Hoge Raad, 22-01-1993, ZC0833 AG6784, 14.926

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

De Staat der Nederlanden

(Ministerie van Binnenlandse Zaken),

waarvan de zetel is gevestigd te ’s-Gravenhage,

EISER tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerder,

advocaat: Mr. J.L. de Wijkerslooth,

t e g e n

,

VERWEERDERS in cassatie, voorwaardelijk incidenteel eisers,

advocaat: Mr. A.B.B. Beelaard.

Verweerders in cassatie — te zamen verder te noemen de Stichting c.s. — hebben bij exploit van 31 januari 1989 eiser tot cassatie — verder te noemen de Staat — gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd te verklaren voor recht dat de bij Koninklijk Besluit van 15 mei 1950 tot stand gekomen toekenning van weduwenpensioen aan [de weduwe] , en de herziening die in 1956 op de hoogte van dit pensioen is aangebracht, in strijd met en met schending van het recht hebben plaatsgevonden, zodat deswege deze pensioentoekenning en deze herziening van het pensioen als onregelmatig en onrechtmatig moeten worden aangemerkt.

Nadat de Staat had geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de Stichting c.s. in hun vordering dan wel tot afwijzing daarvan, heeft de Rechtbank bij vonnis van 21 maart 1990 de Stichting c.s. niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering.

Tegen dit vonnis hebben de Stichting c.s. hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Nadat zij van grieven hadden gediend en de Staat daarop had geantwoord, hebben de Stichting c.s. bij akte hun eis vermeerderd met een subsidiaire vordering: de Staat te verbieden om nog langer in het openbaar het standpunt in te nemen dat de bij KB van 15 mei 1950 tot stand gekomen toekenning van weduwenpensioen aan [de weduwe] , en de herziening die in 1956 op de hoogte van dit pensioen is aangebracht, rechtmatig en regelmatig hebben plaatsgevonden, waarbij door de Staat niet langer in het openbaar mag worden gesteld dat deze pensioentoekenning en deze herziening geheel overeenkomstig de (toenmalig) geldende wetten en het (toenmalig) geldende recht zijn geschied. De Staat heeft zich tegen deze vermeerdering van eis niet verzet.

Bij arrest van 26 september 1991 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en de primair gevorderde verklaring voor recht uitgesproken.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld, waarna de Stichting c.s. voorwaardelijk incidenteel beroep hebben ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.

Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van de beroepen.

De Staat heeft zijn standpunt mondeling doen toelichten door zijn advocaat en de Stichting c.s. hebben hun standpunt namens hun advocaat schriftelijk doen toelichten door Mr. N.M.P. Steijnen, advocaat te Zeist.

De conclusie van de Advocaat-Generaal Koopmans strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot bekrachtiging van het daarbij vernietigde vonnis van de Rechtbank te ’s-Gravenhage.

(ii) in 1947 heeft de weduwe van [betrokkene 1] , overeenkomstig art. 8 van de Wet van 21 november 1924 tot uitvoering van art. 90 laatste lid van de Grondwet (Stb. 522), verzocht haar op grond van voormeld kamerlidmaatschap van wijlen haar echtgenoot een pensioen als in deze wet bedoeld toe te kennen; dit verzoek is bij KB van 15 mei 1950 ingewilligd; haar werd daarbij op basis van het bepaalde in art. 4 onder a. van voormelde wet (dat betrekking had op "de weduwe van hem, die als Kamerlid overlijdt") pensioen toegekend met ingang van 27 augustus 1947;

(iii) nadat evengenoemd art. 4 was gewijzigd bij Wet van 1 augustus 1956 (Stb. 456), is het aan [de weduwe] toegekende pensioen, zoals ingevolge art. 2 van deze wet diende te geschieden, herberekend; daarbij is [de weduwe] aangemerkt als weduwe van een gewezen kamerlid; de herberekening leidde tot een verhoging van het pensioen;

(iv) in de jaren 1986 tot 1988 heeft de vraag of het pensioen van [de weduwe] moest worden ingetrokken, bij herhaling onderwerp van overleg uitgemaakt tussen de regering en de Tweede Kamer; zulks mede in verband met het feit dat voor zulk een intrekken een wet in formele zin was vereist en bovendien gold dat het voorstel daartoe, ingevolge art. 63 Gr.w, door de beide kamers der Staten-Generaal met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen moest worden aangenomen;

