Parket bij de Hoge Raad, 13-11-1992, ECLI:NL:PHR:1992:35, 14.926

Mr. Koopmans

Conclusie inzake:

De Staat der Nederlanden

tegen

Stichting Herwaardering Pensioenen NSB-Kamerleden e.a.

Edelhoogachtbaar College,

Het hof stelt te dien aanzien voorop dat de burgerlijke rechter in de rechtsverhouding tussen de Staat en de weduwe in zoverre geen taak heeft, en niet bevoegd is in te grijpen, dat, nu tegen de pensioentoekenningen een voor de weduwe met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, deze toekenningen slechts door de formele wetgever gewijzigd kunnen worden (met een beroep op art. 63 Grondw. i.v.m. art. 129 Alg. pensioenwet politieke ambtsdragers). "Deze staatsrechtelijke verdeling van bevoegdheden brengt mee dat voor de burgerlijke rechter, wat die rechtsverhouding betreft, de formele rechtskracht en de rechtmatigheid van de pensioentoekenningen als uitgangspunt gelden." (r.o. 5). Dit uitgangspunt wordt in cassatie niet bestreden, ook niet in het incidentele beroep.

Het hof leidt daaruit af dat de Stichting c.s. niet kunnen slagen in hun streven om via de burgerlijke rechter de pensioentoekenningen ongedaan te maken (r.o. 6). Maar, aldus het hof, zij vragen ook iets anders: zij komen niet op tegen de pensioentoekenningen maar tegen de weigering van de Staat om die toekenningen ongedaan te maken. Door deze weigering zouden zij nl. in hun geestelijke gezondheid en in hun zedelijkheidsgevoel worden gekwetst (r.o. 7).

De verdere overwegingen van het hof omtrent de ontvankelijkheid betreffen het belang van de Stichting c.s. bij het gevraagde declaratoir (r.o. 8–10).

Dat de Stichting en de Vereniging voor deze belangen in gebundelde vorm optreden, zoals het hof vervolgens vaststelt (r.o. 9), vormt geen onderwerp van het debat in cassatie.

Het middel van de Staat brengt tegen 's hofs constructie in (in subonderd. 1.4 en 1.5) dat een verklaring voor recht er uitsluitend toe kan strekken de rechtsverhouding tussen partijen vast te stellen; zij knoopt daar niet tevens rechtsgevolgen aan vast. De psychische genoegdoening zou daarom niet een voldoende belang bij het verkrijgen van een declaratoir vormen. Laat men dit aspect echter weg uit de gedachtengang van het hof, dan blijft onduidelijk in hoeverre de gevraagde verklaring voor recht de Stichting c.s. baat zou kunnen brengen. Wat de Stichting c.s. in werkelijkheid beogen, aldus de Staat, is de herroeping van de pensioentoekenningen; maar dat kunnen zij juist niet aan de burgerlijke rechter vragen, omdat alleen de wetgever tot die herroeping kan overgaan.

Zij is allereerst in strijd met de jurisprudentie. In HR 15 dec. 1939 NJ 1940 no. 206 was een casuspositie aan de orde die uit juridisch oogpunt zekere trekken van vergelijkbaarheid vertoont: een n.v. had een verklaring voor recht gevraagd dat zij zich niet in een toestand van ontbinding bevond, zulks omdat haar een ministeriële verklaring van geen bezwaar was onthouden op de grond dat de vennootschap ontbonden zou zijn. De Hoge Raad overwoog dat een vordering die uitsluitend ertoe strekt om bij gewijsde te doen vaststellen hoe een bepaalde rechtsverhouding rechtens is, slechts toelaatbaar kan zijn als de eisende partij er belang bij heeft dat zo'n voor de wederpartij bindende verklaring "reeds dadelijk" door de rechter wordt gegeven, en dat dit belang niet aanwezig is als een rechterlijke uitspraak "niet vermag baat te brengen ten opzichte van de wederpartij". Die laatste situatie zou zich hier voordoen, nu de rechter door een afwijkend oordeel noch de beschikking van de minister, noch diens vrijheid van oordelen in de toekomst, zou vermogen aan te tasten. Dat dit arrest nog steeds geldend recht weergeeft, leid ik o.a. af uit HR 12 juni 1987 NJ 1988 no. 252 en HR 15 dec. 1989 NJ 1990 no. 765. In HR 3 jan. 1992 RvdW 20 wordt nog toegevoegd dat het enkele ideële belang niet kan gelden als een voldoende belang. Zie ook concl. Mr. Langemeijer bij HR 16 maart 1951 NJ 1951 no. 318. Een kritische noot bij deze jurisprudentie plaatste Cleveringa RMTh. 1964 p. 219; zijn kritiek op het belangvereiste in het algemeen schijnt mij thans achterhaald door art. 3:303 BW.

