Parket bij de Hoge Raad, 07-09-2018, ECLI:NL:PHR:2018:943, 17/03685
Parket bij de Hoge Raad, 07-09-2018, ECLI:NL:PHR:2018:943, 17/03685
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 7 september 2018
- Datum publicatie
- 27 september 2018
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2018:943
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2018:2174, Gevolgd
- Zaaknummer
- 17/03685
Inhoudsindicatie
IPR. Arbeidsovereenkomst bij internationaal wegvervoer. Uitleg van Detacheringsrichtlijn. Vrij verkeer van diensten (art. 56 VWEU). Prejudiciële vraagstelling aan het HvJEU.
Conclusie
Zaaknr: 17/03685
mr. B.J. Drijber
Zitting: 7 september 2018
Conclusie inzake:
Federatie Nederlandse Vakbeweging,
eiseres tot cassatie,
verweerster in het voorwaardelijk
incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. S.F. Sagel
tegen
1. [verweerster 1],
2. [verweerster 2],
3. Silo-Tank KFT,
verweersters in cassatie,
eiseressen in het voorwaardelijk
incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. R.A.A. Duk
Deze zaak en de parallelle zaak 17/03684 hebben betrekking op buitenlandse chauffeurs in het internationale wegtransport. FNV heeft de afgelopen jaren nogal wat procedures gevoerd tegen Nederlandse transportbedrijven die via Oost-Europese zustervennootschappen chauffeurs internationale ritten laten uitvoeren tegen een Oost-Europees loon. FNV wil afdwingen dat het Nederlandse cao-loon wordt betaald. Op die manier wordt de buitenlandse chauffeur beschermd tegen uitbuiting en de Nederlandse chauffeur tegen verdringing op de arbeidsmarkt. Het gaat FNV vooral om het laatste.
In deze zaak is in geschil of de Europese Detacheringsrichtlijn1 van toepassing is op internationale ritten. Deze richtlijn, een typische vrucht van Brusselse compromissen, doet tal van vragen rijzen. ‘Navigeren door het labyrint van grensoverschrijdende detachering’ is de treffende titel van een van de talrijke wetenschappelijke bijdragen over dit complexe onderwerp. 2 Er is tot dusver geen rechtspraak van Uw Raad hierover. Er is ook nog geen Europese rechtspraak over de toepassing van de Detacheringsrichtlijn op het internationaal wegtransport. Het lijkt er daarom op dat het HvJEU moet worden verzocht de draad van Ariadne aan te reiken om de uitgang van het labyrint te vinden.
1 Feiten
In cassatie kan worden uitgegaan van de volgende feiten.3
De besloten vennootschap [verweerster 1] (hierna: [verweerster 1]) oefent vanuit Erp (Noord-Brabant) een transportonderneming uit. [verweerster 1] is lid van de Vereniging Goederenvervoer Nederland. Deze vereniging heeft met FNV de cao Goederenvervoer Nederland afgesloten (hierna: cao GN). Deze cao is niet algemeen verbindend verklaard. De cao Beroepsgoederenvervoer over de weg en de Verhuur van mobiele kranen van TLN (hierna: cao Beroepsgoederenvervoer), die materieel gezien veel overlap vertoont met de cao GN, was in de hier relevante periode wél algemeen verbindend verklaard.4 De grote meerderheid van de Nederlandse transportbedrijven is bij die laatste cao aangesloten.
In enkele EU-lidstaten heeft [verweerster 1] zusterondernemingen, waaronder de vennootschap naar Duits recht [verweerster 2] (hierna: [verweerster 2]) en de vennootschap naar Hongaars recht Silo-Tank KFT (hierna: Silo-Tank). Deze drie vennootschappen worden hierna gezamenlijk aangeduid als [verweersters]5
[verweerster 1] , [verweerster 2] en Silo-Tank maken alle drie voor hun ICT en financiën gebruik van een gelieerde (in Nederland gevestigde) onderneming, te weten [A] B.V.
Binnen het [verweerster 1] concern zijn onder andere Hongaarse chauffeurs werkzaam. Zij zijn in Hongarije aangeworven en hebben een arbeidsovereenkomst met Silo-Tank. De Duitse chauffeurs die binnen het concern werkzaam zijn, hebben een arbeidsovereenkomst met [verweerster 2] .