(v) van de zijde van de regering werd dat overleg ingeleid door een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken van 17 november 1986; in deze brief nam het kabinet, mede onder verwijzing naar een daarbij aan de Kamer aangeboden en daarmede publiek gemaakt (uitvoerig) rapport van een ambtelijke werkgroep, het standpunt in dat intrekken van het pensioen in strijd zou zijn met de rechtszekerheid en stelde daarom aan de beide kamers der Staten-Generaal voor "het dossier [de weduwe] te sluiten";

(vi) het kabinet nam daarbij, kennelijk verwijzend naar de hiervoor onder (ii) en (iii) bedoelde beschikkingen, onder meer tot uitgangspunt dat:

"hoezeer ook de pensioenbeschikkingen ten aanzien van [de weduwe] op zich regelmatig genomen zijn, twijfel kan ontstaan over de rechtvaardigheid van deze pensioenbeschikkingen";

(vii) voormeld overleg heeft geresulteerd in het indienen van een initiatiefwetsvoorstel dat vooral tot doel had vervallenverklaring van het recht op pensioen van [de weduwe] mogelijk te maken, doch dit wetsvoorstel is, nadat de op dit laatste gerichte bepaling was verworpen, bij schrijven van 13 september 1988 ingetrokken;

(viii) de Stichting c.s. hebben zich daarop bij schrijven van hun raadsman van 8 december 1988 gewend tot de Minister van Binnenlandse Zaken; in dit schrijven stelden zij dat in het hiervoor onder (v) genoemde rapport het standpunt was ingenomen dat de hiervoor onder (ii) en (iii) genoemde pensioenbeschikkingen "als rechtmatig en regelmatig moeten worden beschouwd" alsmede dat dit standpunt "onhoudbaar en onaanvaardbaar" is; op grond daarvan sommeerden zij de Minister binnen 14 dagen na dagtekening kenbaar te maken dat hij bereid was "tot een heroverweging van de rechtmatigheid en regelmatigheid van de pensioenbeschikkingen m.b.t. het kamerlidpensioen van [de weduwe] over te gaan";

(ix) toen de Minister weigerde aan deze sommatie gevolg te geven, zijn de Stichting c.s. het onderhavige geding begonnen.

3.2.1 Het eerste onderdeel van het middel in het principaal cassatieberoep keert zich tegen 's Hofs oordeel dat de Stichting c.s. in hun vorderingen kunnen worden ontvangen (rov. 12). In zijn motivering van dit oordeel (rov. 4–11) heeft het Hof de grieven van de Stichting c.s. tegen de niet-ontvankelijkverklaring door de Rechtbank niet afzonderlijk behandeld (rov. 4). Met name is het Hof niet met zoveel woorden ingegaan op de door de Stichting c.s. aan de Rechtbank gemaakte verwijten dat zij hun stellingen verkeerd had weergegeven en hun bedoelingen onjuist had begrepen. Het Hof heeft volstaan met een eigen weergave van die stellingen, maar deze weergave is, zoals het onderdeel terecht poneert, niet aanstonds duidelijk. Het onderdeel begint dan ook (onder 1.1) met een uitvoerige, eigen analyse van de stellingen van de Stichting c.s. Deze analyse leidt het onderdeel tot de slotsom dat de stellingen van de Stichting c.s. geen andere conclusie toelaten dan dat zij in dit geding als onrechtmatige gedraging van de Staat en als oorzaak van de optredende psychische schade aanwijzen:

3.2.2 In de schriftelijke toelichting op het standpunt van de Stichting c.s. van de hand van de advocaat die de zaak ook in de feitelijke instanties heeft behandeld, wordt daarentegen betoogd dat de hiervoor onder (b) gegeven lezing de juiste is en dat, in het licht van het debat in hoger beroep, moet worden aangenomen dat ook het Hof daarvan is uitgegaan.

