Gerechtshof Den Haag, 18-11-2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:2670, 200.354.983/01

De Staat is eigenaar van (vrijwel) alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop verzorgingsplaatsen zijn gevestigd, waaronder de verzorgingsplaats Varakker langs de A15. Het vergunningenbeleid van de Staat voor de exploitatie van voorzieningen op de verzorgingsplaatsen is neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen van 22 maart 2004¹, zoals nadien meerdere keren gewijzigd, laatstelijk op 22 december 2023² (hierna: Kennisgeving). De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen (benzinestation, wegrestaurant, servicestation en energielaadpunten) en aanvullende voorzieningen, zoals gemakswinkels (‘shops’) en autowasstraten.

Tot 1 januari 2024 was voor het realiseren en exploiteren van een basis- of aanvullende voorziening een publiekrechtelijke vergunning vereist zoals bedoeld in art. 2 lid 1 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). Vanaf die datum is de vergunningsplicht geregeld in de Omgevingswet, maar op grond van het overgangsrecht blijft op aanvragen van vóór 1 januari 2024 de Wbr van toepassing.

Wbr-vergunningaanvragen worden ingevolge de Kennisgeving getoetst op onder meer de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. Voor aanvullende voorzieningen geldt bovendien een aantal extra eisen, waaronder de eis dat deze geclusterd moeten worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis), hetgeen in de meeste gevallen meebrengt dat deze moeten zijn gelegen op het perceel van de basisvoorziening of daaraan direct aangrenzend c.q. in de nabijheid daarvan³. In de Kennisgeving is verder sinds 17 mei 2022 bepaald dat het bij de aanvragen gaat om de volgorde van binnenkomst en dat, als niet alle aanvragen kunnen worden gehonoreerd, de volledige aanvraag die als eerste is ingediend wordt beoordeeld (‘first come first serve’)⁴.

Voor het realiseren en exploiteren van een basis- of aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats moet, behalve over een Wbr-vergunning van de wegbeheerder (Rijkswaterstaat), eveneens worden beschikt over privaatrechtelijke toestemming van de Staat (Rijksvastgoedbedrijf) voor het gebruik (huur) van de grond. Bij brief van 25 oktober 2023 heeft Rijksvastgoedbedrijf marktpartijen wat betreft de uitgifteprocedure voor aanvullende voorzieningen als volgt geïnformeerd:

In de bijlage waarnaar in de voornoemde brief wordt verwezen heeft Rijksvastgoedbedrijf vier toetsingscriteria beschreven waaraan moet zijn voldaan om voor een privaatrechtelijke toestemming (huurovereenkomst) ten behoeve van een aanvullende voorziening in aanmerking te komen: (1) het verzoek om privaatrechtelijke toestemming moet schriftelijk zijn ingediend onder overlegging van de betreffende Wbr-vergunning, (2) de verzoeker moet beschikken over een geldige Wbr-vergunning en (3) de te verlenen toestemming mag niet in strijd zijn met wet- en regelgeving of (4) met rechten van derden.

Shell exploiteert op de Varakker een benzinestation met shop en vier elektrische laadplekken als basisvoorziening. Fastned exploiteert daar sinds 30 juli 2013 een energielaadpunt met twee snellaadpalen als basisvoorziening. De Wbr-vergunning en de met Fastned gesloten huurovereenkomst hebben beide een looptijd van vijftien jaar en zij eindigen dus per 31 juli 2028.

Op 2 december 2022 heeft Fastned een aanvraag ingediend bij Rijkswaterstaat voor een Wbr-vergunning voor het realiseren en exploiteren van een wachtvoorziening/shop met vijf parkeerplaatsen als aanvullende voorziening bij haar energielaadpunt op de Varakker. Deze aanvrage en de ontwerpvergunning hebben van 16 november 2023 tot en met 28 december 2023 ter inzage gelegen. Shell heeft op 22 december 2023 en, aanvullend, op 25 januari 2024 een zienswijze ingediend. Bij beschikking van 5 april 2024 is de aangevraagde vergunning aan Fastned verleend tot 30 juli 2028. Het daartegen door Shell ingestelde beroep is door de rechtbank Rotterdam op 28 mei 2025 ongegrond verklaard. Shell is van die uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op dat hoger beroep is nog niet beslist.

Op 28 december 2023 heeft AECOM Netherlands B.V. (hierna: AECOM) namens Shell een aanvrage ingediend voor een Wbr-vergunning voor het realiseren en exploiteren van en wachtvoorziening/shop als aanvullende voorziening bij haar laadstation op verzorgingsplaats Varakker. Bij brief van 30 mei 2024 heeft Rijkswaterstaat aan AECOM laten weten voornemens te zijn de aangevraagde vergunning te weigeren onder meer omdat niet werd voldaan aan de geldende criteria uit de Kennisgeving. Bij e-mail van 25 oktober 2024 heeft AECOM laten weten haar vergunningaanvraag in te trekken.

Shell heeft op 14 januari 2025 door middel van indiening van een reactieformulier (tijdig) bezwaar gemaakt tegen het Voornemen. In het formulier verklaart Shell als potentieel gegadigde belang te hebben bij een huurovereenkomst voor het desbetreffende perceel ten behoeve van het realiseren van een eigen aanvullende voorziening. Shell verklaart dat zij kan voldoen aan de daarvoor geldende toetsingscriteria.

Bij brief van 27 januari 2025 laat de Staat aan Shell weten te hebben vastgesteld dat Shell in ieder geval niet voldoet aan het criterium dat moet worden beschikt over een geldige Wbr-vergunning voor de betreffende grond en dat, nu Fastned wel aan de criteria voldoet, hij overgaat tot uitvoering van het Voornemen.