De lijn van het hof is in de tweede plaats principieel onjuist. Veel mensen lijden op veel gebieden psychische schade door het optreden van anderen — ook door dat van de overheid. Trekt men de redenering van het hof door, dan zouden zij altijd van de burgerlijke rechter een verklaring voor recht kunnen verkrijgen als de onrechtmatigverklaring van dat optreden hun psychische schade zou verhelpen of beperken. Daarmee kan elk onderwerp van publiek debat aan het oordeel van de burgerlijke rechter worden onderworpen: vandaag zal de onrechtmatigverklaring worden gevraagd van het voortbestaan van de militaire dienstplicht, of van de jacht op zeehonden, walvissen of fazanten, morgen wordt geklaagd dat de minister-president altijd weer een man is. Hoe begrijpelijk de oplossing van het hof ook mag lijken in een enigszins uitzonderlijk geval als het onderhavige, zij zou m.i. een gevaarlijk precedent in het leven roepen. Anders A. Wolfsbergen, Onrechtmatige daad (Leiden 1946) p. 190 en 203; daartegen echter G. Parser, Het declaratoir vonnis (diss. Amsterdam 1903) p. 294; Star Busmann, Hoofdstukken (3e dr. 1972) no. 10 en no. 147; Hugenholtz-Heemskerk (16e dr. 1991) p. 93–94; aarzelend Van Nispen, Het rechterlijk verbod en bevel (diss. Leiden 1978) no. 79.

Daarbij doet zich een prealabele vraag voor, die aan de orde wordt gesteld in onderdeel 2 van het principale middel (subonderdeel 2.1). Hierin wordt betoogd dat alleen de Staten-Generaal zelf bevoegd zijn om te onderzoeken wie als lid van de kamers moet worden aangemerkt en op welk moment een einde komt aan het kamerlidmaatschap. De Staat houdt vol dat daarom over die vragen aan de rechter geen oordeel toekomt.

Deze absoluut geformuleerde stelling acht ik niet aannemelijk. Volgens art. 58 Grondw. komt het geloofsbrievenonderzoek aan de kamers zelf toe. Men kan er wellicht over speculeren hoever de bevoegdheid reikt die de kamers daaraan kunnen ontlenen. Het gaat echter te ver eruit af te leiden dat de rechter zich nimmer met de vraag zou mogen bezighouden of, en wanneer, het lidmaatschap van een bepaald kamerlid een einde heeft genomen. Indien bv. een kamerlid, of een weduwe van een kamerlid, beroep instelt tegen de toekenning van pensioen op de grond dat de duur van het lidmaatschap in de toekenningsbeschikking verkeerd is berekend, zal de administratieve rechter die vraag niet kunnen laten liggen; dat zou op rechtsweigering neerkomen. Hetzelfde geldt m.i. indien bij de gewone rechter een actie uit onrechtmatige daad wordt aangebracht waarin de duur van het kamerlidmaatschap medebepalend is voor de beoordeling van de gewraakte handeling. Dat staat los van de vraag — die door de Staat in de stukken wordt besproken — wie beslissen moet over het beëindigen van het kamerlidmaatschap van een zittend lid dat niet meer voldoet aan de eisen van het lidmaatschap of dat een daarmee onverenigbare functie aanvaardt.

De Staat valt dat oordeel aan in subonderdeel 2.2. Kamerleden zouden slechts ontslag kunnen nemen door dit aan de Kamer of aan de minister van Binnenlandse Zaken mede te delen; in elk geval zou vrijwillig aftreden moeten blijken uit een duidelijke en ondubbelzinnige wilsuiting.

Onderdeel 2 van het incidentele middel voert aan dat [betrokkene 1] reeds eerder dan op 24 april 1941 geacht moet worden het kamerlidmaatschap te hebben verloren. Betoogd wordt o.a. (in subonderdeel 2.2) dat de naoorlogse zuivering van de volksvertegenwoordiging tot gevolg had dat een kamerlid als [betrokkene 1] van zijn pensioenrechten vervallen zou zijn verklaard als hij zich niet aan zijn berechting zou hebben onttrokken door de dood te kiezen. Deze klachten van het incidentele middel worden slechts voorwaardelijk voorgesteld, nl. voor het geval dat onderdeel 2.2 van het principale middel tot vernietiging zou leiden.

Krachtens het Besluit Tijdelijke Staten-Generaal van 2 aug. 1945 (Stb. F 131) maakten van dit tijdelijke orgaan deel uit de personen die op 10 mei 1940 kamerlid waren, met uitzondering van de categorieën personen genoemd in art. 3 lid 1. Daartoe behoorden degenen die, zoals [betrokkene 1] , door gedragingen of uitlatingen blijk hadden gegeven van een nationaal-socialistische geestesgesteldheid (art. 3 lid 1 sub c). Een commissie onder voorzitterschap van de Vice-President van de Raad van State trad hier op als zuiveringscommissie (art. 3 lid 2). Er is geen twijfel mogelijk dat [betrokkene 1] , ware hij in leven gebleven, zou zijn weggezuiverd. Zie ook rapport ambtelijke werkgroep 1986 (prod. bij concl.v.antw.) p. 42. Uit het Besluit blijkt niet van welk tijdstip af het mandaat van het weggezuiverde kamerlid geacht moet worden tot een eind te zijn gekomen. Ook de latere Wet omtrent de voorlopige Staten-Generaal gaat er echter van uit dat dit mandaat niet meer gold (art. 2 lid 1 wet van 26 okt. 1945 Stb. F 241).

