Parket bij de Hoge Raad, 03-01-1992, ECLI:NL:PHR:1992:43, 14.635

KZ

Nummer 14.635

Zitting 3 januari 1992

1. Bij wijze van sprongcassatie wordt opgekomen tegen de beslissing van rb. Den Haag zich onbevoegd te verklaren kennis te nemen van een vordering tot vergoeding van schade, door een ambtenaar geleden doordat hem ten onrechte een tijd lang bezoldiging werd onthouden.

De rb. oordeelde dat haar geen rechtsmacht toekomt nu tegen de afwijzing van de schadevergoedingsaanspraak door het administratief orgaan - de Staatssecretaris van Financiën - beroep openstond ingevolge de Ambtenarenwet 1929. Het middel stelt daartegenover dat de ambtenarenrechter geen exclusieve bevoegdheid heeft.

2. Naar vaste rechtspraak zijn geschillen over vorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen ambtenaar en overheid voortvloeien, aan de kennisneming van de burgerlijke rechter onttrokken voor zover de ambtenarenrechter te dier zake bevoegd is. Zie HR 13 nov. 1941 NJ 1942 no. 172; HR 12 jan. 1951 NJ 1951 no. 538; HR 4 dec. 1987 NJ 1988 no. 295.

Zie over dit laatste arrest nt. L.J.A. Damen Gemeentestem 6853 no. 9; nt. M.H. Kobussen TAR 1988 p. 535. Zie voorts Van Angeren, De gewone rechter en de administratieve rechtsgangen (diss. Leiden 1968) no. 25 en no. 28; Versteeg, Verdeling van rechtsmacht (diss. Nijmegen 1987) no. 4.3.2.

3. De Ambtenarenwet 1929 noemt een aantal gevallen waarin de ambtenarenrechter het desbetreffende overheidslichaam kan veroordelen schadevergoeding te betalen aan de ambtenaar. Zie art. 47 lid 2-3 en art. 104 Ambtw. De ambtenarenrechter staat daarnaast op het standpunt dat, wanneer een ambtenaar in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding tot een administratief orgaan een vergoeding van schade vraagt, en dit administratief orgaan dat verzoek afwijst, die afwijzing een besluit of weigering oplevert waartegen beroep openstaat op grond van de algemene competentieregel van art. 3 Ambtw. Zie CR 3 mei 1972 AB 1973 no. 232; CR 7 mrt. 1985 Gemeentestem 6788 no. 4.

Deze algemene bevoegdheid van de ambtenarenrechter zich uit te spreken over aanspraken tot vergoeding van schade, geleden door de ambtenaar als zodanig, in de vorm van een beroep tegen het besluit tot afwijzing van een verzoek tot schadevergoeding, is aanvankelijk wel betwist. Zie bv. Th.A.M. van der Horst, Gemeentestem 6549, die van een "omweggetje" spreekt dat zich niet met het wettelijk stelsel zou verdragen; daartegen E.H. Nuver Gemeentestem 6550. Die kritiek is langzamerhand verstomd nu duidelijk begint te worden dat sprake is van een muurvaste jurisprudentie: CR 4 juni 1987 AB 1987 no. 488; CR 17 sept. 1987 AB 1988 no. 236; CR 27 apr. 1989 AB 1989 no. 554. Zie voorts J.H.W. de Planque preadv. VAR 1989 (Geschr. VAR 102) no. 20 en no. 23; Losbl. Onrechtm. daad VII no. 28.

4. In de onderhavige zaak vordert eiser tot cassatie, [eiser], vergoeding van materiële en immateriële schade die hij geleden heeft doordat hem ten onrechte - in verband met een later vernietigde schorsing - gedurende ongeveer twee jaar salaris is onthouden. Dat salaris is hem weliswaar na de vernietiging uitbetaald, maar hij had zich intussen in de schulden moeten steken, hetgeen allerlei extra-kosten ten gevolge heeft gehad. De Staatssecretaris van Financiën heeft afwijzend gereageerd op een verzoek tot vergoeding van de schade, bij brief van 8 sept. 1988 (prod. 13 bij concl. v. antw.). Tegen die afwijzing is geen beroep ingesteld; op 30 aug. 1989 werd de Staat voor de Haagse rb. gedaagd.

De rb. beroept zich op de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep om tot het oordeel te komen dat aan de ambtenarenrechter te dezer zake rechtsmacht toekomt, en op het geciteerde arrest van 1987 om daaruit af te leiden dat de burgerlijke rechter onbevoegd is.

