipronil in die sector. Uit onderzoek bleek dat het bedrijf Chickfriend hierbij was betrokken. Dit bedrijf gebruikte onder meer het middel
DEGA 16 met fipronil als bestanddeel voor de bestrijding van bloedluis in de stallen van pluimveehouders.
3. De administratie van Chickfriend is in 2017 in beslag genomen. Volgens de NVWA kwamen in deze administratie de pluimveebedrijven voor die hun stallen door Chickfriend hadden laten reinigen met DEGA 16 (lijst van afnemers). Bij zeven bedrijven zijn monsters genomen en daarin is fipronil aangetroffen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder deze bedrijven een verbod opgelegd voor de afvoer van pluimvee, eieren en mest. Omdat verweerder vermoedde dat bij alle bedrijven die in de administratie voorkwamen fipronil was gebruikt, besloot verweerder uit voorzorg om ook deze bedrijven een zelfde verbod op te leggen. Dit verbod is een maatregel die ook wel ‘blokkade’ wordt genoemd. Verweerder blokkeerde ook uit voorzorg de bedrijven, die zelf bij de NVWA hadden gemeld dat Chickfriend hun stallen had gereinigd (zelfmelders). Na al deze besluiten nam verweerder later vervolgbesluiten, waarbij de blokkades geheel of gedeeltelijk werden gehandhaafd. Dit gebeurde nadat de NVWA op alle bedrijven monsters had genomen en daarin fipronil was aangetroffen.
4. Appellant kreeg deze besluiten ook. Hij heeft daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Verweerder heeft deze bezwaren verworpen. Tegen dit besluit op bezwaar heeft appellant beroep ingesteld bij het College. In deze uitspraak beslist het College op dit beroep.
5. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren geven verweerder de mogelijkheid om een blokkadebesluit te nemen. Verweerder heeft deze wettelijke bepalingen toegepast. Dat mag alleen als aan de hierin gestelde voorwaarden is voldaan en verweerder in redelijkheid ervoor heeft kunnen kiezen om een blokkade op te leggen. Het College beoordeelt of dat het geval is.
6. Bij deze beoordeling maakt het College onderscheid tussen het besluit waarbij het bedrijf van appellant uit voorzorg is geblokkeerd; dus wegens het vermoeden dat hij fipronil heeft gebruikt omdat zijn bedrijf voorkwam in de administratie van Chickfriend en twee andere (vervolg)besluiten die zijn genomen na het nemen van monsters en waarbij de blokkade is gehandhaafd.
7. Van belang is dat appellant stelt dat op zijn bedrijf broedeieren werden geproduceerd die niet waren bestemd voor consumptie door de mens, maar werden uitgebroed ten behoeve van de fok van kuikens voor de productie van pluimveevlees. Volgens appellant liep de volksgezondheid daarom geen risico.
8. Met betrekking tot het uit voorzorg genomen blokkadebesluit oordeelt het College dat er geen reden is om aan te nemen dat toen voor verweerder duidelijk was of had kunnen zijn dat op het bedrijf van appellant alleen broedeieren werden geproduceerd. Verweerder heeft er bij dat besluit dan ook terecht rekening mee gehouden dat appellant mogelijk ook eieren produceerde voor consumptie door de mens. Ook concludeert het College dat verweerder bij de afweging van het belang van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid tegen de nadelige gevolgen van de blokkade voor appellant, in redelijkheid uit voorzorg dit blokkadebesluit heeft kunnen nemen.
9. Het College vernietigt desondanks het besluit van verweerder waarbij het bezwaar van appellant tegen dit blokkadebesluit ongegrond is verklaard. Reden hiervoor is dat verweerder de lijst met afnemers uit de administratie van Chickfriend niet heeft overgelegd, hoewel het College dit verweerder had opgedragen. Hierdoor heeft verweerder zijn vermoeden dat het bedrijf van appellant door Chickfriend is behandeld met DEGA 16 onvoldoende onderbouwd en is sprake van een motiveringsgebrek. Het College laat wel de rechtsgevolgen van dit gedeelte van het besluit op bezwaar in stand, onder meer omdat appellant niet gemotiveerd heeft betwist dat Chickfriend één of meer van zijn stallen heeft behandeld met DEGA 16.
