Centrale Raad van Beroep, 18-06-2004, AP4680, 01/4014 WAO; 01/4017 WAO; 01/4926 WAO; 01/5799 WAJONG; 02/2683 WAO; 02/3846 WAO en 03/2631 WAO

01/4014 WAO; 01/4017 WAO; 01/4926 WAO; 01/5799 WAJONG; 02/2683 WAO; 02/3846 WAO en 03/2631 WAO

U I T S P R A A K

in de gedingen tussen de appellanten:

[betrokkene 1], wonende te [woonplaats], betrokkene 1, en 6 anderen

en

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,

en in het geding tussen

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant

en

[betrokkene 7], gedaagde, betrokkene 7.

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN

Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in deze gedingen de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemers verzekeringen (het Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder het Uwv mede verstaan het Lisv.

Het Uwv heeft bij primaire besluiten de uitkeringen ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) van betrokkenen 1, 2, 3, 5 en 6 ingetrokken en geweigerd aan betrokkene 7 een dergelijke uitkering toe te kennen. Voorts heeft het Uwv de uitkering ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (WAJONG) van betrokkene 4 ingetrokken. Al deze besluiten zijn genomen met toepassing van de Wet socialezekerheidsrechten gedetineerden (Wsg).

Het beroep van de betrokkenen 1 tot en met 6 is ongegrond verklaard bij uitspraken van respectievelijk de rechtbank Zwolle van 20 juni 2001 (uitspraak 1), de rechtbank Rotterdam van 6 juni 2001 (uitspraak 2), de rechtbank Rotterdam van 24 juli 2001 (uitspraak 3), de rechtbank Amsterdam van 8 oktober 2001 (uitspraak 4), de rechtbank Zwolle van 19 april 2002 (uitspraak 5) en de rechtbank Alkmaar van 12 juni 2002 (uitspraak 6).

Het Uwv heeft in de gedingen van betrokkenen 1 tot en met 6 een verweerschrift ingediend.

Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld tegen uitspraak 7 op daarbij aangevoerde gronden.

Betrokkene 7 heeft hiertegen een verweerschrift ingediend.

De gedingen zijn, nadat de hiervoor in verband met de aard van de materie gevraagde toestemming door of namens belanghebbenden was verleend, gevoegd behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 23 april 2004. Namens betrokkene 1 is daar verschenen mw. L. van de Tak, namens betrokkene 3 is verschenen mr. Van Daalhuizen, voornoemd, namens betrokkene 4 is verschenen mr. Zomer, voornoemd, namens betrokkene 5 is verschenen mw. Van de Tak, voornoemd, en namens betrokkene 6 is verschenen mr. Groot, voornoemd. Het Uwv is verschenen bij mr. P.G. Koch, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Betrokkene 2 en betrokkene 7 zijn niet verschenen.

II MOTIVERING

1.Feiten

1.2. Het Uwv heeft onder toepassing van artikel 43, vijfde lid, van de WAO in verbinding met artikel XV van de Wsg de uitkeringen ingevolge de WAO van betrokkenen 1, 2, 5 en 6 ingetrokken met ingang van 1 juni 2000. Op grond van artikel 17, vijfde lid, van de WAJONG in verbinding met artikel XV van de Wsg heeft hij de WAJONG-uitkering van betrokkene 4 met ingang van 1 juni 2000 ingetrokken. Het Uwv heeft voorts met toepassing van artikel 43, vijfde lid, van de WAO de WAO-uitkering van betrokkene 3 met ingang van 8 juli 2000 ingetrokken. Ten slotte heeft het Uwv vastgesteld dat betrokkene 7 op grond van artikel 19a, eerste lid, van de WAO met ingang van 24 juli 2002 geen recht heeft op toekenning van een WAO-uitkering. De bezwaren tegen de betreffende besluiten zijn bij de bestreden besluiten ongegrond verklaard.

1.3. In eerste aanleg hebben één of meer betrokkenen de stelling opgeworpen dat een verblijf in voorlopige hechtenis dan wel een verblijf als passant in een penitentiaire inrichting naar nationaal recht niet kan worden aangemerkt als een situatie waarin aan de betrokkene rechtens zijn vrijheid is ontnomen, dat de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (de Universele Verklaring), het Europees Sociaal Handvest (ESH, Trb. 1963, 90; ratificatie Trb. 1980, 65) en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR; herziene vertaling Trb.1978, 178) ertoe nopen dat aan gedetineerde arbeidsongeschikte verzekerden een socialezekerheidsuitkering wordt verleend, dat de Wsg leidt tot intrekking van uitkeringen in een situatie waarin dit op grond van artikel 69 van ILO-conventie nr. 102 niet is toegestaan, dat het onderscheid in de Wsg tussen gedetineerde en niet-gedetineerde uitkeringsgerechtigden in strijd is met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en dat de intrekking dan wel weigering van zo'n uitkering leidt tot een ongerechtvaardigde eigendomsontneming, althans een eigendomsontneming waarvoor onvoldoende compensatie wordt verleend, als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. In enkele van de onderhavige gedingen zou ten slotte sprake zijn van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de Wsg niet onverkort zou kunnen worden toegepast dan wel waarin is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

1.4. De onderscheiden rechtbanken hebben deze stellingen verworpen en de beroepen ongegrond verklaard. Evenwel heeft de rechtbank 's-Gravenhage in de procedure betreffende betrokkene 7 het bestreden besluit vernietigd. Deze rechtbank heeft hiertoe geoordeeld dat strikte naleving van de wettelijke bepalingen ten aanzien van betrokkene 7 geen rechtsplicht meer kan zijn, nu aan betrokkene 7 TBS is opgelegd onder ontslag van alle rechtsvervolging, de wetgever kennelijk geen rekening heeft gehouden met een dergelijk geval en toepassing van de wettelijke bepalingen in die situatie zou leiden tot een uitkomst die strijdig is met het in artikel 1 van de Grondwet neergelegde gelijkheidsbeginsel. Het Uwv is tegen dit oordeel opgekomen.