3.2.3 De door het Hof gekozen formuleringen ondersteunen veeleer de onderstelling van de Staat. De gedingstukken bevestigen daarentegen de juistheid van de bewering van de Stichting c.s. dat zij minstgenomen vanaf het pleidooi in eerste instantie (er is in eerste aanleg niet gere- en gedupliceerd) als onrechtmatige en psychische schade toebrengende handeling van de Staat uitsluitend hebben aangewezen: het in het kader van voormeld, openbaar debat over een publieke zaak — willens en wetens — innemen van het rechtens onjuiste standpunt dat de in 3.1 onder (ii) en (iii) bedoelde "pensioenbeschikkingen ten aanzien van [de weduwe] op zich regelmatig genomen zijn" (zie 3.1 onder (vi)). Juist om dat te onderstrepen hebben zij, blijkens de daarop zowel bij akte als bij pleidooi in hoger beroep gegeven toelichting, hun vordering vermeerderd met de hiervoor onder 1 weergegeven subsidiaire vordering.

Nu het Hof de grieven van de Stichting c.s., die mede dit punt aan de orde stelden, gegrond heeft bevonden, ligt voor de hand dat het zich in beginsel met hun zienswijze heeft verenigd. De Hoge Raad kiest daarom voor de lezing van de Stichting c.s.. Hij gaat mitsdien ervan uit dat het arrest van het Hof aldus moet worden begrepen dat het Hof — zowel bij zijn beslissing ten aanzien van de ontvankelijkheidsvraag, als bij zijn onderzoek ten gronde en toewijzing van de primaire vordering — heeft aangenomen dat aan de in dit geding door de Stichting c.s. ingestelde vorderingen de stelling ten grondslag ligt: dat de Staat door in het kader van voormeld, parlementair debat over een zaak van publiek belang als uitgangspunt te nemen dat meerbedoelde pensioenbeschikkingen op zich regelmatig zijn genomen, jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld omdat de Staat wist zowel dat dit uitgangspunt rechtens "onhoudbaar" was, als dat door het innemen van en blijven volharden bij dit uitgangspunt niet alleen de integriteit van de rechtsstaat geweld werd aangedaan maar ook aan verzetsstrijders psychisch leed en schade werd berokkend.

Met deze lezing strookt dat — en deze lezing maakt begrijpelijk waarom — het Hof de primair gevorderde verklaring voor recht heeft aangemerkt als een "soort schadevergoeding in natura" (rov. 8): door het uitspreken van de gevorderde verklaring voor recht zou, in voormelde visie van de Stichting c.s., de rechter alsnog vaststellen dat voormeld uitgangspunt van de regering rechtens onjuist was, waardoor de integriteit van de rechtsstaat werd hersteld, de Stichting c.s. alsnog genoegdoening kregen en het psychische leed werd verzacht.

3.3 Over de vraag of de in 3.2.3 weergegeven stelling van de Stichting c.s. juist is, heeft het Hof zich niet uitgesproken; het heeft slechts onderzocht in hoeverre de Stichting c.s. gelijk hadden met hun betoog dat het door hen gewraakte uitgangspunt van de regering rechtens onjuist was. Onderdeel 1 van het middel in het principaal beroep bevat dienaangaande een reeks klachten, die evenwel geen behandeling behoeven, omdat, zoals hierna zal blijken, het onderdeel reeds doel treft voor zover het betoogt dat het Hof de Stichting c.s. in elk geval niet-ontvankelijk had moeten verklaren in hun primaire vordering.

3.4 De primaire vordering van de Stichting c.s. strekt — uitsluitend — tot een verklaring voor recht dat, kort gezegd, voormelde pensioenbeschikking waarbij aan [de weduwe] weduwenpensioen werd toegekend, resp. dit pensioen werd herzien, in strijd waren met het recht.

Een verklaring voor recht kan slechts worden uitgesproken op vordering van één der bij een bepaalde rechtsverhouding onmiddellijk betrokkenen en kan enkel dienen tot het op jegens de andere betrokkenen bindende wijze vaststellen van haar bestaan of preciseren van haar inhoud.

Aan deze vereisten is te dezen niet voldaan. De Stichting c.s. zijn niet onmiddellijk betrokkenen bij de rechtsverhouding waarop de door hen gevorderde verklaring voor recht betrekking heeft, de rechtsverhouding tussen de Staat en [de weduwe] . Nu laatstgenoemde geen partij is in dit geding, kan de gevorderde verklaring voor recht ook niet strekken tot het op jegens de bij die rechtsverhouding betrokkenen op bindende wijze vaststellen van haar bestaan of preciseren van haar inhoud. Daartoe strekt de vordering van de Stichting c.s. dan ook niet; zij beoogt op gezaghebbende wijze de onjuistheid te doen vastleggen van de mening van de regering nopens de vraag of de pensioenbeschikkingen ten aanzien van [de weduwe] op zichzelf regelmatig genomen zijn.