10. De vervolgbesluiten heeft verweerder niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen, omdat verweerder niet heeft onderzocht hoe de feitelijke situatie was met betrekking tot de afzet van de op het bedrijf van appellant geproduceerde eieren. Verweerder is er ten onrechte van uitgegaan dat in het algemeen niet alle broedeieren daadwerkelijk worden uitgebroed en dat sommige van deze eieren toch in de voedselketen komen. Inzicht in de feitelijke situatie op het bedrijf van appellant is van belang om te kunnen beoordelen of en in hoeverre het zogenoemde wettelijke maximumresidugehalte (MRL) van 0,005 mg/kg voor eieren geldt. Dit is een norm die wordt gebruikt bij de beoordeling van het risico voor de volksgezondheid bij verontreiniging van eieren met fipronil en van de schadelijkheid van deze stof. Omdat genoemd inzicht bij verweerder ontbrak, is de door verweerder verrichte belangenafweging bij de vervolgbesluiten onvoldoende gemotiveerd. Van dit motiveringsgebrek is ook sprake omdat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft geschonken aan de mogelijkheid om anders dan door middel van de verstrekkende maatregel van een afvoerverbod voor alle door appellant geproduceerde eieren te voorkomen dat met fipronil besmette eieren in de voedselketen kunnen belanden, indien daadwerkelijk broedeieren worden geproduceerd. Dit betekent dat het College het besluit vernietigt waarbij verweerder de bezwaren van appellant tegen de vervolgbesluiten ongegrond heeft verklaard. Verweerder krijgt de opdracht om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op deze bezwaren te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
11. Het College constateert met betrekking tot de vervolgbesluiten enkele gebreken in het kader van de beoordeling door verweerder of aan de voorwaarden voor de toepassing van de hiervoor in 5 genoemde wettelijke bepalingen is voldaan. Deze gebreken staan er echter niet aan in de weg om uiteindelijk toch te concluderen dat verweerder bevoegd was tot het nemen van deze besluiten.
12. Voor het geval moet worden aangenomen dat appellant ook eieren produceerde die bestemd waren voor consumptie door de mens gaat het College na of verweerder met betrekking tot die eieren bevoegd was tot het opleggen van een blokkade op grond van genoemde wettelijke bepalingen. Het College concludeert dat dit zo is, zowel ten aanzien van het uit voorzorg genomen blokkadebesluit als de vervolgbesluiten. In dit verband passeren een aantal geschilpunten de revue. Het College stipt er hier enkele aan. Verweerder heeft met betrekking tot deze eieren terecht gesteld dat fipronil een schadelijke stof is. Verweerder mocht zich wat betreft het uit voorzorg genomen blokkadebesluit baseren op het voorlopig advies van het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRo) van de NVWA van 25 juli 2017. Volgens dit advies was sprake van een risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. Wat betreft de vervolgbesluiten mocht verweerder uitgaan van het advies van BuRo van 11 augustus 2017, ook al is daarin het risico voor de volksgezondheid bij de consumptie van eieren als beduidend minder ernstig beoordeeld dan in het advies van 25 juli 2017. Verweerder heeft ook terecht gesteld dat appellant vanwege het gebruik van fipronil Europese voorschriften heeft overtreden, omdat fipronil als bestanddeel van DEGA 16 of een daarmee vergelijkbaar middel een niet toegelaten biocide is.
13. Het College oordeelt dat de vermelding in een aantal besluiten dat verweerder dierlijke bijproducten zoals mest, afkomstig van het bedrijf van appellant, aanmerkt als categorie 1-materiaal in de zin van een Europese verordening, van informatieve aard is en daarom geen besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het College de beroepsgronden van appellant die betrekking hebben op deze mededeling, niet beoordeelt.
14. Tot slot veroordeelt het college verweerder in de proceskosten van appellant.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2017 heeft verweerder aan appellant als bestuurlijke maatregel een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke (bij)producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren (primair besluit I). Verweerder is hiertoe overgegaan wegens het vermoeden dat op het bedrijf van appellant de schadelijk geachte stof fipronil is toegepast.
Bij besluit van 7 augustus 2017 heeft verweerder besloten om deze maatregel te handhaven, omdat uit analyse van op het bedrijf van appellant genomen monsters is gebleken dat dierlijke producten een te hoog gehalte aan fipronil bevatten (primair besluit II). Daarbij heeft verweerder één uitzondering op het verbod toegestaan, namelijk voor de situatie waarin appellant voor de afvoer toestemming heeft verkregen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 25 augustus 2017 een nadere toelichting gegeven op het primaire besluit II, dat besluit aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden, namelijk voor de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil (primair besluit III).
