Parket bij de Hoge Raad, 17-05-2005, AS4610, 01290/04

Conclusie inzake:

[verdachte]

1. Het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch heeft verdachte op 11 juli 2003 ter zake van opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht, meermalen gepleegd, veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee maanden met een proeftijd van twee jaar.

2. Mr. M.J.C. Zuurbier, advocaat te 's-Hertogenbosch, heeft cassatie ingesteld. Mr. J.-L. van Os, advocaat te Tilburg, heeft een schriftuur ingezonden, houdende drie middelen van cassatie.

3.1 Het gaat in deze zaak om het volgende. Verdachte was ten tijde van het bewezenverklaarde feit Statenlid van Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant namens de Socialistische Partij en lid van de commissie van advies voor Verkeer, Vervoer en Waterstaat. Gedeputeerde Staten (hierna: GS) van Noord-Brabant hebben overeenkomstig art. 25, tweede lid, Provinciewet, op 5 juni 2001 geheimhouding opgelegd ten aanzien van het Concept Statenvoorstel "Voorstel tot verkoop van aandelen van de NV Brabantsche Buurtspoorwegen en Autobusdiensten (BBA) aan Compagnie Generale d'Enterprises Automobiles (CGEA)" en de bijbehorende 12 bijlagen inzake verkoop van aandelen BBA N.V., waaronder een Memorandum of Understanding betreffende de verkoop van de aandelen N.V. BBA.(1) Op 6 juni 2001 werd het Concept Statenvoorstel en het Memorandum of Understanding verstrekt aan de leden van de commissies van advies voor Verkeer, Vervoer en Waterstaat en voor Financiën, waaronder dus verdachte. Op 13 juni 2001 heeft verdachte verzocht om onmiddellijke opheffing van de geheimhoudingsplicht. Op 15 juni 2001 heeft verdachte de griffier medegedeeld dat hij de stukken op 18 juni 2001 openbaar zou maken, waarop deze hem meedeelde dat GS het verzoek tot opheffing van de geheimhoudingsplicht op 19 juni 2001 zouden behandelen. Op 18 juni 2001 heeft verdachte een persconferentie belegd en de stukken openbaar gemaakt. Ook heeft verdachte de stukken toegezonden aan de reizersorganisatie ROVER, FNV-bondgenoten en de Ondernemingsraad van BBA, en de stukken op internet laten plaatsen. Op 19 juni 2001 werd binnen de vergadering van GS het opheffingsverzoek van verdachte besproken en werd besloten de geheimhouding te handhaven. Nadat een principe-akkoord was gesloten met de contractspartners inzak de verkoop van de aandelen BBA N.V. hebben GS op 22 juni 2001 besloten tot opheffing van de geheimhouding van voornoemde stukken (waaronder het Concept Statenvoorstel en het Memorandum of Understanding), met uitzondering van de stukken die financiële- en/of bedrijfsgegevens bevatten. Tijdens de vergadering van Provinciale Staten (hierna: PS) op 26 juni 2001 werd besloten tot bekrachtiging overeenkomstig art. 25, derde lid, Provinciewet, van de handhaving van de geheimhoudingsplicht.(2)

3.2 Ten laste van verdachte is bewezenverklaard dat

"hij in de periode van 5 juni 2001 tot en met 18 juni 2001 in Nederland, telkens opzettelijk een geheim heeft geschonden, waarvan hij wist dat hij uit hoofde van een wettelijk voorschrift verplicht was het te bewaren, immers heeft hij, verdachte, toen en daar telkens opzettelijk twee geschriften (een Concept Statenvoorstel, nummer 56/01A en een bijbehorend Memorandum of Understanding), waar op 5 juni 2001 door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant op grond van artikel 25 lid 2 Provinciewet geheimhouding was opgelegd, openbaar gemaakt door aan personen uit voornoemde geschriften te citeren en/of voornoemde geschriften in te laten zien en/of voornoemde geschriften te verstrekken en/of te publiceren op internet."

3.3 Het bewezenverklaarde is gekwalificeerd als "opzettelijke schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht, meermalen gepleegd" (art. 272 Sr). Art. 272 Sr luidt - voor zover hier van belang - als volgt:

"1. Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie."