[verweerster 1] schakelt regelmatig [verweerster 2] en Silo-Tank in voor het verzorgen van internationale transporten zogenoemde ‘charters’. Zij heeft met [verweerster 2] en Silo-Tank charterovereenkomsten afgesloten, feitelijk een vorm van onderaanneming. Het in dat kader verrichte vrachtvervoer vindt in meer dan overwegende mate buiten Nederland plaats en slechts voor een gering deel op Nederlands grondgebied.6
Art. 44 van de cao GN heeft betrekking op charters. Het luidt:7
“Charterbepaling
1. De werkgever is gehouden in overeenkomsten van onderaanneming, die in of vanuit de in Nederland gevestigde onderneming van werkgever worden uitgevoerd, met zelfstandige ondernemers, die als werkgever optreden, te bedingen dat aan diens werknemers de basisarbeidsvoorwaarden van deze CAO zullen worden toegekend, wanneer dat voortvloeit uit de detacheringsrichtlijn, ook indien gekozen is voor het recht van een ander land dan Nederland.
2. De werkgever is gehouden de in lid 1 van dit artikel genoemde werknemers te informeren over de op hen van toepassing zijnde basisvoorwaarden.
3. (…)”
Uit het eerste lid volgt dat een transportonderneming die als werkgever is aangesloten bij deze cao, “wanneer dat voortvloeit uit de detacheringsrichtlijn” de basisarbeidsvoorwaarden uit de cao moet ‘doorcontracteren’ aan zijn onderaannemer,
In aanvulling op het voorgaande wijs ik met betrekking tot de feitelijke uitgangspunten in cassatie nog op het volgende:
- Een centrale stelling in het betoog van FNV is dat de Detacheringsrichtlijn in dit geval van toepassing is omdat Erp (Nederland) de plaats is van waaruit de internationale ritten doorgaans beginnen en eindigen. Het hof heeft dat als vaststaand aangemerkt, zij het niet onder de vaststaande feiten in rov. 3.1 maar enigszins terloops in rov. 3.15.2.2 van het bestreden arrest: “Enerzijds staat vast dat het chartervervoer in de betrokken periode doorgaans vanuit Erp plaatsvond en de ritten doorgaans weer telkens in Erp eindigden.”
- [verweerster 1] heeft gesteld dat de meeste chauffeurs een cyclus van gemiddeld drie weken ‘op’ en één week ‘af’ hebben. In de arbeidsperiode voeren zij een hele reeks uit waarvan het beginpunt (laden) en het eindpunt (lossen) in de meeste gevallen buiten Nederland ligt.8 FNV heeft dat niet (werkelijk) betwist.
- [verweerster 1] heeft in appel gesteld dat sinds 2015 om logistieke redenen Erp veel minder wordt gebruikt als opstapplaats waar een rittenreeks begint en als afstapplaats waar een rittenreeks eindigt.9 FNV heeft die stelling betwist.10 Het hof heeft die stelling niet verworpen maar ook niet als vaststaand aangemerkt.
2 Procesverloop
De vorderingen van FNV zien niet op een duidelijk afgebakend tijdvak. In de kern vordert zij, uitvoerbaar bij voorraad en op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000 per dag, dat [verweerster 1] , [verweerster 2] en Silo-Tank elk worden veroordeeld om de cao GN na te leven. De vorderingen van FNV staan volledig weergegeven in rov. 3.2.1 van het bestreden arrest. Petitum sub I luidt:
“I. [verweerster 1] te veroordelen tot naleving van de cao GN, in het bijzonder de artikelen 44 en 48a, met name door ten behoeve van de chauffeurs die in dienst zijn bij buitenlandse ondernemingen, waaronder maar niet beperkt tot [verweerster 2] en Silo-Tank, aan wie [verweerster 1] een transportopdracht verstrekt, te bedingen dat aan die chauffeurs de basisarbeidsvoorwaarden van deze cao zullen worden toegekend, alsook de betreffende chauffeurs schriftelijk in te lichten over de op hun werkzaamheden van toepassing zijnde arbeidsvoorwaarden, behoudens het geval dat verklaard wordt dat niet de Detacheringsrichtlijn maar EVO en/of Rome I van toepassing is en (door [verweerster 2] en/of Silo-Tank) toegepast zal worden, beide binnen zeven dagen na het in deze te wijzen vonnis, op straffe van verbeurte van een aan FNV te betalen dwangsom van € 5.000,- per dag en per keer dat [verweerster 1] daaraan geen gevolg geeft;”
De andere vorderingen zijn daar in wezen een variant op. Voor een deel zijn de vorderingen gericht tegen [verweerster 2] en/of Silo-Tank.