Bij besluit van 2 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft schriftelijke vragen gesteld aan verweerder. Hierop heeft verweerder geantwoord.
Ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 29 mei 2019 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht en verweerder verzocht de stukken uiterlijk tien dagen voor de zitting aan het College en aan appellant toe te sturen.
Verweerder heeft aanvullende stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 en 5 juni 2019.
Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verder verschenen [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
1 Inleiding
Er zijn bij het College door zes verschillende (groepen van) gemachtigden namens in totaal 117 pluimveebedrijven evenzoveel beroepschriften ingediend tegen besluiten die verweerder heeft genomen op de door deze bedrijven ingediende bezwaarschriften tegen bestuurlijke maatregelen die verweerder hun had opgelegd naar aanleiding van de constatering van de aanwezigheid van de door verweerder schadelijk geachte stof fipronil in eieren in de zomer van 2017 (fipronil-incident). Op 4 en 5 juni 2019 heeft het College al deze beroepen tegelijkertijd ter zitting behandeld. Het College doet per door één en dezelfde (groep van) gemachtigde(n) vertegenwoordigde pluimveebedrijven uitspraak op deze beroepen. Er worden dus in totaal zes uitspraken gedaan. In de onderhavige uitspraak wordt uitsluitend beslist op het beroep van appellant [naam 1] . Ter zitting hebben de gemachtigden van alle 117 pluimveebedrijven aangegeven dat zij over en weer hun beroepsgronden overnemen voor zover deze een algemene strekking hebben en dat dit niet geldt voor de beroepsgronden die specifiek betrekking hebben op bepaalde, met name genoemde, pluimveebedrijven of een groep van met name genoemde bedrijven. Het College bespreekt de gemeenschappelijke beroepsgronden in elk van de zes uitspraken daarom op dezelfde wijze. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in procedurele beroepsgronden en inhoudelijke beroepsgronden. Daarnaast wordt, indien dit aan de orde is, per uitspraak de specifiek op een bepaald bedrijf of een bepaalde groep van bedrijven betrekking hebbende beroepsgronden besproken.
De opbouw en inhoud van deze uitspraak is in de hiervoor opgenomen inhoudsopgave al kort weergegeven. In hoofdlijnen ziet dit er als volgt uit. Na een korte beschrijving van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident volgt een beschrijving van de wettelijke grondslag van de primaire besluiten en het bestreden besluit. Daarna zal het College een aantal kwesties ten aanzien van de omvang van het geding aan de orde stellen. Dat wil zeggen dat het College zal vaststellen en beoordelen welke aspecten van de zaak niet (meer|) in deze rechterlijke beoordeling aan de orde moeten of hoeven komen. Vervolgens zal het College de procedurele en inhoudelijke beroepsgronden bespreken. De uitspraak zal worden afgesloten met een conclusie en een beslissing over de proceskosten. Alle relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2 Feiten
Naast de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, gaat het College voor de weergave van de voorgeschiedenis van het fipronil-incident en de vaststelling van de overige feiten uit van de reconstructie van de feitelijke gebeurtenissen, zoals uitvoerig is beschreven in hoofdstuk 4 van het openbare en bij appellant bekende rapport ‘Onderzoek fipronil in eieren’ van de Commissie onderzoek fipronil in eieren uit juni 2018 (rapport Sorgdrager, naar de voorzitter van de commissie mr. W. Sorgdrager). Ter zitting heeft appellant weliswaar in het algemeen gesteld dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van de juistheid van deze reconstructie, maar hij heeft dit niet concreet in relatie tot zijn beroepsgronden onderbouwd. Het College ziet dan ook geen reden om genoemde reconstructie in het algemeen terzijde te schuiven. Zo nodig zal het College bij de beoordeling van de beroepsgronden, gelet op hetgeen partijen daarbij hebben gesteld en aangevoerd, nader ingaan op de betekenis van de reconstructie voor de vaststelling van de daarbij relevante feiten.
De aanloop (november 2016 – juli 2017)
Bloedluis is een mijt die het bloed uit kippen zuigt, wat kan leiden tot bloedarmoede, verminderde eiproductie en verhoogde vatbaarheid voor ziektes. De mijten nestelen zich vooral op de kippen zelf en in de kieren van stallen.