3.4 Alledrie de middelen komen in mijn beleving (waarover nader) op tegen de verwerping door het hof van het door de verdediging gevoerde verweer, dat geen sprake is van een geheimhoudingsplicht en dus evenmin van schending van art. 272 Sr.

3.5 Blijkens het arrest van 11 juli 2003 heeft het hof het verweer als volgt samengevat en verworpen:

"De verdediging stelt, zakelijk weergegeven, dat van een overtreding van een geheimhoudingsplicht, als bedoeld in artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht geen sprake kan zijn, nu het Concept Statenvoorstel en het Memorandum of Understanding geen gegevens bevatten die onder artikel 10 van de Wet Openbaarheid van Bestuur vielen, zodat door Gedeputeerde Staten op deze bescheiden ten onrechte op grond van artikel 25 lid 2 van de Provinciewet geheimhouding was opgelegd. Voormelde bescheiden konden simpelweg niet geheim zijn. De strafrechter dient, zo voert de verdediging voorts aan, zelfstandig te beoordelen of aan de voorwaarden voor het kunnen opleggen van geheimhouding is voldaan.

Het verweer van verdachte dat de door Gedeputeerde Staten opgelegde geheimhoudingsplicht in strijd was met de wet, omdat Gedeputeerde Staten ten onrechte bij gelegenheid van de vergadering van Provinciale Staten op 26 juni 2001 geen bekrachtiging hebben gevraagd van de geheimhoudingsplicht ten aanzien van de bedoelde documenten, doch deze voor genoemde datum hebben opgeheven, en derhalve de geheimhoudingsplicht feitelijk niet heeft bestaan, verwerpt het hof eveneens. De stelling van verdachte betekent immers dat een door Gedeputeerde Staten opgelegde geheimhoudingsplicht met terugwerkende kracht zou kunnen komen te vervallen, en tijdelijke geheimhouding niet mogelijk zou zijn. Deze stelling vindt geen steun in het recht, met name niet in artikel 25 van de Provinciewet."

3.7 De eerste vraag die ik wil opwerpen in dit verband is of art. 25 Gemeentewet een voorbeeld kan zijn voor de uitleg van art. 25 Provinciewet. Als dat namelijk het geval is is het standpunt dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inneemt over art. 25 Gemeentewet relevant voor de uitleg van de bepaling waar het in deze zaak om gaat. Die eerste vraag wil ik positief beantwoorden. In het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Provinciewet had art. 26 een nagenoeg gelijke inhoud als het huidige art. 25. De Memorie van Toelichting op de Provinciewet houdt het volgende in over de relatie met de Gemeentewet:

De wetgever wilde dus de provinciale geheimhouding op een vergelijkbare wijze regelen als de gemeentelijke geheimhouding. Argumenten tegen een gelijke behandeling van de artikelen 25 Gemeentewet en 25 Provinciewet worden in de cassatieschriftuur niet gegeven. De eerste vraag die ik mij stelde verdient gelet op het bovenstaande positieve beantwoording.

3.8 Over de mogelijkheid een verplichting tot geheimhouding op te leggen is in de Memorie van Toelichting op de Wet Nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten (Gemeentewet) onder meer het volgende opgemerkt:

3.9 In de Memorie van Antwoord op de Gemeentewet komt naar aanleiding van een vraag van D66 het punt aan de orde wat de mogelijkheden zijn voor een raadsminderheid wanneer deze vindt dat geheimhouding ten onrechte is opgelegd:

"In het verlengde hiervan waren de leden van de fractie van D66 van mening, dat raadsminderheden de mogelijkheid zouden moeten krijgen zich tot de Arob-rechter te wenden wanneer zij menen dat geheimhouding ten onrechte wordt opgelegd. Zij drongen hier ten zeerste op aan om te voorkomen dat de criteria van artikel 4 van de Wob slechts op politieke gronden zouden worden geïnterpreteerd. Wij zijn van mening dat er in beginsel een beroepsmogelijkheid ingevolge de wet Arob bestaat. Het besluit van de gemeenteraad geheimhouding op te leggen is immers een concreet besluit gericht op enig rechtsgevolg. Het is geen besluit van algemene strekking, omdat niet vooraf bij verordening kan worden bepaald dat iets geheim zal moeten blijven. De beslissing tot oplegging van geheimhouding moet van geval tot geval staande de vergadering genomen worden. Het raadslid dat het niet eens is met de opgelegde geheimhoudingsplicht kan zeer wel een direct belanghebbende zijn en ontvankelijk worden verklaard. Of een en ander in het concrete geval ook juist is, staat uiteraard ter beoordeling van de Arob-rechter."(5)