1.5. De Raad overweegt als volgt.

2. Toetsing aan de nationale wetgeving

2.2. Namens enkele betrokkenen is de vraag opgeworpen of de wetgever bij de definitie van het begrip "rechtens zijn vrijheid is ontnomen" mede het oog heeft gehad op gevallen van voorlopige hechtenis in afwachting van een strafrechtelijke procedure. Deze vraag klemt volgens deze betrokkenen met name zolang de betrokkene niet onherroepelijk is veroordeeld of als de strafrechtelijke procedure eindigt in vrijspraak. Voorts is de vraag gerezen of de wetgever mede het oog heeft gehad op het geval dat betrokkene gedetineerd is in afwachting van de tenuitvoerlegging van de maatregel van TBS.

2.2.1. Voorlopige hechtenis in afwachting van een strafrechtelijke procedure

De Raad is van oordeel dat onder de zinsnede "rechtens zijn vrijheid ontnomen" mede moet worden begrepen de situatie waarin de betrokkene in voorlopige hechtenis verkeert in afwachting van een strafrechtelijke procedure. Voorlopige hechtenis in afwachting van een vonnis van de strafrechter berust op de artikelen 63 e.v. van het Wetboek van Strafvordering (Sv), terwijl opname in een huis van bewaring in dat geval plaatsvindt op grond van artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Penitentiaire beginselenwet (Pb). Derhalve is sprake van een vorm van vrijheidsbeneming rechtens. Hieraan doet niet af dat in geval van voorlopige hechtenis in afwachting van een strafrechtelijke procedure nog geen onherroepelijke veroordeling heeft plaatsgevonden. Evenmin is van belang of de strafrechtelijke procedure uiteindelijk in een veroordeling eindigt. Blijkens de wetsgeschiedenis heeft de wetgever bij de totstandbrenging van de Wsg mede het oog gehad op deze situaties en er nadrukkelijk voor gekozen deze mede onder de werking van de Wsg te brengen. Daarbij is onder meer overwogen dat de uitkeringsgerechtigde wiens voorlopige hechtenis eindigt in vrijspraak, schadevergoeding kan vorderen wegens ten onrechte ondergane voorlopige hechtenis (TK 1997-1998, 26 063, nr. 3, pag. 14). De Raad verwijst in dit verband voorts naar zijn uitspraak van 17 december 1991, gepubliceerd in RSV 1992/129.

2.2.2. Verblijf in een huis van bewaring in afwachting van opname in een TBS-inrichting

Het begrip "rechtens zijn vrijheid ontnomen" omvat naar het oordeel van de Raad voorts de situatie waarin de betrokkene zich in een huis van bewaring bevindt in afwachting van opname in een TBS-inrichting. Opname in een huis van bewaring vindt in dat geval plaats op grond van artikel 37b of 38c Sr in verbinding met artikel 9, tweede lid, aanhef en onder f, van de Pb. Uit de onder 2.2.1. aangehaalde memorie van toelichting bij de Wsg blijkt dat de wetgever mede het oog heeft gehad op deze situatie. Een uitzondering op het in de eerste volzin van deze rechtsoverweging gestelde geldt evenwel voor de situatie waarin de betrokkene na te zijn ontslagen van alle rechtsvervolging in een huis van bewaring verblijft in afwachting van opname in een TBS-inrichting. De Raad verwijst hiervoor naar het gestelde onder 3.3.4.

2.2.3. Verblijf in een penitentiaire inrichting na afloop van een gevangenisstraf in afwachting van opname in een TBS-inrichting.

Enkele betrokkenen hebben ten slotte doen stellen dat verblijf in een penitentiaire inrichting na afloop van een gevangenisstraf en in afwachting van opname in een TBS-inrichting niet kan worden beschouwd als een situatie waarin aan de betrokkene rechtens zijn vrijheid is ontnomen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder k van de WAO en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i van de WAJONG. De Raad kan deze stelling niet onderschrijven. Op grond van artikel 10 van de Pb kunnen tot gevangenisstraf veroordeelden aan wie tevens de maatregel van terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging van overheidswege is opgelegd, na het einde van de vrijheidsstraf in een gevangenis verblijven, zolang opname in de voor hen bestemde plaats niet mogelijk is. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden geschiedt de plaatsing van een ter beschikking gestelde voordat de termijn van ter beschikkingstelling zes maanden heeft gelopen. De Minister van Justitie kan de termijn van zes maanden onder bepaalde voorwaarden telkens met drie maanden verlengen indien plaatsing binnen zes maanden niet mogelijk is. Tenzij derhalve ten aanzien van detentie in afwachting van plaatsing in een TBS-inrichting voornoemde bepalingen niet in acht worden genomen, waarvan in geen van de onderhavige gedingen is gebleken, is sprake van een vrijheidsbeneming rechtens. Uit de parlementaire geschiedenis van het wetsvoorstel blijkt dat de wetgever de situatie van verblijf in een penitentiaire inrichting in afwachting van opname in een TBS-inrichting onder ogen heeft gezien en heeft gemeend dat een lopende uitkering ook in dat geval moet worden ingetrokken (TK 1997-1998, 26 063, nr. 3, pag. 13 en 14). De Raad kan, hoezeer hij het ook ongewenst acht dat het verblijf in een penitentiaire inrichting (veel) langer duurt dan zes maanden, tegen de achtergrond van de doelstellingen van de Wsg toch niet aannemen dat onverkorte toepassing van de Wsg in dergelijke gevallen leidt tot door de wetgever niet beoogde resultaten.