Aan deze vorderingen heeft FNV ten grondslag gelegd dat [verweerster 1] ten onrechte de charterbepalingen in art. 44 lid 1 en 2 en art. 48a van de cao GN niet nakomt.11 [verweerster 1] laat de chauffeurs voor zich werken tegen ver onder de in Nederland geldende cao- en minimumafspraken, terwijl op grond van voornoemde artikelen van de cao [verweerster 1] ervoor dient te zorgen dat cao-loon aan de chauffeurs wordt betaald. Ook in de gevallen waarin Nederland het land is waar de Hongaarse en Duitse chauffeurs gewoonlijk werken, dient dat loon betaald te worden, aldus FNV. Silo-Tank en [verweerster 2] handelen onrechtmatig jegens FNV door het niet toepassen van de basisarbeidsvoorwaarden uit de cao GN, voor welk onrechtmatig handelen ook [verweerster 1] aansprakelijk moet worden gehouden. [verweerster 1] stuurt haar buitenlandse ondernemingen, waaronder [verweerster 2] en Silo-Tank, feitelijk en juridisch gezien aan en heeft derhalve (overwegende) invloed op de wijze waarop deze ondernemingen hun arbeidsrechtelijke verplichtingen nakomen.12
FNV heeft haar vordering tot schadevergoeding gebaseerd op art. 4 lid 13, onder c. van de cao GN, dat bepaalt:
“Indien de werkgever niet aantoont dat de cao getrouwelijk is nageleefd is de wekgever ten opzichte van de werknemersorganisatie schadeplichtig overeenkomstig art. 15 van de Wet cao.”13
[verweersters] hebben gemotiveerd verweer gevoerd.
Bij tussenvonnis van 22 mei 2014 heeft de kantonrechter binnen de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de kantonrechter) in een door [verweerster 2] en Silo-Tank opgeworpen bevoegdheidsincident geoordeeld dat de Nederlandse rechter op grond van art. 5 sub 3 EEX-Verordening (hierna: Brussel I) bevoegd is om van de tegen die rechtspersonen ingestelde vorderingen kennis te nemen. Nadien is de bevoegdheid van de Nederlandse rechter niet meer betwist.14
Bij tussenvonnis van 8 januari 201515 heeft de kantonrechter FNV in het gelijk gesteld. Zij heeft geoordeeld dat de door [verweerster 2] en Silo-Tank in onderaanneming uitgevoerde transporten vallen binnen de reikwijdte van de Detacheringsrichtlijn (rov. 4.5). Deze richtlijn is volgens de kantonrechter ook van toepassing wanneer de (transport)werkzaamheden worden verricht vanuit een andere lidstaat dan waar de werknemer gewoonlijk werkt, ook al vindt het transport maar voor een gering deel op het grondgebied van die andere lidstaat plaats:
“4.6. Evenmin kan [verweersters] worden gevolgd in haar betoog dat van toepasselijkheid van de Detacheringsrichtlijn eerst sprake is als een buitenlandse chauffeur een specifieke opdracht uitsluitend of in hoofdzaak op het grondgebied van Nederland heeft verricht. FNV heeft daartegen ingebracht dat het zinsdeel “op een grondgebied van een lidstaat” in art. 1 van de Detacheringsrichtlijn in het geval van internationaal transport gelezen moet worden als “van waaruit de werkzaamheden worden verricht”. Zij beroept zich daarbij op de uitleg die het Hof van Justitie in de zaak Mulox (HVJEU 13 juli 1993, C- 125/92) gegeven heeft aan art. 19 lid 2 sub a Brussel I, in welk geval het Hof had geoordeeld dat met de plaats waar de werknemer gewoonlijk werkt óók bedoeld wordt de plaats “van waaruit” wordt gewerkt, welke uitleg bevestigd is in de zaken Rutten (HVJEU 9 januari 1997, C-383/95) en Weber (HVJEU 25 februari 2002, C-37/00) en welke rechtspraak thans gecodificeerd is in art. 21 lid 1 sub b, I Brussel Ibis-verordening, op grond waarvan de werkgever nu ook opgeroepen kan worden voor het gerecht “van de plaats waar of van waaruit de werknemer gewoonlijk werkt of voor het gerecht van de plaats waar of vanwaar hij gewoonlijk heeft gewerkt.” Voorts wijst