3.10 Uit de jurisprudentie blijkt evenwel dat de bestuursrechter van oordeel is dat geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb, omdat de beslissing tot geheimhouding niet een besluit is dat op extern rechtsgevolg is gericht. Het gaat om besluiten van interne orde, die behoren tot de interne, politiek-bestuurlijke organisatie van de provincie of gemeente en daarom geen onderwerp kunnen vormen van een rechterlijke beoordeling via de Awb, aldus de bestuursrechter.(6) Verder blijkt uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dat art. 25 Gemeentewet (en dus ook art. 25 Provinciewet) moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob.(7) Dat betekent dus dat niet op grond van de Wob een verzoek kan worden ingediend tot openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan geheimhoudingsplicht is opgelegd.

3.11 Er staat dus geen bestuursrechtelijke rechtsgang open tegen een besluit tot oplegging van geheimhoudingsplicht. Welke mogelijkheden staan er dan wél open voor iemand als verdachte om een hem onwelgevallig besluit tot geheimhoudingsplicht aan te vechten? In de eerste plaats kan een verzoek tot opheffing worden ingediend bij het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd. Dat heeft verdachte ook gedaan; dit verzoek is op 19 juni 2001 afgewezen. Voorts kan de commissaris van de Koningin worden gevraagd gebruik te maken van zijn bevoegdheid de Kroon te vragen vernietiging van het besluit in overweging te nemen (art. 265 en 266 Provinciewet). Tot slot wijs ik er nog op dat ingevolge art. 12 Wet nationale ombudsman een ieder het recht heeft de ombudsman schriftelijk te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens een natuurlijk persoon of rechtspersoon heeft gedragen. Uit de wetsgeschiedenis bij de Wet extern klachtrecht volgt dat ook een statenlid een klacht kan indienen over het gedrag van GS.(8)

3.14 Een andere invalshoek is die van art. 98 Sr. Op het eerste gezicht lijkt namelijk de problematiek die speelt bij art. 98 Sr enigszins verwant aan het onderhavige geval. Art. 98, eerste lid, Sr luidt als volgt:

"1. Hij die een inlichting waarvan de geheimhouding door het belang van de staat of van zijn bondgenoten wordt geboden, een voorwerp waaraan een zodanige inlichting kan worden ontleend, of zodanige gegevens opzettelijk verstrekt aan of ter beschikking stelt van een tot kennisneming daarvan niet gerechtigd persoon of lichaam, wordt, indien hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat het een zodanige inlichting, een zodanig voorwerp of zodanige gegevens betreft, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie."

Voor de vraag of iets een staatsgeheim is is van belang het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst - bijzondere informatie, dat algemene regels bevat voor de beveiliging van informatie binnen de rijksoverheid, waaronder staatsgeheimen.(12) Uitgangspunt is dat de opsteller van informatie aangeeft of sprake is van een staatsgeheim of niet. Uit de Memorie van Antwoord blijkt echter dat het ter uiteindelijke beoordeling is van de rechter die de bepaling toepast, of in concreto de geheimhouding door het belang van de Staat was geboden.(13) Heijder merkt op dat denkbaar is dat de rechter gegevens onder art. 98 Sr laat vallen, die niet als staatsgeheim zijn geclassificeerd.(14) Omgekeerd hoeft de rubricering als staatsgeheim niet te betekenen dat sprake is van een staatsgeheim in de zin van art. 98 Sr, aldus Heijder. Dit artikel onderscheidt zich mijns inziens in zoverre van de op grond van art. 25 Provinciewet opgelegde geheimhoudingsplicht dat laatstgenoemde geheimhoudingsplicht democratisch tot stand is gekomen en wordt opgelegd aan een beperkte kring van bij het provinciaal bestuur betrokkenen, terwijl de vraag wat als staatsgeheim moet worden beschouwd in eerste instantie door de opsteller van de informatie wordt bepaald en de gebondenheid aan het staatsgeheim algemeen is.