2.3. Nu ook overigens niet is gebleken van strijd van een of meer van de bestreden besluiten met de hierboven aangehaalde nationale wettelijke bepalingen komt de Raad tot het oordeel dat alle bestreden besluiten hiermee in overeenstemming zijn.

3. Toetsing aan het internationale recht

3.1. Universele Verklaring/ESH/IVESCR

3.1.1. Met betrekking tot de vraag of de bestreden besluiten in overeenstemming zijn met het internationale recht is ten eerste aangevoerd dat onverkorte toepassing van de Wsg ertoe leidt dat aan gedetineerde uitkeringsgerechtigden de aanspraken worden onthouden welke hun worden gegarandeerd in artikel 25 van de Universele Verklaring, artikel 12 van het ESH en artikel 9 van het IVESCR. Toetsing aan deze bepalingen is echter slechts mogelijk indien het gaat om in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet bedoelde bepalingen, die naar hun inhoud eenieder kunnen verbinden. Daarbij maakt het, anders dan betrokkene 6 heeft doen betogen, geen verschil of in het onderliggende geding sprake is van het niet toekennen van een uitkering of van het intrekken van een uitkering.

3.1.2. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 5 december 2003, gepubliceerd in USZ 2004/88, kan de Universele Verklaring niet worden aangemerkt als een verdrag in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, zodat zij het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet niet vermag te doorbreken.

3.1.3. Met betrekking tot artikel 12 van het ESH merkt de Raad onder verwijzing naar voornoemde uitspraak van 5 december 2003 op dat deze bepaling naar haar inhoud niet eenieder kan verbinden.

3.1.4. Ten aanzien van artikel 9 van het IVESCR geldt hetzelfde. Blijkens deze bepaling erkennen de verdragsluitende partijen het recht van eenieder op sociale zekerheid, daarbij inbegrepen sociale verzekering. Gelet op de bewoordingen en strekking van deze bepaling is daarin veeleer sprake van een algemeen geformuleerde sociale doelstelling, tot het nastreven en verwezenlijken waarvan in hun regelgeving de verdragsstaten zich hebben verbonden, dan van een door die verdragsstaten erkend recht waarop de burgers zich in hun nationale rechtsorde zonder meer kunnen beroepen. In dit verband wordt opgemerkt dat in de Memorie van Toelichting bij de Wet tot goedkeuring van het IVESCR (Bijl. Hand. II 1975-1976, 13 932, nr. 3) is opgemerkt dat de bepalingen van dit verdrag 'in het algemeen' geen rechtstreekse werking zullen hebben. Niet valt in te zien waarom ten aanzien van artikel 9 een uitzondering op deze algemene regel zou moeten worden gemaakt. De Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 21 januari 1994, gepubliceerd in RSV 1994/192.

3.2. ILO-conventies 102 en 128

3.2.2. De Raad constateert dat artikel 69 van ILO-conventie 102 de schorsing regelt van uitkeringen waarop uit hoofde van het verdrag recht bestaat. In dit kader merkt de Raad in de eerste plaats op dat artikel 69 van ILO-conventie 102 naar zijn oordeel geen zelfstandige betekenis heeft, doch uitsluitend voorziet in aanvullende regels inzake de schorsing van in andere delen van de conventie geregelde uitkeringen. Hieruit vloeit voort dat een belanghebbende voor de rechter slechts een rechtstreeks beroep kan doen op artikel 69 van de conventie, als ook een rechtstreeks beroep op de onderliggende bepalingen -in dit geval de bepalingen van Deel IX van de conventie inzake uitkeringen bij invaliditeit- mogelijk is.

3.2.3. Op grond van artikel 75, eerste lid, van ILO-conventie 102 houden bepalingen van deze conventie voor een staat op van toepassing te zijn bij inwerkingtreding van een nieuw verdrag over hetzelfde onderwerp, zodra het nieuwe verdrag in die staat in werking is getreden. Artikel 45, eerste lid, onder a van het Verdrag betreffende uitkeringen bij ouderdom en invaliditeit en nagelaten betrekkingen (ILO-conventie 128) regelt dat deel IX van ILO-conventie 102 niet meer van toepassing is zodra voor een staat deel II van ILO-conventie 128 van kracht is geworden. ILO-conventie 128 is door Nederland in zijn geheel bekrachtigd op 27 oktober 1969 en in werking getreden op 27 oktober 1970. Deel IX van ILO-conventie 102 is derhalve in Nederland niet meer van kracht en daarmee is een beroep op artikel 69 van ILO-conventie 102 met betrekking tot de schorsing of intrekking van uitkeringen bij invaliditeit niet meer mogelijk.

3.2.4. Artikel 32 van ILO-conventie 128 bevat een met artikel 69 van ILO-conventie 102 vergelijkbare bepaling. Onder toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zal de Raad thans bezien of een beroep op deze bepaling doel treft.

3.2.5. Op dezelfde gronden als verwoord in punt 3.2.2 kan een belanghebbende naar het oordeel van de Raad voor de rechter slechts een rechtstreeks beroep doen op artikel 32 van ILO-conventie 128 als ook een rechtstreeks beroep op de -onderliggende- bepalingen van Deel II van de conventie mogelijk is.