Fipronil is een insecticide, dat wordt gebruikt in middelen tegen mijten, vlooien en luizen. Fipronil is in Nederland toegelaten in bepaalde gewasbeschermingsmiddelen, biociden en diergeneesmiddelen.
Chickfriend en Chickclean waren pluimveeservicebedrijven die zich richtten op het ontsmetten en reinigen van stallen. Voor het reinigen van de stallen gebruikten deze bedrijven onder meer het middel DEGA 16. Dit middel werd door middel van vernevelingsapparatuur in stallen gespoten. Aan DEGA 16 was fipronil toegevoegd. Soortgelijke middelen werden ook onder andere namen dan DEGA 16 gebruikt.
De Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) bewaakt als toezichthouder onder meer de veiligheid van voedsel- en consumentenproducten, de gezondheid van dieren en planten en het dierenwelzijn. In het vierde kwartaal van 2016 en begin 2017 kwamen er bij de NVWA vanuit meerdere kanten meldingen binnen over het gebruik van fipronil bij de bestrijding van bloedluis in de pluimveesector. Bij enkele meldingen werden in dit verband ook de bedrijven Chickfriend en Chickclean (hierna gezamenlijk: Chickfriend) genoemd.
Op 24 april 2017 werd het besluit genomen tot het instellen van strafrechtelijk onderzoek naar het gebruik van fipronil ter bestrijding van fipronil in de pluimveesector door Chickfriend.
Op 19 juni 2017 ontving de NVWA een informeel signaal van het Belgische Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (FAVV) over het aantreffen van fipronil in eieren bij een Belgisch bedrijf. Uit de administratie bleek de mogelijke betrokkenheid van onder meer Chickfriend.
Op 7 juli 2017 vond een inspectie plaats bij Chickfriend door twee inspecteurs van de NVWA. Hierbij kregen de inspecteurs te horen dat de eigenaren van Chickfriend van het bedrijf uit België een aansprakelijkheidsstelling hadden ontvangen. Op dat moment besloten de inspecteurs als buitengewoon opsporingsambtenaar verder te gaan en de aanwezige voorraad te onderzoeken. Daarbij werd geen fipronil of DEGA 16 aangetroffen, maar wel twee ton aan biociden die niet in Nederland waren toegelaten. Gezien deze bevindingen besloten de opsporingsambtenaren een strafrechtelijk onderzoek te starten. In dat kader namen zij een deel van de administratie van Chickfriend in beslag. Ook namen zij enkele monsters. Op de dagen daarna werden bij nadere onderzoeken bij Chickfriend ook monsters genomen. Na analyse hiervan werden resten van fipronil aangetroffen.
Op 19 juli 2017 heeft de NVWA monsters afgenomen van eieren van zeven pluimveebedrijven die blijkens de administratie van Chickfriend het meest recent door Chickfriend waren behandeld. Op 21 juli 2017 ontving de NVWA de uitslagen van deze bemonsteringen.
De blokkadebesluiten
Vanwege het feit dat in de monsters van vorengenoemde zeven bedrijven fipronil werd geconstateerd, heeft verweerder op 22 juli 2017 bij deze bedrijven een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren. Genoemd verbod (hierna: afvoerverbod of maatregel) wordt ook wel ‘blokkade’ genoemd. Enkele dagen later heeft verweerder het verbod opgelegd aan circa 180 bedrijven die, aldus verweerder, volgens de administratie van Chickfriend door dit bedrijf in 2017 waren behandeld tegen bloedluis. Dit is gebeurd zonder dat bij deze bedrijven eerst monsters zijn genomen. Tot deze categorie besluiten hoort het ten aanzien van appellant genomen primaire besluit I. In deze besluiten heeft verweerder aangekondigd dat inspecteurs van de NVWA binnen enkele dagen monsters op het betreffende bedrijf komen nemen om te controleren of de stof fipronil aanwezig is.
