College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-06-2025, ECLI:NL:CBB:2025:338, 23/1920, 23/1927 t/m 23/1936 en 24/6
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-06-2025, ECLI:NL:CBB:2025:338, 23/1920, 23/1927 t/m 23/1936 en 24/6
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 24 juni 2025
- Datum publicatie
- 24 juni 2025
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2025:338
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2023:9153, Overig
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2023:9157, Overig
- Zaaknummer
- 23/1920, 23/1927 t/m 23/1936 en 24/6
Inhoudsindicatie
Jaarlijkse kostenbesluiten DNB. Registratieplicht aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta.
Het College is van oordeel dat de begrote kosten voor eenmalige handelingen in 2020 en 2021 niet in het tarief voor kosten van doorlopend toezicht van het betreffende jaar mochten worden doorberekend. De tarieven voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta zoals vastgesteld in de Regeling bekostiging financieel toezicht 2020 (Rbft 2020) en de Regeling bekostiging financieel toezicht 2021 (Rbft 2021) zijn in strijd met de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) en om die reden onverbindend. In de procedure over de tarieven voor 2020 draagt het College DNB daarom op om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van de cryptodienstverleners te beslissen. In de procedure over de tarieven voor 2021 is een einduitspraak nog niet mogelijk. Daarin speelt een geschilpunt over het recht van de Europese Unie waarvoor de uitleg door het Hof van Justitie van de registratieplicht van artikel 47 van richtlijn (EU) 2015/849 nodig is. Het College stelt daarom in die procedure het Hof van Justitie een prejudiciële vraag en houdt in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie iedere verdere beslissing aan.
Uitspraak
(verwijzings)uitspraak
zaaknummers: 23/1920, 23/1927 tot en met 23/1936, 24/6
(verwijzings)uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 op de hoger beroepen van:
(gemachtigden: mr. A.J. Boorsma, mr. A.J. de Heer en mr. M.R. Botman)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 oktober 2023, kenmerken 22/4451, 22/4452, 22/4453, 22/4454, 22/4456, 22/4457, 22/4458, 22/4459, 22/4460, 22/4461 en 22/4462, in het geding tussen
(gemachtigden: mr. C.A. Doets en mr. M.C. van Heezik)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 oktober 2023, kenmerken 22/1146 tot en met 22/1155, in het geding tussen
Procesverloop in hoger beroep
De cryptodienstverleners hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9153; aangevallen uitspraak 2020). Deze zaken zijn geregistreerd onder 23/1927 tot en met 23/1936.
DNB heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9157; aangevallen uitspraak 2021). Deze zaak is geregistreerd onder 23/1920.
De cryptodienstverleners hebben incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 2021. Deze zaak is geregistreerd onder 24/6.
De cryptodienstverleners en DNB hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend.
DNB heeft een zienswijze over het incidenteel hogerberoepschrift ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
De zitting was op 10 september 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van DNB, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] MSc. en mr. [naam 3] , en de gemachtigden van de cryptodienstverleners, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] . De zaken zijn gevoegd behandeld.
Het College heeft het onderzoek in alle zaken heropend. Bij brief van 2 april 2025 heeft het College partijen in de zaken 23/1920 en 24/6 in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven over een aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) te stellen prejudiciële vraag. DNB en de cryptodienstverleners hebben bij brief van respectievelijk 15 april 2025 en 16 april 2025 van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Bij brief van 1 mei 2025 heeft het College partijen in de zaken 23/1927 tot en met 23/1936 bericht voornemens te zijn een nadere zitting achterwege te laten en partijen verzocht dat als zij toch gehoord willen worden op een (nadere) zitting, dit kenbaar te maken. Bij brief van 7 mei 2025 hebben de cryptodienstverleners bericht dat zij op een nadere zitting gehoord willen worden. Bij brief van 14 mei 2025 heeft het College de cryptodienstverleners verzocht duidelijk te maken wat zij tijdens een nader te houden zitting nog naar voren willen brengen. Bij brief van 27 mei 2025 hebben de cryptdienstverleners daarop gereageerd en het College toestemming verleend om de zaken 23/1927 tot en met 23/1936 zonder nadere zitting af te doen.
Het College heeft vervolgens in de zaken 23/1927 tot en met 23/1936 bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek in die zaken gesloten.