3.2.6. De Raad heeft onder andere in zijn uitspraak van 13 juni 2003, gepubliceerd in RSV 2003/275, reeds overwogen dat ILO-conventie 128 een instructiekarakter draagt en gericht is tot de verdragsluitende partijen, hetgeen in het algemeen in de weg zal staan aan de mogelijkheid van het inroepen van een rechtens afdwingbare aanspraak op een concrete prestatie in een individueel geval. Daarbij heeft de Raad in het bijzonder met betrekking tot artikel 28 van ILO-conventie 128 overwogen dat een staat geacht wordt aan dit artikel te voldoen als het collectieve beschermingsniveau adequaat is, zonder daarbij acht te slaan op datgene wat in het individuele geval tot uitbetaling komt, en dat de verdragsluitende partijen op verschillende wijzen inhoud kunnen geven aan die instructienormen, zodat deze moeilijk te sublimeren zijn tot een rechtens afdwingbare norm voor burgers. Nu de bepalingen in ILO-conventie 128 over het collectieve beschermingsniveau op dezelfde wijze van toepassing zijn ten aanzien van Deel II van deze conventie, moet ook ten aanzien van Deel II worden geoordeeld dat dit deel niet geacht kan worden eenieder verbindende bepalingen te bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet die in beginsel door de burger voor de rechter kunnen worden ingeroepen. Dit betekent dat ook de connexe bepaling van artikel 32 niet rechtstreeks voor de rechter kan worden ingeroepen.

3.2.7. Een beroep op 69 van ILO-conventie 102 dan wel op artikel 32 van ILO-conventie 128 treft derhalve geen doel.

3.3. Verbod van discriminatie

3.3.1. Algemeen

3.3.1.1. Namens een aantal betrokkenen is aangevoerd dat in de Wsg een door artikel 14 van het EVRM verboden onderscheid wordt gemaakt tussen gedetineerde uitkeringsgerechtigden en niet gedetineerde uitkeringsgerechtigden. Hiertoe is aangevoerd dat het verzekerd risico (verlies aan verdiencapaciteit als gevolg van ziekte of gebrek) blijft voortbestaan, ongeacht of er sprake is van detentie of niet, en dat de kosten van levensonderhoud van een gedetineerde en diens eventuele gezin ook tijdens detentie in ieder geval gedeeltelijk doorlopen. Voorts hebben enkele betrokkenen aangevoerd dat het verblijf in een TBS-inrichting dan wel detentie in afwachting van plaatsing in een TBS-inrichting ten onrechte niet van de werking van de Wsg is uitgezonderd, nu deze situaties grote gelijkenis vertonen met de gevallen bedoeld in de wet Bopz en in artikel 37, eerste lid, Sr, welke situaties wel van de werking van de Wsg zijn uitgezonderd. De Raad zal in de eerste plaats bezien of toetsing aan artikel 14 van het EVRM in de onderhavige gedingen mogelijk is.

3.3.1.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) vult artikel 14 van het EVRM de materiële bepalingen van het EVRM aan. Het artikel heeft geen onafhankelijk bestaansrecht maar heeft alleen effect met betrekking tot het genot van de rechten en vrijheden zoals voorzien in de materiële verdragsbepalingen. Artikel 14 EVRM kan dan ook alleen worden toegepast als de feiten van het geding zich binnen de toepassingssfeer bevinden van deze materiële verdragsbepalingen. Waar het gaat om de toepassing van artikel 14 EVRM in het kader van de sociale zekerheid is er naar het oordeel van de Raad in ieder geval sprake van een toereikend verband tussen het ingeroepen recht op gelijke behandeling en het op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM beschermde recht op ongestoord genot van eigendom als de belanghebbende voldoet aan alle wettelijke voorwaarden voor het (voort)bestaan van een recht op uitkering, met uitzondering van de voorwaarde waarvan hij de rechtsgeldigheid in verband met het vermeend discriminatoire karakter ervan bestrijdt. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van het EHRM van 30 september 2003, nr. 40892/98, Koua Poirrez.

3.3.1.3. Waar in de onderhavige gedingen alle belanghebbenden behalve betrokkene 7 bij de inwerkingtreding van de Wsg recht hadden op een uitkering ingevolge de WAO of de WAJONG, en de uitkering aan betrokkene 7 uitsluitend is geweigerd omdat hem rechtens zijn vrijheid was ontnomen, welk wettelijk criterium door hem als discriminatoir is bestempeld, is er in alle gevallen sprake van een toereikend verband met het recht op ongestoord genot van eigendom, en dient de Raad te toetsen of de toepassing van de litigieuze bepalingen in overeenstemming is met artikel 14 van het EVRM. Dienaangaande overweegt de Raad als volgt.

3.3.1.4. Volgens constante jurisprudentie van het EHRM is een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De Raad verwijst hiertoe onder meer naar het arrest van het EHRM van 16 september 1996, Gaygusuz, gepubliceerd in RSV 1997/234 en naar de beschikking van het EHRM van 15 juni 1999, Domalewski, nr. 34610/97. Blijkens jurisprudentie van het EHRM op het gebied van artikel 1 van het Eerste Protocol hebben de partijen bij het EVRM evenwel een ruime beleidvrijheid bij de implementatie van maatregelen op sociaal en economisch gebied (zie o.a. het arrest van het EHRM van 20 november 1995, Pressos Compania Naviera S.A. en anderen versus België, nr. 38/1994/485/567). Deze aanzienlijke beleidsvrijheid op sociaal-economisch gebied brengt noodzake-lijkerwijze met zich mee dat zowel bij de toetsing van de gerechtvaardigdheid van de door een staat in zijn stelsel van sociale zekerheid nagestreefde doelstellingen van sociaal beleid als bij de toetsing van de proportionaliteit van de hiertoe aangewende middelen terughoudendheid wordt betracht, voorzover in de sociale wetgeving gemaakte onderscheidingen tenminste niet raken aan de in artikel 14 van het EVRM expliciet genoemde, dan wel in de jurisprudentie van het EHRM als verdacht aangemerkte criteria.