3.15 Niet onvermeld mag overigens blijven dat er mij één uitspraak van een strafrechter bekend is (hof Amsterdam) die een zeer vergelijkbare casus betreft. Het ging hier om een raadslid dat vertrouwelijke informatie bekend had gemaakt. In zijn arrest van 6 augustus 2003 heeft het hof geoordeeld dat de strafrechter zelfstandig de vraag dient te beoordelen of een door het College van burgemeester en wethouders aan de raadsleden opgelegde geheimhoudingsplicht berust op rechtmatig gebruik van de in de Gemeentewet toegekende bevoegdheid. Het hof heeft dus zelfstandig getoetst of een van de gronden als bedoeld in art. 10 Wob die beslissing wel kon dragen.(15) Ik meen zoals gezegd, dat de strafrechter niet inhoudelijk kan toetsen of een van de gronden van art. 10 Wob aanwezig is en dus of de geheimhoudingsplicht had mogen worden opgelegd.

3.16 De eerste twee middelen kunnen niet slagen.

4. Het derde middel houdt in dat het hof ten onrechte het verweer heeft verworpen dat door het ontbreken van bekrachtiging de geheimhoudingsplicht in strijd was met de wet en feitelijk niet heeft bestaan. Voorts heeft het hof ten onrechte de stelling verworpen dat tijdelijke geheimhouding niet mogelijk is, aldus het middel.

4.1 Volgens de toelichting op het middel hebben GS in strijd met art. 25 Provinciewet gehandeld door eigenmachtig de geheimhouding op te heffen en het besluit tot opleggen van geheimhoudingsplicht niet ter bekrachtiging voor te leggen aan PS.

4.2 Voor de tekst van het tweede en derde lid van art. 25 Provinciewet verwijs ik naar noot 1 en 2. Het vierde lid van art. 25 Provinciewet luidt als volgt:

"4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van provinciale staten overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan provinciale staten is voorgelegd, totdat provinciale staten haar opheffen. Provinciale staten kunnen deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht."

4.3 Uit art. 25, tweede lid, Provinciewet volgt dat ook GS geheimhouding kunnen opleggen. Deze geheimhouding vervalt (ingevolge het vierde lid) voor wat betreft aan statenleden overgelegde stukken, indien het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd deze opheft dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan PS is voorgelegd, als PS haar opheffen.(16) In casu zijn de stukken ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd op 5 juni 2001 overgelegd aan de statenleden die tevens lid zijn van de commissies van advies voor Verkeer, Vervoer en Waterstaat en Financiën. Dat betekent dat de geheimhouding vervalt als deze door GS is opgeheven of, als de stukken aan PS zijn voorgelegd, als deze haar opheffen. GS hebben de geheimhouding ten aanzien van het Concept Statenvoorstel en het Memorandum of Understanding op 21 juni 2001 opgeheven. Anders dan het middel wil, behoefde de geheimhouding dus vervolgens niet meer aan PS te worden voorgelegd. Voor het standpunt van de steller van het middel dat tijdelijke geheimhoudingsplicht niet mogelijk is, is geen enkele steun te vinden in de wet of jurisprudentie. Het oordeel van het hof getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is tevens niet onbegrijpelijk. Ik vermag ook niet in te zien dat de oplegging van een geheimhoudingsplicht door GS met terugwerkende kracht niet existent moet worden geacht als GS de geheimhoudingsplicht niet ter bekrachtiging aanbieden. Het derde lid van art. 25 Provinciewet houdt in dat, wanneer PS niet bekrachtigen, de geheimhoudingsplicht simpelweg vervalt. Ook dit middel faalt dus.

5. De middelen falen. Het derde middel kan met de aan art. 81 RO ontleende motivering worden verworpen.

6. Nu ik ambtshalve geen grond tot cassatie heb aangetroffen, strekt deze conclusie er toe dat de Hoge Raad het beroep zal verwerpen.