Bij de gewone zuivering, die niet op kamerleden van toepassing was maar wel op ambtenaren en enkele andere categorieën overheidsdienaren, o.a. de arbeidscontractanten en het personeel van de buitenlandse dienst en van de spoorwegen (en dus ook op [betrokkene 1] in zijn ambtelijke functies), gold aanvankelijk de regel dat de weggezuiverde persoon alle pensioenrechten verloor: art. 4 lid 5 Zuiveringsbesluit 1944 (Stb. E 14). Later werd deze regel enigszins verzacht; bij schorsing vervielen alle voordelen en rechten automatisch, maar bij het ontslag ‘’kon’’ worden bepaald dat pensioenrechten vervielen: art. 5 lid 5 Zuiveringsbesluit 1945 (Stb. F 132). Het laatstgenoemde besluit werd ingevoerd na de dood van [betrokkene 1] .

Uit de samenhang tussen de gewone zuivering en die van kamerleden, die onder een apart regime vielen, dient men m.i. af te leiden dat ook weggezuiverde kamerleden hun pensioenrechten verloren. Dat het Besluit Tijdelijke Staten-Generaal daar zelf niets over bepaalt, valt te verklaren uit de omstandigheid dat er destijds van werd uitgegaan dat NSB-kamerleden behoorden tot de top van het georganiseerde verraad in Nederland: hun wachtte daarom toepassing van het Besluit Buitengewoon Strafrecht en het Besluit Vijandelijk Vermogen (resp. Stb. D 61 en E 133) — zij konden zowel het leven als hun vermogen erbij inschieten. Het zuiveringsregime moet als een eenheid worden gezien. Dat blijkt o.a. uit art. 2 lid 6 Zuiveringsbesluit 1944, bepalend dat de "staking van de uitoefening van de functie" (eerste stap in de zuivering, in afwachting van het ambtenarenrechtelijke ontslag) mede de staking van de uitoefening van andere door de betrokkene beklede openbare functies ten gevolge heeft, en ook uit het reeds genoemde art. 4 lid 5 van dit besluit, dat "alle" rechten op pensioen en "alle" rechten van de nagelaten betrekkingen door het ontslag laat vervallen — ongeacht of dat pensioen en die rechten gekoppeld waren aan de functie waaruit de betrokkene wordt ontslagen.

De consequenties van de zuivering konden de NSB-kamerleden m.i. niet ontlopen door zich aan berechting te onttrekken. Men kan niet aannemen dat [betrokkene 1] door zelfmoord zijn rechtspositie, en die van zijn rechtsverkrijgenden, kon verbeteren: dat zou inderdaad, zoals de ambtelijke werkgroep het formuleert (p. 40), een "absurd gevolg" zijn. Het moet er daarom voor worden gehouden dat [betrokkene 1] geen recht op pensioen had wegens zijn dienstjaren als kamerlid: voor zover hij al aanspraak kon maken op die hoedanigheid, waren alle pensioenrechten hem ontnomen door de zuivering. Latere herberekeningen van ambts- en pensioenperioden, zoals die ingevolge de wet van 11 mei 1946 Stb. G 112, waren dus op hem niet van toepassing. Ook zijn weduwe heeft daarom geen recht op pensioen, zodat de litigieuze pensioenbesluiten ten onrechte tot stand zijn gekomen.

Daarmee is geen oordeel gegeven over de vraag of het verstandig c.q. rechtmatig zou zijn tientallen jaren na de toekenning over te gaan tot herroeping of intrekking van die besluiten. Over die vraag spreekt het hof zich ook niet uit.

Het middel brengt naar voren dat krachtens KB van 8 juni 1933 Stb. 311 pensioenaangelegenheden zijn overgegaan van de minister van Financiën naar die van Binnenlandse Zaken en dat de wet van 25 okt. 1933 Stb. 533 een dienovereenkomstige wijziging brengt in de verwijzingen naar genoemde ministers in bestaande wetten.

Deze klacht is gegrond. Het hof heeft op dit punt kennelijk zonder verder onderzoek de stellingen van de dagvaarding omhelsd, misschien ook omdat de Staat hiertegen in eerste aanleg en in appel geen tegenspraak voerde. Het gaat evenwel om een rechtsoordeel, dat de rechter zelfstandig moet vellen.

Indien hier al sprake is van onregelmatigheden, zijn zij in elk geval niet van dien aard dat zij van invloed zouden zijn op het oordeel over de rechtmatigheid van het destijds toegekend pensioen en van de weigering om daar 36 jaar later van terug te komen.

Het onderdeel wordt vergeefs voorgesteld.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,