3.3.1.5. Binnen de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen, waarin de rechter de wet in formele zin slechts buiten toepassing kan laten indien toepassing daarvan in strijd komt met een eenieder verbindende verdragsbepaling, en waarin de rechter zich dient te onthouden van een oordeel omtrent de innerlijke waarde en billijkheid van de wet, doorbreekt de nationale rechter door de (formele) wetgever gemaakte keuzes die niet raken aan verdachte criteria slechts onder toepassing van artikel 14 van het EVRM indien van redelijke en objectieve gronden geen sprake is. De enkele omstandigheid dat een andere keuze denkbaar zou zijn geweest of volgens de nationale rechter wellicht zelfs de voorkeur zou hebben verdiend is niet voldoende om de door de nationale wetgever gemaakte keuze tegen de achtergrond van artikel 14 van het EVRM rechtens onaanvaardbaar te achten.

3.3.2. Onderscheid gedetineerde uitkeringsgerechtigden-niet gedetineerde uitkeringsgerechtigen

3.3.2.1. De wetgever heeft met de Wsg beoogd een einde te maken aan de voordien bestaande, maatschappelijk ongewenst geachte situatie dat tijdens wettelijke vrijheidsontneming verstrekking van een uit publieke middelen gefinancierde socialeverzekeringsuitkering plaatsvindt, terwijl de Staat reeds in de kosten van het levensonderhoud voorziet. Daarnaast wenste de wetgever met de Wsg een einde te maken aan de ongelijke positie van enerzijds degenen die vóór hun detentie in loondienst werkten en die tijdens detentie hun inkomen verliezen, en anderzijds de uitkeringsge-rechtigden die hun uitkering tijdens detentie kunnen behouden. Deze twee overwegingen zijn van gelijke rangorde en hebben in hun onderlinge samenhang geleid tot de in de Wsg gemaakte keuzes (EK 1999-2000, 20 063, nr. 42, pag. 2 en 3).

3.3.2.2. De wetgever heeft uitvoerig stilgestaan bij de minder verstrekkende mogelijkheid om tijdens detentie in plaats van intrekking van de uitkering een eigen bijdrage te heffen. Hij heeft daarvoor niet gekozen omdat hierdoor geen eind zou worden gemaakt aan de zijns inziens principieel onjuiste aanwending van premiegelden door het verstrekken van een uitkering tijdens detentie. Voorts zou aldus geen einde worden gemaakt aan de bestaande ongelijkheid tussen de loontrekkende en de uitkeringsgerechtigde, nu de eerste zijn inkomen zou verliezen, terwijl de tweede een deel van zijn inkomen zou behouden. Ook zou het internationaal zeer ongebruikelijk zijn dat voor de kosten van detentie een eigen bijdrage wordt geheven en zouden aan de heffing van een eigen bijdrage belangrijke praktische bezwaren zijn verbonden.

3.3.2.3. De Raad is van oordeel dat de door de wetgever geformuleerde doelstellingen rechtens aanvaardbaar zijn en dat het middel van de Wsg in zijn algemeenheid geëigend is om elk van deze doelstellingen te bereiken. De Raad merkt hierbij op dat elke doelstelling op zichzelf van voldoende gewicht is om invoering van het stelsel van de Wsg te kunnen rechtvaardigen.

3.3.2.4. Het feit dat bepaalde kosten tijdens detentie geheel of ten dele doorlopen nuanceert het door de regering geschetste beeld van dubbele betaling tot op zekere hoogte, maar doet op geen enkele wijze af aan de wens een einde te maken aan de ongelijke positie van enerzijds degenen die vóór hun detentie in loondienst werkten en die tijdens detentie hun inkomen verliezen, en anderzijds de uitkeringsgerechtigden die hun uitkering tijdens detentie kunnen behouden. Ook eerstgenoemden worden tijdens detentie immers geconfronteerd met kosten die tijdens detentie blijven bestaan. Nu de doelstelling van gelijke behandeling van werkenden en uitkeringsgerechtigden op zichzelf een toereikende grondslag vormt om de Wsg te kunnen dragen, kan het doorlopen van bepaalde kosten er niet toe leiden dat het onderscheid tussen gedetineerde uitkeringsgerechtigden en niet gedetineerde uitkeringsgerechtigden rechtens onaanvaardbaar wordt geacht.

3.3.2.5. Het feit dat het verzekerd risico tijdens detentie blijft voortbestaan, leidt niet tot een ander oordeel. In enkele tijdens de parlementaire behandeling van de Wsg gewisselde stukken is opgemerkt dat bij de inrichting van sociale verzekeringen ook andere overwegingen dan de verzekeringsgedachte een rol spelen. Zo spelen ook overwegingen van inkomensbeleid, solidariteit met degenen die een slecht risico vormen en overwegingen van sociale wenselijkheid een rol. Met name aan uitsluitingsgronden ligt veelal de overweging ten grondslag dat, hoewel het verzekerd risico is ingetreden en voortbestaat, tijdens bepaalde situaties het bestaan van een recht op uitkering sociaal-maatschappelijk onwenselijk moet worden geacht. Naar het oordeel van de Raad komt terzake aan de wetgever een ruime beoordelingsmarge toe en is de wetgever door de onderhavige uitsluitingsgrond in het leven te roepen niet buiten de grenzen van deze beoordelingsmarge getreden.