FNV op de uitleg van het Hof van Justitie in de zaak Koelzsch van het EVO, waarin het Hof heeft geoordeeld dat met het land van “waar” de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht ook bedoeld wordt het land “van waaruit” de arbeid verricht wordt. Deze rechtspraak is eveneens gecodificeerd in de Rome I-verordening, waarbij de Commissie in het wetgevingsproces nog heeft opgemerkt dat de “van waaruit” regel beter toepasbaar zou zijn op transport. Nu in alle Europese regelingen de “waar”-regel uitgelegd wordt als een “van-waaruit’-regel, met name in transport, dient ook het bepaalde in de Detacheringsrichtlijn in dit licht gelezen te worden, aldus FNV. De kantonrechter volgt FNV in haar argumentatie. Zij ziet in hetgeen [verweerster 1] in dit kader heeft aangevoerd geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen daarover aan het Hof van Justitie. De conclusie is dus dat de Detacheringsrichtlijn óók van toepassing is wanneer de (transport)werkzaamheden vanuit een lidstaat worden verricht, ook al vindt het transport zelf maar voor een gering deel op het Nederlandse grondgebied plaats.”
De kantonrechter heeft verder geoordeeld dat in sommige gevallen ervan uit moet worden gegaan dat Nederland het land is van waaruit de chauffeurs gewoonlijk hun werk verrichten, waarmee niet voldaan is aan het tijdelijkheidsvereiste zodat de Detacheringsrichtlijn niet van toepassing is (rov. 4.16). In dat laatste geval is op grond van art. 6 lid 2 EVO / art. 8 Rome I Nederlands recht van toepassing op de individuele arbeidsovereenkomst van de desbetreffende chauffeur (rov. 4.17). In andere gevallen is Nederland het land van waaruit tijdelijk gewerkt wordt, zodat de Detacheringsrichtlijn wèl van toepassing is. Of daarvan sprake is, is afhankelijk van de gereden ritten en zal daarom per chauffeur individueel moeten worden vastgesteld (rov. 4.18). De kantonrechter kwam tot de slotsom dat zowel in de gevallen dat Nederland het land is van waaruit tijdelijk gewerkt wordt als dat Nederland het land is van waaruit gewoonlijk gewerkt wordt, de basisvoorwaarden van de cao GN van toepassing zijn op de Hongaarse en Duitse chauffeurs (rov. 4.19).16
Bij rolbeslissing van 22 januari 2015 heeft de kantonrechter tussentijds hoger beroep tegen het tussenvonnis van 8 januari 2015 opengesteld.17
[verweersters] zijn bij het hof ’s-Hertogenbosch (hierna: het hof) van voornoemd tussenvonnis in hoger beroep gekomen. [verweerster 1] heeft één grief aangevoerd die is gericht tegen het oordeel van de kantonrechter dat de Detacheringsrichtlijn in casu van toepassing is, althans kan zijn. Zij stelt dat:
a. zich geen detachering (als bedoeld in de Detacheringsrichtlijn) voordoet, aangezien van ‘ter beschikking stellen’ geen sprake is;
b. de chauffeurs in dienst van [verweerster 2] en Silo-Tank hun werkzaamheden niet op en ook niet vanuit het Nederlands grondgebied verrichten;
c. voor zover [verweerster 1] gehouden is om op haar opdrachten aan [verweerster 2] en Silo-Tank op grond van art. 44 van de cao GN toe te passen, die bepaling in strijd is met het vrij verkeer van diensten.18
[verweerster 2] en Silo-Tank hebben in hoger beroep (deels overlappende) grieven aangevoerd en geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis en tot het alsnog afwijzen van de vorderingen van FNV.19
FNV heeft de grieven bestreden en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 2 mei 201720 heeft het hof in het principaal appel en in het incidenteel appel het tussenvonnis waarvan beroep vernietigd en de zaak voor verdere behandeling verwezen naar de kantonrechter. Het heeft bepaald dat tegen het arrest tussentijds cassatie kon worden ingesteld.