Voorlopig advies BuRo van 25 juli 2017
Op 25 juli 2017 bracht het Bureau Onderzoek & Risicobeoordeling van de NVWA (BuRo) aan de Inspecteur-generaal van de NVWA een voorlopig advies uit over de volksgezondheidsrisico’s van de consumptie van eieren die fipronil bevatten (voorlopig advies van BuRo van 25 juli 2017). Dit eerste advies van BuRo in verband met het fipronil-incident is gebaseerd op opinies en een review van de European Food Safety Authority (EFSA) en de resultaten van de bij de hiervoor in 2.2.8 genoemde pluimveebedrijven genomen monsters van eieren. In het advies concludeert BuRo dat sprake is van een risico voor de volksgezondheid van de consumptie van eieren die fipronil bevatten in concentraties die zijn aangetroffen in een aantal door de NVWA bemonsterde eieren. De door de EFSA afgeleide aanvaardbare dagelijkse inname (ADI) kan worden overschreden door kinderen die dagelijks een ei eten en het is ook niet uitgesloten dat de ADI voor volwassenen wordt overschreden door ei-consumptie.
Publiekswaarschuwing en Recall
Op 31 juli 2017 bracht de NVWA een persbericht uit, waarin consumenten werd geadviseerd om de eieren van één producent, waarvan de code werd aangegeven, weg te gooien, dit waren de eieren die boven de Acute Referentie Dosis (ARfD) uitkwamen. Voor zover nog aanwezig in de schappen werden ze daar teruggehaald. Daarnaast gaf het persbericht de codes van de eieren waarbij de norm van ADI voor kinderen werd overschreden. Ouders van kinderen werd aangeraden ‘om voorlopig hun kind uit voorzorg geen eieren met deze ei-codes te laten eten’. Aangekondigd werd dat in de loop van de week meer uitslagen bekend zouden worden en dat aan de hand daarvan de lijst met eicodes op de website van de NVWA zou worden aangepast.
Advies BuRo van 11 augustus 2017
Op 11 augustus 2017 verscheen het door BuRo voor de Inspecteur-Generaal van de NVWA opgestelde “Advies over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Deel 1: de risico’s van fipronil in eieren en eiproducten”. In dit advies geeft BuRo antwoord op de volgende twee vragen: Is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eieren die fipronil bevatten (vraag 1) en is er een risico voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin fipronil bevattende eieren zijn verwerkt (vraag 2). Met betrekking tot vraag 1 concludeert BuRo samengevat dat de risico’s van fipronil voor de volksgezondheid voor kinderen vanaf zeven jaar en volwassenen ‘zeer klein’ waren bij normale consumptie zoals het Voedingscentrum die adviseerde. Bij zeer kleine kinderen die relatief veel eieren consumeren waarin fipronil zit, konden, aldus BuRo, effecten niet helemaal worden uitgesloten. De kans daarop is zeer klein, en beperkt zich waarschijnlijk tot de ‘vaste klanten’ van een besmet bedrijf. Met betrekking tot vraag 2 luidt de conclusie samengevat dat de risico’s voor de volksgezondheid door de consumptie van eiproducten waarin met fipronil besmette eieren waren verwerkt (de ‘verwerkte producten’) ‘verwaarloosbaar’ zijn.
Advies BuRo van 25 augustus 2017 2.7 Op 25 augustus 2017 verscheen het door BuRo voor de Inspecteur-Generaal van de NVWA opgestelde “Advies over de risico’s voor de volksgezondheid door fipronil in eieren en leghennen. Deel 4 – de risico’s na verloop van tijd in gecontamineerde leghennen of na de uitgroei van gecontamineerde broedeieren”. In dit advies geeft BuRo antwoord op de volgende twee vragen: - Voldoen leghennen die blootgesteld zijn geweest aan fipronil, maar waarvan de eieren inmiddels concentraties fipronil bevatten onder de Maximale Residu Limiet (MRL) voor eieren, aan de eisen die gesteld worden aan vlees, vet en organen van pluimvee in Verordening (EU) 1127/2014? (Vraag 5);- als broedeieren fipronil bevatten, kunnen de vleeskuikens die daaruit voortkomen veilig geconsumeerd worden? (Vraag 7).