3.3.3. Onderscheid TBS-Bopz

3.3.3.1. Enkele betrokkenen hebben aangevoerd dat het verblijf in een TBS-inrichting ten onrechte niet van de werking van de Wsg is uitgezonderd, nu deze situatie grote gelijkenis vertoont met Bopz-gevallen en de gevallen bedoeld in artikel 37, eerste lid, Sr, welke wel van de werking van de Wsg zijn uitgezonderd.

3.3.3.4. Hoewel de opname op grond van de Bopz dan wel met toepassing van artikel 37 Sr op een aantal punten een belangrijke gelijkenis vertoont met de terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging op grond van artikel 37b Sr, meent de Raad dat er tussen beide categorieën van situaties ook zodanige verschillen kunnen worden aangewezen dat de wetgever binnen de hem toekomende beoordelingsmarge tot het oordeel heeft kunnen komen dat er voor laatstgenoemde categorie onvoldoende reden bestond om deze, in weerwil van de hoofddoelstellingen van de Wsg, onder de uitzonderingsbepaling te brengen. Daarbij heeft de Raad overwogen dat de wetgever in het kader van de Wsg een keuze heeft moeten maken met betrekking tot verschillende vormen van vrijheidsontneming die zich in het grensgebied bevinden tussen een ziekenhuisopname en een strafrechtelijke sanctie of maatregel. Naar het oordeel van de Raad heeft de wetgever, zonder de hem toekomende (ruime) beoordelingsmarge te overschrijden, kunnen oordelen dat de opname op grond van de Bopz en de opname in een psychiatrisch ziekenhuis met toepassing van artikel 37 Sr meer gelijkenis vertonen met een reguliere ziekenhuisopname dan met detentie, en dat TBS en de hieraan voorafgaande detentie in aansluiting op een gevangenisstraf meer gelijkenis vertoont met de situatie van detentie.

3.3.3.5. Op grond van het bovenstaande kan de keuze van de wetgever, verblijf in een TBS-inrichting en de hieraan voorafgaande voorlopige hechtenis wel, en de Bopz-opname en de opname op grond van artikel 37, eerste lid, Sr niet onder de werking van de Wsg te brengen, in het algemeen de rechterlijke toetsing doorstaan.

3.3.4. Uitzondering: terbeschikkingstelling na ontslag van alle rechtsvervolging

3.3.4.1. Het onder 3.3.3.5 geformuleerde oordeel geldt echter niet voor gevallen waarin een betrokkene na te zijn ontslagen van alle rechtsvervolging is opgenomen in een TBS-inrichting dan wel verblijft in een penitentiaire inrichting in afwachting van opname in een TBS-inrichting. Naar het oordeel van de Raad heeft de rechtbank 's-Gravenhage in het geding van tussen het Uwv en betrokkene 7 met juistheid geoordeeld dat geen rechtens relevant verschil valt aan te wijzen tussen de persoon ten aanzien van wie met toepassing van artikel 37 Sr opname in een psychiatrisch ziekenhuis wordt bevolen en de persoon die wordt ontslagen van alle rechtsvervolging en ten aanzien van wie TBS met dwangverpleging wordt bevolen. In beide gevallen is er sprake van een strafbaar feit en van een door de strafrechter gelaste, niet aan de betrokkene toe te rekenen opname voor behandeling. In beide gevallen kan de opname ter verpleging worden voorafgegaan door voorlopige hechtenis. In beide gevallen is na een jaar een eigen bijdrage verschuldigd.

3.3.4.2. De Raad is onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 25 mei 1990, NJ 1990, 826, met de rechtbank 's-Gravenhage van oordeel dat voor de toepassing van de Wsg voorlopige hechtenis die enkel plaatsvindt in afwachting van tenuitvoerlegging van een maatregel, vanaf het moment dat het vonnis op grond waarvan de plaatsing is bevolen onherroepelijk is geworden, gelijk dient te worden gesteld met vrijheidsbeneming als gevolg van die tenuitvoerlegging. Dit betekent dat de vrijheidsbeneming vanaf dat moment geen grondslag meer vormt voor intrekking of weigering van de uitkering.

3.3.5. Conclusie verbod van discriminatie

Gelet op het bovenstaande is de Raad van oordeel dat het stelsel van de Wsg, althans voor wat betreft de hierboven aan de orde gestelde elementen van de wet, de toetsing aan artikel 14 van het EVRM kan doorstaan, met dien verstande dat de door de wetgever gecreëerde uitzondering voor opname op grond van de Bopz of op grond van artikel 37 Sr tevens dient te worden toegepast in geval van dwangverpleging op grond van artikel 37b Sr nadat ontslag van alle rechtsvervolging heeft plaatsgevonden. In dat geval dient detentie die enkel plaatsvindt in afwachting van tenuitvoerlegging van een maatregel vanaf het moment dat het vonnis op grond waarvan de plaatsing is bevolen onherroepelijk is geworden, gelijk te worden gesteld met vrijheidsbeneming als gevolg van die tenuitvoerlegging.

Toetsing aan artikel 26 van het IVBPR leidt niet tot een ander oordeel.

3.4. Ongeoorloofde inbreuk op een bestaand eigendomsrecht?

3.4.1. Algemeen

3.4.2. Recht op uitkering en vrijheid ontnomen bij inwerkingtreding van de WSG

3.4.2.1. In de onderhavige gedingen is ten aanzien van de betrokkenen 1, 2, 4 en 6 de hun reeds toegekende uitkering met ingang van 1 juni 2000 ingetrokken in verband met hun bij de inwerkingtreding van de WSG reeds bestaande detentie. Hiermee is aan deze betrokkenen hun eigendom ontnomen.