Het hof gaat eerst in op het meest verstrekkende verweer van [verweerster 1] , dat de uitleg zoals door FNV verdedigd leidt tot een ongeoorloofde belemmering van de vrijheid van dienstverlening als bedoeld in art. 56 VWEU. Het hof deelt in beginsel de zienswijze van [verweerster 1] dat, indien een dergelijke verplichting uitsluitend is opgenomen in een niet algemeen verbindend verklaarde cao, dit kan worden gezien als een ongeoorloofde belemmering van de vrijheid van dienstverlening (rov. 3.14.1), waarbij het hof verwijst naar het arrest Rüffert21 (rov. 3.14.3). Uit het arrest RegioPost22 volgt dat dit anders is als sprake is van een dwingendrechtelijke bepaling waaraan zowel nationale als uit een andere EU-lidstaat afkomstige dienstverleners in deze branche, zich hebben te houden (rov. 3.14.4).
Het hof past een en ander toe op de onderhavige situatie, waarin de cao waarop FNV zich beroept niet algemeen verbindend is verklaard, maar een andere cao voor dezelfde bedrijfstak dat wèl is. Het hof overweegt:
“3.14.5. In de onderhavige zaak is de toepasselijke cao inderdaad niet algemeen verbindend verklaard. Dat is echter enkel het gevolg van het feit dat voor die cao dispensatie is verleend terwijl de - ten aanzien van de charterbepaling exact gelijkluidende - en voor het overige qua inhoudelijke bepalingen vrijwel gelijkluidende cao Beroepsgoederenvervoer wel algemeen verbindend is verklaard.
De wijze waarop in Nederland de algemeen verbindend verklaarde cao Beroepsgoederenvervoer en de cao GN, waarvan de deelnemers daaraan dispensatie hebben verkregen, in de relevante periode als het ware in elkaar klikken betekent dat in de bedrijfstak beroepsgoederenvervoer in Nederland één ‘level playing field’ is gecreëerd waarbij dezelfde dan wel nagenoeg dezelfde regels voortvloeiend uit de respectieve cao’s moeten worden nageleefd. Op die wijze wordt voldaan aan artikel 3 lid 8 eerste zin Detacheringsrichtlijn, zoals de bedoeling van die bepaling moet worden begrepen. In ieder geval is daarenboven sprake van dezelfde algemene rechtsgevolgen voor alle gelijksoortige ondernemingen in het betrokken geografische gebied (artikel 3 lid 8 twee alinea Detacheringsrichtlijn) en in de betrokken beroepsgroep ten gevolge van de samenhang tussen de genoemde cao’s, omdat er geen ruimte is voor de betreffende ondernemingen zich aan de werking van (één van) de cao’s te onttrekken. Aldus is een gelijke behandeling van alle ondernemingen, zowel die uit de EU-lidstaat Nederland als die uit andere EU-lidstaten (in dit geval Duitsland en Hongarije) die in Nederland hun diensten willen aanbieden in de betreffende branche als bedoeld in artikel 1 lid 1 Detacheringsrichtlijn gegarandeerd.
Kortom, de toepasselijke cao GN bewerkstelligt hetzelfde effect, in het bijzonder op het punt van de doorcontracteerverplichting, als de algemeen verbindend verklaarde cao Beroepsgoederenvervoer. Die cao heeft ook dezelfde looptijd als de toepasselijke cao GN. Deze situatie is aldus materieel, ook richting alle buitenlandse chartervervoerders als bedoeld in de cao, op één lijn te stellen met het geval dat de toepasselijke cao GN wel algemeen verbindend zou zijn verklaard. Aldus is materieel een situatie aan de orde van “overeenkomsten of uitspraken die moeten worden nageleefd door alle ondernemingen die tot de betrokken beroepsgroep of bedrijfstak behoren en onder het territoriale toepassingsgebied van die overeenkomsten of uitspraken vallen” als bedoeld in artikel 3 lid 8 van de Detacheringsrichtlijn. (…).”
Het hof gaat vervolgens in (rov. 3.15) op het primaire verweer van [verweersters] dat de Detacheringsrichtlijn niet van toepassing is omdat [verweerster 2] en Silo-Tank geen werknemers aan [verweerster 1] ter beschikking stellen maar voor deze slechts vervoersopdrachten uitvoeren.23Het hof verwerpt dat betoog, omdat in de onderhavige situatie is voldaan aan de in art. 1 lid 3 aanhef en onder a Detacheringsrichtlijn voorziene situatie. In cassatie komt dit punt niet terug.