Op vraag 5 heeft BuRo het volgende antwoord gegeven:
“Als leghennen in schone stallen gehuisvest zijn, nadat ze eerder een fipronilbesmetting hebben opgelopen, eieren leggen waarin de MRL-ei niet wordt overschreden, dan is er een kleine kans dat het vet van deze leghennen gedurende een week nog boven de MRL-kippenvet kan zijn. Voor andere organen is het onwaarschijnlijk dat de MRL wordt overschreden als de MRL-ei niet meer overschreden wordt. Na een wachttijd van een week, waarin de leghennen wel eieren moeten kunnen produceren, in een schone stal zal naar alle waarschijnlijkheid door uitscheiding vanuit de leghen ook de MRL-vet niet meer worden overschreden.”Voorts luidt het antwoord op vraag 7 als volgt:“De concentratie fipronil daalt in een kuiken dat uit een fipronil-bevuild ei kot, naar ruwe schatting met minimaal en factor 80. Als de overschrijding van de MRL in het broedei minder dan een factor 80 is, dan mag worden aangenomen dat ook de organen, het vlees en het vet van vleeskuikens de MRL niet zullen overschrijden. Dit geldt ook voor de broedeieren die opgroeien tot leghennen. Mocht dit toch het geval zijn, wat gegeven de onzekerheden in de schattingen niet volledig uitgesloten kan worden, dan zal er geen gevaar zijn voor de volksgezondheid. De MRL voor pluimvee vleesproducten is dusdanig laag dat zelfs bij extreme consumptie van pluimveevlees en –producten daarvan de ADI en de ARfD niet zullen worden overschreden.”
Vervolgbesluiten
Nadat verweerder de betrokken bedrijven had geblokkeerd, waaronder het bedrijf van appellant met het primaire besluit I, heeft verweerder ten aanzien van deze bedrijven meerdere vervolgbesluiten genomen. Tot deze vervolgbesluiten behoren de ten aanzien van appellant genomen primaire besluiten II en III.
Het bestreden besluit en de vervolgprocedure
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I, II en III. Op 15 december 2017 heeft daarover een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft vervolgens een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 april 2019 heeft het College verweerder verzocht om nader toe te lichten hoe de verschillende in de primaire besluiten en het bestreden besluit genoemde wettelijke grondslagen zich tot elkaar verhouden. Voorts heeft het College verweerder verzocht om te verduidelijken hoe de in deze besluiten behandelde Europeesrechtelijke thema’s zich precies verhouden tot de in de vorengenoemde wettelijke voorschriften neergelegde vereisten voor het gebruik maken van de daarin neergelegde bevoegdheid tot het nemen van de daarin bedoelde maatregelen.
Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen.
3 Wettelijke Grondslag van de primaire besluiten en het bestreden besluit
Uit de primaire besluiten I, II en III blijkt het volgende met betrekking tot de inhoud en de wettelijke grondslag.
Primair besluit I:
Bij het primaire besluit I heeft verweerder aan appellant als bestuurlijke maatregel een verbod opgelegd om pluimvee en de dierlijke (bij)producten afkomstig daarvan (zoals eieren en mest) af te voeren, in de handel te brengen en buiten Nederland te voeren wegens het vermoeden dat bij werkzaamheden van Chickfriend op het bedrijf van appellant de stof fipronil is toegepast. Verweerder heeft dat vermoeden gebaseerd op gegevens uit de administratie van Chickfriend. Volgens verweerder is deze maatregel nodig ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de voedselveiligheid als dierlijke producten met de schadelijke stof fipronil worden geconsumeerd. Uit de tekst van het besluit blijkt dat dit is gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren.
Primair besluit II:
Bij het primaire besluit II heeft verweerder besloten om de bij het primaire besluit I opgelegde maatregel te handhaven, omdat uit analyse van de na het primaire besluit I op het bedrijf van appellant genomen monsters is gebleken dat de eieren een te hoge concentratie aan fipronil bevatten. Daarbij heeft verweerder één of meer hier verder niet van belang zijnde uitzonderingen toegestaan. Uit de tekst van het besluit blijkt dat dit besluit eveneens is gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren.
Primair besluit III:
Bij het primaire besluit III heeft verweerder een nadere toelichting gegeven op het primaire besluit II, de eerder opgelegde bestuurlijke maatregel aangevuld en daarbij meegedeeld dat op het verbod twee uitzonderingen gelden, namelijk voor de afvoer van kadavers van pluimvee naar een aangewezen verwerkingsbedrijf en de afvoer van monsters naar een laboratorium voor onderzoek naar de aanwezigheid van fipronil. Uit de tekst van het besluit blijkt dat dit is gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren en artikel 5.12 van de Wet dieren.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de primaire besluiten I, II en III ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarin vermeld dat de bij deze besluiten opgelegde of gehandhaafde maatregelen zijn gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 5.12 van de Wet dieren.