3.4.2.2. Aan betrokkene 5, aan wie vanaf 27 september 1995 rechtens zijn vrijheid is ontnomen, is bij besluit van 20 februari 2001 een WAO-uitkering toegekend met een terugwerkende kracht tot en met 11 juli 1996. Bij besluit van gelijke datum is deze uitkering ingetrokken met ingang van 1 juni 2000. Naar het oordeel van de Raad moet ook ten aanzien van betrokkene 5 op 1 mei 2000 worden gesproken van een eigendomsrecht dat hem met ingang van 1 juni 2000 is ontnomen. Als gevolg van de toekenning van een uitkering met terugwerkende kracht moet hij immers worden geacht op 1 mei 2000 recht te hebben gehad op een WAO-uitkering, ook al was deze hem nog niet daadwerkelijk toegekend.

3.4.2.3. De Raad dient derhalve te toetsen of ten aanzien van de betrokkenen 1, 2, 4, 5 en 6 aan de voorwaarden voor eigendomsontneming is voldaan.

3.4.2.4. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 22 december 1999, gepubliceerd in RSV 2000/78, stelt de tweede volzin van artikel 1 van het Eerste Protocol aan de inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht, naast het vereiste dat deze bij wet heeft plaatsgevonden, de voorwaarde dat een evenwichtige afweging wordt bewerkstelligd tussen de gemeenschapsbelangen en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht en dat er een redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. Aan de staat komt een ruime beoordelingsmarge toe bij de hantering van die criteria.

3.4.2.5. De Raad constateert dan in de eerste plaats dat de ontneming van eigendom bij wet heeft plaatsgevonden en dat de wetgever, gelet op al hetgeen hierboven is opgemerkt, tot het oordeel heeft kunnen komen dat deze ontneming diende plaats te vinden in het algemeen belang.

3.4.2.6. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt evenwel dat de vereiste proportionaliteitsrelatie ontbreekt indien op individuele belanghebbenden een onevenredige last wordt gelegd. Ter voorkoming van een dergelijke last dient de staat bij ontneming van eigendom een bepaalde compensatie te bieden. Een ontneming van eigendom in het algemeen belang zonder enige vorm van compensatie kan slechts in uitzonderlijke gevallen in overeenstemming worden geacht met artikel 1 van het Eerste Protocol. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van het EHRM van 21 februari 1986, James e.a., Series A, vol. 98, en naar het arrest van het EHRM van 9 december 1994, Holy Monasteries, NJ 1996, 374.

3.4.2.7. De wetgever heeft geoordeeld dat ten aanzien van de Wsg aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit is voldaan nu de uitkering pas een maand na inwerkingtreding van de Wsg wordt ingetrokken. Uitkeringsgerechtigden hebben naar het oordeel van de wetgever aldus de gelegenheid gekregen zich op de intrekking van de uitkering voor te bereiden (TK 1997-1998, 26 063, nr. 3, pag. 23). Daarbij is tevens overwogen dat de intrekking een tijdelijk karakter heeft en dat de staat gedurende de periode van vrijheidsontneming reeds in het onderhoud van de betrokkenen voorziet.

3.4.2.10. Met betrekking tot de onderhavige gedingen onderkent de Raad voorts dat door een te ruime compensatie afbreuk zou worden gedaan aan de doelstellingen van de Wsg.

3.4.2.11. Niettemin is de Raad van oordeel dat de wetgever, waar het gaat om uitkeringsgerechtigden die op 1 mei 2000 reeds een uitkering ontvingen en aan wie op die datum reeds hun vrijheid was ontnomen, niet op een toereikende wijze heeft vorm gegeven aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De voor deze groep personen gehanteerde overgangstermijn van één maand bood de betreffende uitkeringsgerechtigden immers volstrekt onvoldoende gelegenheid om vanuit een situatie waarin contact met de buitenwereld slechts in beperkte mate mogelijk is, hun zaken op orde te brengen. De door de wetgever gecreëerde overgangstermijn is derhalve ontoereikend om bij belanghebben-den de situatie van voorbereid zijn op de voorhanden zijnde verandering te bereiken, die de wetgever zelf noodzakelijk heeft geacht, wil er kunnen worden gesproken van een toereikende mate van proportionaliteit en subsidiariteit. Hierbij is mede van belang dat ten aanzien van degenen die vóór 1 mei 2000 recht hadden op een uitkering en aan wie op dat moment rechtens hun vrijheid was ontnomen, het door de staat verschafte onderhoud en onderdak niet kan worden beschouwd als een vorm van compensatie voor de ontneming van hun uitkering. Zij ontvingen dit onderhoud en onderdak immers ook al voordat hun uitkering werd ingetrokken. Voorts moet onder ogen worden gezien dat de intrekking van de uitkering, hoewel in beginsel tijdelijk, zich toch over een ruime periode kan uitstrekken. De Raad merkt daarbij op dat een aantal van de betrokkenen ten tijde in geding in een penitentiaire inrichting verbleef in afwachting van opname in een TBS-inrichting, en dat de gemiddelde duur van TBS volgens de parlementaire stukken zeven jaar beslaat. Ten slotte is van belang dat de in casu door de wetgever gehanteerde overgangstermijn in belangrijke mate en ten nadele van de uitkeringsgerechtigden afwijkt van de overgangstermijn in (vergelijkbare) andere situaties waarin het recht op uitkering wordt beperkt of ingetrokken. Zo is bij de invoering van de Reparatiewet AAW een overgangstermijn van uiteindelijk 26 maanden gehanteerd, en bij de invoering van de Anw een overgangstermijn van 18 maanden.

3.4.2.12. Op grond van het bovenstaande moet de intrekking van de uitkering van de betrokkenen 1, 2, 4, 5 en 6 met ingang van 1 juni 2000 in strijd worden geacht met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De Raad overweegt ten overvloede dat de hantering van een overgangstermijn van zes maanden vanaf de inwerkingtreding van de Wsg wel in overeenstemming zou kunnen worden geacht met artikel 1 van het Eerste Protocol.