Inleiding, samenvatting van de beoordeling door het College en leeswijzer
Het geschil gaat over bedragen die DNB bij de cryptodienstverleners in rekening heeft gebracht voor de kosten van doorlopend toezicht die zij in 2020 en 2021 heeft gemaakt. Volgens de rechtbank heeft DNB die bedragen in 2020 terecht (aangevallen uitspraak 2020) en in 2021 ten onrechte (aangevallen uitspraak 2021) in rekening gebracht.
Samengevat luidt het oordeel van het College dat kosten van eenmalige handelingen in 2020 en 2021 niet in het tarief voor kosten van doorlopend toezicht van het betreffende jaar mochten worden doorberekend. De tarieven voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta zoals vastgesteld in de Regeling bekostiging financieel toezicht 2020 (Rbft 2020) en de Regeling bekostiging financieel toezicht 2021 (Rbft 2021) zijn in strijd met de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft 2019) en om die reden onverbindend. Dit leidt ertoe dat de door DNB genomen besluiten op de bezwaren van de cryptodienstverleners geen stand kunnen houden, zoals de rechtbank wat betreft de besluiten voor de kosten over 2021 al had geoordeeld in de aangevallen uitspraak 2021. Anders dan de rechtbank in die uitspraak heeft beslist, ziet het College aanleiding om DNB opnieuw op de bezwaren van de cryptodienstverleners te laten beslissen. Met het oog op die nieuw te nemen besluiten zal het College alle geschilpunten alvast zoveel mogelijk definitief beslechten. In de procedure over de aangevallen uitspraak 2020 is dat mogelijk en zal het College daarom einduitspraak doen en DNB opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van de cryptodienstverleners te beslissen. In de procedure over de aangevallen uitspraak 2021 lukt dat echter niet. Daarin speelt een geschilpunt over het recht van de Europese Unie waarvoor de uitleg door het Hof van Justitie nodig is. Het College zal in die procedure het Hof van Justitie een prejudiciële vraag stellen en in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie iedere verdere beslissing aanhouden.
Het College zal hierna eerst de grondslag van het geschil weergeven. Na een verkorte weergave van de aangevallen uitspraken volgt de beoordeling van het geschil in hoger beroep. Daar zal het College eerst kort weergeven wat de cryptodienstverleners en DNB hebben aangevoerd en wat het beoordelingskader is. Vervolgens zal het College de hogerberoepsgronden van partijen bespreken. Daarbij zal het College, voor zover nodig, de overwegingen van de rechtbank, de standpunten van partijen en de relevante regelgeving nader weergeven om vervolgens zijn oordeel daarover te geven. Het College zal eerst oordelen over geschilpunten die kunnen worden beslist zonder uitleg van het recht van de Europese Unie door het Hof van Justitie en daarna over de geschilpunten die niet kunnen worden beslist zonder die uitleg. Het College zal afsluiten met een slotsom waarin antwoord wordt gegeven op de vraag wat deze uitspraak betekent voor partijen en wat het verdere verloop van de procedure zal zijn.
Grondslag van het geschil
De cryptodienstverleners zijn aanbieders die zich bezighouden met diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta en aanbieders van bewaarportemonnees die handelen in het kader van hun beroepsactiviteiten (aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta) als bedoeld in richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering. Met richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn 2015/849 zijn deze aanbieders onder de reikwijdte van richtlijn 2015/849 gebracht, zodat de verplichtingen uit richtlijn 2015/849 ook op hen van toepassing zijn geworden. Verder is er met richtlijn 2018/843 een registratieplicht voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta ingevoerd. Wanneer in deze uitspraak sprake is van richtlijn 2015/849 wordt daarmee deze richtlijn bedoeld, zoals die na de wijziging met richtlijn 2018/843 is komen te luiden, tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven.
Nederland heeft richtlijn 2018/843 geïmplementeerd met de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (Implementatiewet). Aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta vallen sinds 21 mei 2020 onder de reikwijdte van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Voor die aanbieders is DNB aangewezen als toezichthouder (artikel 1d, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 1a, vierde lid, aanhef en onder l en m, van de Wwft). Voordat zij hun diensten mogen aanbieden, moeten aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta zich bij DNB registreren (artikel 23b, in samenhang gelezen met artikel 23c, derde lid, van de Wwft). De cryptodienstverleners zijn in november 2020 geregistreerd bij DNB, behalve BUX Alternative Investments B.V., die in 2021 is geregistreerd.