Bij brief van 15 mei 2019 heeft verweerder geantwoord op de door het College gestelde schriftelijke vragen over de wettelijke grondslag van het bestreden besluit. In deze brief staat, voor zover van belang, het volgende:
“A. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin dieren gevaar lopen een schadelijke stof binnen te krijgen.
1. Artikel 5:10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet dieren
Vanwege het zeer sterke vermoeden dat het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste, heb ik op 19 en 20 juli 2017 bij negen, recent door Chickfriend behandelde bedrijven monsters genomen van de eieren die op de bedrijven aanwezig waren. Bij zeven bedrijven bevatten de monsters de stof fipronil, in de mate waarin de Maximum Residu Level (MRL) voor fipronil werd overschreden. Daarnaast gold voor de monsters van 4 bedrijven dat de aangetroffen hoeveelheid fipronil de Acceptable Daily Intake (ADI) overschreed.
Onduidelijk was nog in welke concentraties en via welke toepassingsvorm het bedrijf Chickfriend fipronil als bloedluisbestrijder toepaste. Ik wist dus niet aan welke concentraties fipronil de dieren waren blootgesteld.
Wel was bekend dat fipronil niet als farmaceutische stof aan voedselproducerende dieren mocht worden toegediend. Verder was bekend dat er geen biocide was toegelaten op de Nederlandse markt voor de bestrijding van bloedluis bij pluimvee. Daarnaast was bekend dat fipronil schadelijk is voor het milieu. De stof fipronil is giftig voor ongewervelde water- en bodemdieren, ook bij zeer lage concentraties. Het is dus van belang te zorgen dat er geen fipronil via verontreinigde kippenmest in het milieu terechtkomt.
Op 25 juli 2017 kwam een eerste advies van BuRo beschikbaar over de risico’s van fipronil. Uit dit advies bleek dat de stof fipronil zeer giftig kan zijn voor dieren en dat de stof ook toxisch is voor mensen. Hiermee werd duidelijk dat er ook sprake was van een risico voor de volksgezondheid.
Op 25 juli 2017 kreeg de Nederlandse Voedsel- en warenautoriteit de beschikking over het adressenbestand van de bedrijven die tussen 1 januari en 30 april 2017 door Chickfriend behandeld waren. Gelet op de omvang van dit adressenbestand (circa 180 bedrijven), werd duidelijk dat de risico’s voor de volksgezondheid toenamen.
Ovengenoemde omstandigheden waren voor mij aanleiding om op 26 juli 2017 aan alle bedrijven genoemd in het hiervoor genoemde adressenbestand afvoerverboden op te leggen wegens het ernstige vermoeden dat de dieren en dierlijke producten van deze bedrijven waren blootgesteld aan een onbekende concentratie schadelijke stof fipronil (...)
B. Bevoegdheid om een bestuurlijke maatregel op te leggen in de situatie waarin (wordt vermoed dat) ten aanzien van een dier, dierlijk product of bedrijf niet wordt voldaan aan de regelgeving van de Wet dieren.
2. Artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet dieren.
Naast het vermoeden dat de dieren en dierlijke producten blootgesteld waren aan een schadelijke stof had ik ook het vermoeden dat ten aanzien van deze dieren en dierlijke producten niet was voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de Wet dieren. Dat wil zeggen, er was sprake van verschillende overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet dieren.
Zoals ik in de bestreden besluiten heb aangegeven is fipronil als onderdeel van DEGA 16, dan wel Menthoboast een biocide of diergeneesmiddel. Voor het gebruik van deze stof als biocide voor de toepassing bloedluisbestrijder bij pluimvee is geen toestemming verleend door middel van een handelsvergunning voor het in de handel brengen van een biocide. Ook is er geen handelsvergunning verleend voor fipronil als diergeneesmiddel voor de bestrijding van bloedluis.
Door de stof te laten gebruiken op hun bedrijven hebben appellant artikel 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I, deel A, onder II, punt 3 onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 overtreden.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de (ministeriële) regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet:
(...)
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede, en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid van Verordening (EG) nr. 852/2004.
Een overtreding van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 betekent dus dat niet is voldaan aan het gestelde bij of krachtens de Wet dieren.