Het onderdeel betoogt mitsdien terecht dat het Hof de primair gevorderde verklaring voor recht niet had mogen uitspreken.

3.5 Het in zoverre gegrond bevinden van het eerste onderdeel van het middel in het principaal beroep brengt mee: vooreerst dat de overige onderdelen van dit middel geen behandeling meer behoeven en voorts dat voor onderdeel 1 van het middel in het incidenteel beroep — het enige waarvan de daarbij verwoorde voorwaarde is vervuld — hetzelfde geldt.

3.6.1 De Hoge Raad kan de zaak zelf afdoen.

3.6.2 Wat de primaire vordering betreft brengt het hiervoor onder 3.3 en 3.4 overwogene mee dat het Hof, zonder te hoeven ingaan op de daartegen gerichte grieven, het vonnis van de Rechtbank had moeten bekrachtigen.

3.6.3 De subsidiaire vordering had het Hof moeten afwijzen op de grond dat de daaraan ten grondslag gelegde feiten deze vordering niet kunnen dragen.

Aan hun subsidiaire vordering hebben de Stichting c.s. dezelfde stelling ten grondslag gelegd als aan hun primaire, te weten (zie hiervoor onder 3.2.3) dat de Staat, door in het kader van voormelde parlementair debat als uitgangspunt te nemen dat meerbedoelde pensioenbeschikkingen op zichzelf regelmatig zijn genomen, jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld omdat hij wist zowel dat dit uitgangspunt rechtens "onhoudbaar" was, als dat door het innemen van en blijven volharden bij dit uitgangspunt niet alleen "de integriteit van de rechtsstaat" geweld werd aangedaan maar ook aan verzetsstrijders psychisch leed en schade werden berokkend. Deze stelling kan echter toewijzing van het gevorderde verbod om, kort gezegd, dit uitgangspunt in het openbaar te herhalen, niet wettigen.

Het gaat hier om een mening over een rechtsvraag waarbij de Stichting c.s. niet onmiddellijk zijn betrokken, te weten de vraag of de pensioenbeschikkingen ten aanzien van [de weduwe] op zichzelf regelmatig genomen zijn. De regering heeft deze mening, naar de Stichting c.s. in ander verband zelf beklemtonen, uitgesproken in een openbaar debat over een publieke zaak. Het zowel in de Grondwet als in internationale verdragen neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting, waarop ook de regering aanspraak heeft, brengt mede dat de Staat dan niet in rechte kan worden aangesproken op grond van de stelling dat de door de regering aldus uitgesproken mening onjuist is. Dat wordt niet anders indien, zoals te dezen, aan die stelling nog wordt toegevoegd dat de regering die mening heeft verkondigd en daaraan is blijven vasthouden alhoewel haar zowel vóór als tijdens voormeld overleg erop was gewezen dat: deze "onhoudbaar" is, "de integriteit van de rechtsstaat aantast" en daardoor psychisch leed veroorzaakt. Het recht op vrijheid van meningsuiting beschermt immers, zeker in een publiek debat als het onderhavige, in beginsel ook meningen waaraan anderen aanstoot kunnen nemen of waardoor anderen worden geschokt. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft op dit aspect herhaaldelijk gewezen (zie laatstelijk zijn arrest inzake Castells tegen Spanje van 23 april 1992, Serie A no. 236, p. 22, § 42).

3.6.4 De Hoge Raad zal doen wat het Hof had moeten doen.

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 26 september 1991;

bekrachtigt het vonnis van de Rechtbank te 's-Gravenhage van 21 maart 1990 voor wat de primaire vordering betreft;

wijst de subsidiaire vordering af;

veroordeelt de Stichting c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep en cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot:

voor wat het hoger beroep betreft op ƒ 3.850,-- voor verschotten en salaris;

voor wat de cassatie betreft op ƒ 2.714,05 aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Martens als voorzitter en de raadsheren Roelvink, Korthals Altes, Neleman en Heemskerk, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Davids op 22 januari 1993.