Indien al aan de voorwaarde van terbeschikkingstelling van werknemers is voldaan, gebeurt dat volgens [verweerster 1] niet “op het grondgebied van de lidstaat (Nederland)”. Het hof overweegt daaromtrent:
“3.15.2.2. (…) Art. 44 van de cao GN bepaalt dat de verplichting van [verweerster 1] om de basisarbeidsvoorwaarden van de cao door te contracteren geldt voor overeenkomsten van onderaanneming, die in of vanuit de in Nederland gevestigde onderneming van [verweerster 1] worden uitgevoerd (cursivering hof) met zelfstandige ondernemers, wanneer dat uit de Detacheringsrichtlijn voortvloeit.
Enerzijds staat vast dat het chartervervoer in de betrokken periode doorgaans vanuit Erp plaatsvond en de ritten doorgaans weer telkens in Erp eindigden, dus vanuit en naar de vestigingsplaats van [verweerster 1] te Erp, gemeente Veghel, dus op Nederlands grondgebied. Los van het feit dat [verweerster 1] ook op Nederlands grondgebied enige werkzaamheden uitvoert, is [verweerster 1] evident gevestigd op Nederlands grondgebied. Aldus is aan de hiervoor cursief weergegeven eis uit artikel 44 van de cao GN voldaan.”
De in art. 44 van de cao GN opgenomen verplichting te bedingen van de onderaannemer dat aan diens werknemers de basisvoorwaarden van deze cao worden toegekend, geldt volgens de tekst van die bepaling alleen wanneer dat voortvloeit uit de Detacheringsrichtlijn. Met betrekking tot de vraag of aan die voorwaarde is voldaan overweegt het hof om te beginnen:
“3.15.2.3. Daarnaast geldt echter evenzeer de eis dat - wil sprake zijn van een verplichting tot doorcontracteren - het moet gaan om overeenkomsten van onderaanneming waarvoor de Detacheringsrichtlijn geldt. Althans zoals deze bepaling naar het oordeel van het hof gegeven de tekst moet worden begrepen. Uitgangspunt is immers dat bij de uitleg van cao-bepalingen het aan komt op de tekst van de bepaling, gelezen in het licht van de gehele tekst van de overeenkomst en de eventuele toelichting daarbij, de aannemelijkheid van de rechtsgevolgen en de kennelijke strekking van de regeling waartoe de bepaling behoort (zie onder meer HR 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011 :BP6601 (Fondsen vs. Van der Tas) en HR 18 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3634). Van bijzondere omstandigheden die tot een andere benadering nopen (vergelijk HR 25 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2687) is niet gebleken.
Art. 44 beoogt in de kern nakoming van de bepalingen van de Detacheringsrichtlijn te bevorderen door, indien de Detacheringsrichtlijn geldt, de daaruitvoortvloeiende verplichting van - in dit geval - [verweerster 2] en Silo-Tank jegens de ingezette chauffeurs te versterken door - in dit geval - [verweerster 1] te verplichten bij [verweerster 2] en Silo-Tank te bedingen dat die verplichtingen worden nageleefd.
3.15.2.4. Een andere uitleg zou er immers op neerkomen dat [verweerster 1] , gevestigd in Nederland, contractueel aan haar charterpartners altijd een verplichting zou moeten opleggen die overigens in de verhouding tussen genoemde charterpartners en haar - in het kader van de charters - ingezette (buitenlandse) werknemers in bepaalde situaties niet geldt, namelijk in die situatie dat de Detacheringsrichtlijn althans de WAGA toepassing mist. In laatstgenoemde gevallen is dan van versterking van de positie van de ingezette werknemers geen sprake maar veeleer van een eenzijdige extra verplichting richting de buitenlandse charteruitvoerders. Dat acht het hof niet aannemelijk en evenmin te rijmen met het vrij verkeer van diensten (artikel 56 VWEU) dat ook ten grondslag ligt aan de Detacheringsrichtlijn (zie de considerans daarvan, onderdelen 1 en 2) en de hiervoor geciteerde overwegingen van het HvJ in het Rüffert-arrest. De door het hof juist geachte uitleg leidt niet tot dit soort afwijkende situaties doch leidt tot een overzichtelijk eenduidig systeem waarbij beslissend is voor het aannemen van een doorcontracteerverplichting als voortvloeiend uit de cao of de Detacheringsrichtlijn in het specifieke geval geldt of niet.”