3.4.2.13. De Raad oordeelt ten slotte, onder verwijzing naar hetgeen per betrokkene onder punt 4 nog zal worden opgemerkt, dat wanneer een dergelijke overgangstermijn in acht wordt genomen, op geen van de genoemde betrokkenen een individuele en buitensporige last komt te rusten die zou moeten leiden tot het oordeel dat in zijn concrete situatie artikel 1 van het Eerste Protocol is geschonden.

3.4.3. Recht op uitkering bij de inwerkingtreding van de Wsg; latere vrijheidsontneming

3.4.3.1. Betrokkene 3 ontving bij de inwerkingtreding van de Wsg een uitkering ingevolge de WAO. Hij was toen nog niet in bewaring gesteld. Bij de inwerkingtreding van de Wsg is een nieuwe voorwaarde ingevoerd voor het voortbestaan van zijn recht op uitkering, te weten de voorwaarde dat hem niet rechtens zijn vrijheid zou worden ontnomen. Naar het oordeel van de Raad moet de invoering van deze voorwaarde worden gekwalificeerd als een regulering van het gebruik van eigendom als bedoeld in de laatste volzin van artikel 1 van het Eerste Protocol. Met deze voorwaarde werd het gebruik van de uitkering van betrokkene 3 immers beperkt tot de situatie waarin hem niet voor een periode langer dan een maand rechtens zijn vrijheid zou worden ontnomen.

3.4.3.2. De Raad heeft in paragraaf 3.3 reeds geoordeeld dat de wetgever binnen de hem toekomende beoordelingsmarge heeft kunnen oordelen dat de invoering van deze nieuwe voorwaarde een geschikt en evenredig middel vormt om de gestelde doelstellingen te bereiken. Naar het oordeel van de Raad behoefde de wetgever bij de invoering van de Wsg op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol ook geen nadere compenserende maatregelen te treffen, nu het uitkeringsrecht van uitkeringsgerechtigden die nog niet waren gedetineerd niet in zijn essentie werd aangetast. De Raad verwijst hiertoe naar de onder 3.4.2.8 aangehaalde jurisprudentie.

3.4.3.3. Vanaf de invoering van de Wsg op 1 mei 2000 omvatte het eigendomsrecht van betrokkene 3 niet langer het recht op behoud van zijn uitkering wanneer hem voor een langere periode rechtens zijn vrijheid zou worden ontnomen. Dit betekent dat de daadwer-kelijke intrekking van zijn uitkering met ingang van 8 juli 2000 in verband met zijn voorlopige hechtenis per 8 juni 2000 niet kan worden beschouwd als een ontneming van eigendom. Hiervoor behoefde dan ook geen compensatie te worden verleend. De vraag of de intrekking van de uitkering ten aanzien van betrokkene 3 een individuele en buitensporige last met zich meebracht komt gelet op het bovenstaande in het kader van de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol niet aan de orde. Wel kan in het kader van een nationaalrechtelijke toetsing worden bezien of er sprake is van zo bijzondere omstandigheden dat strikte naleving van de wettelijke bepalingen geen rechtsplicht meer kan zijn. Hiervan is naar het oordeel van de Raad evenwel geen sprake.

3.4.3.4. De Raad concludeert dat het beroep van betrokkene 3 op schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM niet kan slagen.

4. Bijzonderheden per zaak.

5. Conclusie, schadevergoeding en kosten

5.1. Al het vorenstaande leidt de Raad tot het oordeel dat de uitspraken 1, 2, 4, 5 en 6 voor vernietiging in aanmerking komen. De uitspraken 3 en 7 dienen te worden bevestigd.

5.2. Betrokkenen 1 en 5 hebben op grond van artikel 8:73 van de Awb verzocht het Uwv te veroordelen in hun renteschade. Uit het hiervoor overwogene blijkt dat het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en dat het Uwv een nader besluit dient te nemen. Het ligt thans niet op de weg van de Raad om zich over mogelijke schade uit te spreken omdat nog niet vaststaat hoe het nadere besluit zal gaan luiden. Het Uwv kan bij het nemen van een nader besluit, zo betrokkenen dit wensen, tevens aandacht besteden aan de vraag in hoeverre er termen zijn om schade te vergoeden.

5.3. Betrokkene 7 heeft de Raad verzocht om veroordeling van het Uwv in mogelijk door hem te lijden belastingschade, schade op het gebied van eigen bijdragen ingevolge de AWBZ, schade met betrekking tot zijn aanvullende arbeidsongeschiktheidsverzekering en eventuele andere schaden. Dienaangaande is de Raad van oordeel dat dit verzoek thans niet voor toewijzing in aanmerking komt, omdat strikt genomen nog niet vaststaat hoe het nader te nemen besluit zal gaan luiden. Wel kan betrokkene 7 zich desgewenst tot het Uwv wenden met het verzoek een besluit te nemen inzake vergoeding van de door hem gestelde schade.

5.4. De Raad ziet aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van het geding die betrokkenen 1, 2, 4, 5 en 6 hebben moeten maken. Deze kosten worden ten aanzien van betrokkene 1 begroot op een bedrag van € 1288,=, ten aanzien van betrokkene 2 op € 644,=, ten aanzien van betrokkene 4 op € 1288,=, ten aanzien van betrokkene 5 op € 966,= en ten aanzien van betrokkene 6 op € 1288,=. Ten aanzien van betrokkene 7 is niet gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

(get.) M.M. van der Kade.

(get.) M.B.M. Vermeulen.