In Nederland worden de kosten van het toezicht van DNB ten laste gebracht van de onder toezicht staande personen en de personen voor wie de toezichthouder een eenmalige handeling verricht (artikel 13, eerste lid, van de Wbft 2019). Het gaat om de kosten van DNB voor de uitvoering van haar taken, bedoeld in artikel 2 van de Wbft 2019, namelijk de bij of krachtens enige wet aan DNB opgedragen taken en daaruit voortvloeiende werkzaamheden.
De behandeling van een registratieaanvraag is een eenmalige handeling, waarvoor DNB op grond van artikel 14 van de Wbft 2019 een vergoeding in rekening brengt. Ten tijde van de registratieaanvragen van de cryptodienstverleners was die vergoeding in artikel 5 van de Regeling bekostiging financieel toezicht eenmalige handelingen (Rbft eenmalige handelingen) vastgesteld op € 5.000,-. DNB heeft daarom bij elk van de cryptodienstverleners dat bedrag in rekening gebracht voor de behandeling van hun registratieaanvragen. De cryptodienstverleners hebben daartegen geen bezwaar gemaakt.
Voor de kosten van haar doorlopend toezicht brengt DNB op grond van artikel 15 van de Wbft 2019 jaarlijks bij de onder haar toezicht staande personen een bedrag in rekening. In de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling (Kamerstukken II, 2017-2018, 34870, nr. 3, p. 8) staat het volgende:
“[...] Voor de vergoeding van deze kosten [de kosten voor doorlopend toezicht; toevoeging door het College] bestaat een eigen systematiek om tot een per persoon te vergoeden bedrag te komen. De basis wordt gevormd door kosten toe te rekenen aan categorieën personen (beleggingsinstellingen, verzekeraars, banken, pensioenfondsen, e.d.). De kosten per categorie zijn gebaseerd op de regels waarop toezicht moet worden gehouden, op de naleving, de toezichtintensiteit en de omvang en aard van de populatie van de categorie. Vervolgens worden per categorie maatstaven vastgesteld om tot de concrete vergoeding per persoon uit die categorie te komen. De maatstaven weerspiegelen de omvang van de personen die onder toezicht staan, en daarmee de draagkracht van de personen binnen een categorie. [...]”
In artikel 8 van het Besluit bekostiging financieel toezicht 2019 (Bbft 2019) is bepaald dat DNB de kosten voor het doorlopend toezicht die zij voor een toezichtcategorie maakt, in rekening brengt bij de personen die in onderdeel B van bijlage 2 staan vermeld (eerste lid) en dat de hoogte van het jaarlijks aan een persoon in rekening te brengen bedrag wordt bepaald aan de hand van de maatstaven, zoals vastgesteld in onderdeel B van bijlage 2 (tweede lid). In bijlage 2, onderdeel A, zijn (geregistreerde) aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta aangewezen als een toezichtcategorie en in Bijlage 2, onderdeel B, onder 1, is – kort gezegd – voor hen als maatstaf ‘omzet’ vastgesteld.
Met besluiten van 15 november 2021 (kostenbesluiten 2020) heeft DNB over het jaar 2020 een bedrag (variërend van € 3.284,- tot € 4.776,-) aan kosten voor het doorlopend toezicht bij elk van de cryptodienstverleners in rekening gebracht. Met besluiten van 25 januari 2022 (besluiten op bezwaar 2020) heeft DNB de bezwaren van de cryptodienstverleners daartegen ongegrond verklaard. De beroepen van de cryptodienstverleners bij de rechtbank waren gericht tegen de besluiten op bezwaar 2020.
Met besluiten van 16 maart 2022 en 8 april 2022 (kostenbesluiten 2021) heeft DNB over het jaar 2021 een bedrag (variërend van € 4.299,- tot € 423.364,-) aan kosten voor het doorlopend toezicht bij elk van de cryptodienstverleners in rekening gebracht. Met besluiten van 11 augustus 2022 (besluiten op bezwaar 2021), waartegen de beroepen van de cryptodienstverleners bij de rechtbank waren gericht, heeft DNB de bezwaren van de cryptodienstverleners tegen de kostenbesluiten 2021 ongegrond verklaard, met uitzondering van het bezwaar van B4C Markets B.V. Dat bezwaar is in zoverre gegrond verklaard dat voor B4C Markets B.V. een lager bedrag aan kosten voor het doorlopend toezicht in 2021 is vastgesteld. De beroepen van de cryptodienstverleners bij de rechtbank waren gericht tegen de besluiten op bezwaar 2021.