Het hof behandelt vervolgens de vraag of “op het grondgebied van een lidstaat (ter beschikking stellen)” als bedoeld in art. 1 lid 1 en lid 3 Detacheringsrichtlijn ook omvat “op of vanaf het grondgebied van een lidstaat”, zoals door FNV bepleit (rov. 3.16.1). Dienaangaande sluit het hof zich aan bij de door [verweersters] bepleite (letterlijke) uitleg. Daartoe verwijst het Hof naar de conclusie van A-G Wahl in zaak C-396/13 (Sähköalojen ammattiliitto ry) en naar het arrest in de zaken C-307/09 tot en met 309/09 (Vicoplus). Daaruit leidt het af:
“3.16.3. (…) dat een ruime uitleg van “op het grondgebied” naar (onder meer) “vanaf het grondgebied van één specifieke lidstaat voor diensten in alle overige lidstaten van de Unie”, want daar zou de door FNV bepleite ruime uitleg feitelijk op neer komen, geen recht doet aan de bedoeling van de Detacheringsrichtlijn om tegenover de vrijheid van diensten binnen de Europese Unie ook recht te doen aan de belangen van de binnenlandse arbeidsmarkt van de respectieve lidstaat van ontvangst van de aan de orde zijnde dienst. Welke arbeidsmarkt zou dat overigens in de beoogde ruime uitleg zijn? Die van de lidstaat van de (toevallige) opdrachtgever van de charter? Het land waar het meest wordt gereden in het kader van internationaal chartervervoer tijdens alle aan de orde zijnde ritten? Het land waar wordt geladen en/of gelost of het meest wordt geladen en/of gelost of aan het begin en aan het einde van de werkperiode van de respectief ter beschikking gestelde werknemer wordt geladen of gelost?
Het hof kent in dit verband ook betekenis toe aan de uitleg door HvJ EU 18 juni 2015, C-586/13 inzake Martin Meat Kft, ECLI:EU:C:2015:405, weliswaar in het kader van artikel 1 lid 3 onder c van de Detacheringsrichtlijn, maar juist ter onderscheiding van de situatie als bedoeld in artikel 1 lid 3 onder a van de Detacheringsrichtlijn, gegeven:
“33 (..) Ten tweede moet de terbeschikkingstelling erdoor worden gekenmerkt dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst [vet, hof ’s-Hertogenbosch] het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt. (...)
38. Verder wijst de omstandigheid dat het de dienstverrichter vrijstaat om het aantal werknemers te bepalen wier terbeschikkingstelling in de lidstaat van ontvangst [vet, hof ’s-Hertogenbosch] hij noodzakelijk acht - hetgeen in het hoofdgeding het geval lijkt te zijn blijkens de opmerkingen die verweerders in het hoofdgeding ter terechtzitting hebben gemaakt - erop dat de verplaatsing van werknemers naar de lidstaat van ontvangst [vet, hof ’s-Hertogenbosch] niet het doel van de aan de orde zijnde dienst is, maar ondergeschikt is ten opzichte van het verrichten van de in de overeenkomst vastgelegde dienst en dat daarmee sprake is van terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71.”
Ook aan de totstandkomingsgeschiedenis van de Detacheringsrichtlijn ontleent het hof een grond om te oordelen dat deze richtlijn alleen van toepassing is op werkzaamheden die tijdelijk worden verricht op het grondgebied van de lidstaat waar werknemers ter beschikking worden gesteld. Op charters voor transportdiensten die op het grondgebied van verschillende lidstaten worden uitgevoerd, is de Detacheringsrichtlijn niet van toepassing en art. 44 van de cao GN daarom evenmin:
“3.16.5. Ook het oorspronkelijke voorstel van de Commissie (1 augustus 1991, Com (91), 230 def. Syn. 346) rept in de toelichting voorafgaand aan het tekstvoorstel in onderdeel 12 van “lagere lonen (...) en andere arbeidsvoorwaarden (...) dan die welke gebruikelijk zijn in de plaats waar het werk tijdelijk wordt uitgevoerd”, en er wordt onder 14 (p.11) in het kader van niet tijdelijkheid van dienstverlening gerept van ‘werkzaamheden die geheel of voornamelijk op het grondgebied van deze lidstaat zijn gericht”. In onderdeel 19 (p. 13) wordt ook meermalen gerept van “het gastland” en in onderdeel 24 (p. 15) “van dwingende bepalingen” die “nageleefd moeten worden door een onderneming die werknemers detacheert om in dat land tijdelijk werk te verrichten”.