5. Omdat het m.i. geen zin heeft vaste rechtspraak, die onlangs bevestigd is, ter discussie te stellen, bespreek ik slechts de argumenten die erop gericht zijn voor een geval als het onderhavige een uitzonderingspositie te creëren. Het zijn er, als ik het goed zie, twee:

a. men kan er niet in het algemeen van uitgaan dat de rechtsmacht van de ambtenarenrechter onder alle omstandigheden die van de burgerlijke rechter zou uitsluiten;

b. de ambtenarenrechter is niet erg scheutig met het toekennen van vergoeding; hij weigert met name vergoeding van proceskosten en van wettelijke rente, zulks in tegenstelling tot de burgerlijke rechter.

6. De onder a genoemde stelling is niet aannemelijk. In het arrest van 1987 wordt tot tweemaal toe vermeld dat de ambtenarenrechter "bij uitsluiting" bevoegd is om ingevolge art. 3 Ambtw. te oordelen over besluiten genomen ten aanzien van een ambtenaar als zodanig. Dat volgt m.i. ook uit de opzet van de Ambtenarenwet.

Een tweetal tegenwerpingen is mogelijk. De eerste is dat in een recent handboek verdedigd wordt dat voor schadevergoedings- aanspraken zowel de civiele rechter als de ambtenarenrechter bevoegd zijn: Korteweg-Wiers e.a., Hoofdlijnen van het ambtenarenrecht (2e dr. 1988) no. 17.18. Als enig argument wordt aangevoerd dat de Centrale Raad terughoudend is bij de beoordeling van bepaalde schadeposten, o.a. proceskosten; daarom, aldus de schrijvers, "vinden wij het onjuist" als de civiele rechter zich onbevoegd zou verklaren. Ik kan daarin geen juridische redengeving ontdekken; in de verdere literatuur is ook geen steun te vinden voor dit standpunt. De tweede tegenwerping, waarop de schriftelijke toelichting ingaat, schuilt in HR 16 dec. 1988 NJ 1989 no. 754, waaruit zou volgen dat de Hoge Raad niet meer op het standpunt staat dat de rechtsmacht van de administratieve rechter die van de gewone rechter verdringt. Dit arrest betreft echter een heel ander probleem; het ging daarin om een besluit ingevolge de Waterstaatswet 1900, waartegen slechts opgekomen kan worden door Gedeputeerde Staten te vragen tot (spontane) vernietiging over te gaan; van een weigering om dat te doen staat beroep open op de Kroon. Zie over het enigzins bijzondere karakter van dit geval: G.M. de Schipper TvO 15 (1989) p. 155; Van Angeren RMTh. 1991 p. 5 (op p. 7-8); nt. Van der Burg AB 1989 no. 137; nt. L.J.A. Damen Gemeentestem 6875 no. 3.

7. De omstandigheid dat, zoals het middel betoogt, de ambtenarenrechter zich in sommige opzichten terughoudender opstelt dan de burgerlijke rechter kan geen gewicht in de schaal leggen, nu de rechtsmacht van de ambtenarenrechter exclusief is.

De rechtspraak van de Centrale Raad is overigens genuanceerder dan het middel wil doen geloven. Voor het ontstaan van een op het administratief orgaan rustende vergoedingsplicht jegens de ambtenaar is volgens die rechtspraak vereist dat sprake is van een aan dat orgaan toe te rekenen optreden waardoor de ambtenaar materiële of immateriële schade heeft geleden, en dat bovendien dat optreden en die schade van zodanige aard zijn dat de schade in redelijkheid voor vergoeding in aanmerking dient te komen. Dit uitgangspunt brengt o.a. mee dat het enkele feit dat de ambtenaar rente heeft gederfd door vertraagde betaling ontoereikend is om een vergoedingsplicht te doen ontstaan: CR 7 dec. 1989 AB 1990 no. 194. Wat de kosten van juridische bijstand betreft moet worden aangenomen dat slechts in uitzonderlijke gevallen de weigering om de kosten te vergoeden buiten de genoemde redelijkheidsgrenzen komt te liggen: CR 7 mrt. 1985 Gemeentestem 6788 no. 4. Daarbij is o.a. van belang de mate waarin het administratief orgaan processuele hindernissen heeft opgeworpen: CR 6 okt. 1988 TAR 1988 no. 234. Het is niet helemaal uit te sluiten dat deze maatstaven in de toekomst zullen worden verruimd; vgl. Ambtg. Amsterdam 3 mei 1990 TAR 1990 no. 171.

8. Ik concludeer tot verwerping van het beroep.