Vanwege het bovenstaande heb ik de primaire besluiten tevens gebaseerd op artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren.
Voor de volledigheid wens ik op te merken dat naast de reeds genoemde overtredingen in de besluiten ook sprake was van de volgende overtredingen of een sterk vermoeden daarvan:
Artikel 2.9 van het Besluit houders van dieren
Onverminderd het bepaalde bij of krachtens artikel 2.19, derde lid, van de wet, worden geen stoffen aan een dier toegediend, behalve stoffen voor therapeutische of profylactische doeleinden, dan wel zoötechnische behandeling als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onderdeel c, van richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG (PbEG 1996, L 125), tenzij uit wetenschappelijke studies naar het welzijn van dieren of uit ervaring is gebleken dat de stof niet schadelijk is voor de gezondheid of het welzijn van het dier.
Artikel 2.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet dieren.
Het is verboden b. diergeneesmiddelen waarvoor geen vergunning als bedoeld in artikel 2.19, eerste lid is verstrekt, bij dieren toe te passen.
Artikel 16 Verordening 470/2009
1. Alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), worden ingedeeld, mogen binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met richtlijn 2001/82/EG geschiedt.
Dit zijn de stoffen die staan vermeld in de Verordening 37/2010. Fipronil wordt niet genoemd, dus mag niet worden toegediend. Dit artikel is in de Nederlandse wetgeving uitgewerkt via artikel 2.12 aanhef en onder a Besluit diergeneesmiddelen. In Nederland worden geen vergunningen verleend voor diergeneesmiddelen met fipronil voor voedselproducerende dieren. Wie voor voedselproducerende dieren een diergeneesmiddel toepast met fipronil begaat een overtreding van artikel 2.8 Wet dieren (toepassen van een diergeneesmiddel waarvoor geen vergunning is verleend).
3.Artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de wet dieren
Artikel 5.10 van de Wet dieren ziet alleen op maatregel met betrekking tot dieren en dierlijke producten. De bevoegdheid om ten aanzien van bedrijven, inrichtingen of locaties (ongeacht of daar dieren of dierlijke producten aanwezig zijn) maatregelen te nemen, vloeit voort uit artikel 5.12 van de Wet dieren.
Op grond van dit voorschrift ben ik bevoegd maatregelen te treffen met betrekking tot bedrijven, inrichtingen en locaties die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en: a. ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed; b. waar dieren of producten aanwezig zijn of zijn geweest ten aanzien waarvan niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening, EU-besluit of deze wet of ten aanzien waarvan dit wordt vermoed.
Ik heb al aangegeven dat de pluimveehouders de niet toegestane schadelijke stof fipronil gebruikten ter bestrijding van bloedluis in de stal en op de dieren. In het adressenbestand van Chickfriend dat gebruikt werd om bedrijven te traceren waar fipronil werd gebruikt, bleken ook bedrijven te staan waarvan enkel de lege stallen behandeld waren door Chickfriend met fipronil. Bekend was dat fipronil een moeilijk te verwijderen stof is en dat bij plaatsing van kippen in een met fipronil behandelde stal, deze kippen ook besmet konden raken met fipronil. Fipronil is schadelijk voor de gezondheid van de mens als het in te hoge concentraties aanwezig in dierlijke producten als eieren en vlees wordt geconsumeerd. Aanwezig in een dierlijk product als mest is fipronil bovendien schadelijk voor in het milieu levende ongewervelde water- en bodemdieren.
Dit maakt dat de bedrijven, locaties en inrichtingen van appellant gezien moeten worden als:
“bedrijven die de gezondheid van de mens of dier in gevaar kunnen brengen”
Ten aanzien van deze bedrijven kan een maatregel opgelegd worden indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens een EU-verordening. Dat niet is voldaan aan het bepaalde bij een EU-verordening (Verordening (EG) 852/2004) en de Wet dieren heb ik hierboven al aangegeven. Dit geldt ook voor Richtlijn 96/23/EG in combinatie met Verordening (EG) 396/2005.
Ik heb daarom de primaire en bestreden besluiten mede gebaseerd op artikel 5.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet dieren.”
Het College zal in hoofdstuk 6 elk van de door verweerder genoemde wettelijke grondslagen bespreken en beoordelen of verweerder deze terecht heeft gebruikt voor de opgelegde maatregelen.