Het is dan ook niet verrassend dat, nadat wordt weergeven in onderdeel 21 (p. 14) welke gevallen uit de rechtspraak van het Hof van Justitie EG men wenst te regelen, in onderdeel 23 (p.15) wordt opgemerkt dat “De combinatie en onderlinge samenhang van artikel 1 en 2 maken het onnodig een lijst met uitzonderingen [vet, hof ’s-Hertogenbosch] op te stellen, zoals handelsreizigers, leden van het reizend personeel van een onderneming die internationale transportdiensten van personen of goederen verzorgt (..) over de weg [vet, hof 's-Hertogenbosch] (...)”. Kortom de Detacheringsrichtlijn ziet bewust niet op de charters als in deze zaak aan de orde, doch slechts op nationaal dat wil zeggen op het grondgebied van een andere lidstaat of in elk geval overwegend op het gebied van die andere lidstaat uitgevoerde charters.
Ook de Richtlijn 2014/67/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake de handhaving van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten e.d. (hierna de Handhavingsrichtlijn), als temporeel op de onderhavige situatie overigens niet van toepassing gezien artikel 23 Handhavingsrichtlijn, vermeldt in onderdeel 2 van de considerans:
“De vrijheid van dienstverrichting geeft ondernemingen onder meer het recht om in een andere lidstaat diensten te verrichten en daarheen tijdelijk eigen werknemers te detacheren voor het aldaar verrichten [vet, hof ’s-Hertogenbosch] van die diensten.”, vervolgens als terug te vinden in artikel 1 lid 1 van bedoelde richtlijn (“waar de diensten worden verricht”).”
Het hof oordeelt dus dat de Detacheringsrichtlijn niet van toepassing is op het internationaal wegvervoer wanneer daarbij in de regel verschillende landen worden aangedaan.24 In dat geval kan er namelijk niet één lidstaat worden geïdentificeerd op het grondgebied waarvan werknemers, die gewoonlijk in een andere lidstaat werken, tijdelijk werken. De reden waarom het hof de Detacheringsrichtlijn niet van toepassing acht is niet dat de sector wegvervoer als zodanig van de werkingssfeer van die richtlijn zou zijn uitgesloten (alleen het zeevarend personeel van koopvaardijondernemingen is uitgesloten),25 maar dat aan de voorwaarden voor toepasselijkheid van die richtlijn in een situatie als hier aan de orde niet is voldaan.
Een en ander voert het hof tot de volgende bevindingen:
“3.16.7. Uit het hiervoor overwogene vloeit derhalve voort dat niet is voldaan aan de eis van terbeschikkingstelling van werknemers op het grondgebied van de staat Nederland. Nu de cao-bepaling, zoals hiervoor is overwogen, de uitleg van (de reikwijdte van) de Detacheringsrichtlijn volgt, is zij ook niet van toepassing.
Gegeven hetgeen hierboven is overwogen en vastgesteld ziet het hof geen reden voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie EU.
Hetgeen overigens in dit verband is aangevoerd ten aanzien van mogelijke toepasselijkheid van de grond b en/of c van artikel 1 lid 3 van de Detacheringsrichtlijn behoeft geen behandeling meer, nu ook in dat kader sprake moet zijn van ‘op het grondgebied’.
Het vorenstaande brengt mee dat de overweging van de kantonrechter dat op [verweerster 1] de verplichtingen rustten van art. 44 cao GN, voor onjuist wordt gehouden.
(…)
Op grond van het vorenstaande zal het hof het bestreden vonnis vernietigen voor zover is aangenomen dat de Detacheringsrichtlijn van toepassing kan zijn op aan [verweerster 1] in het kader van charters ter beschikking gestelde werknemers van Silo-Tank en [verweerster 2] , waarbij de kantonrechter de zaak verder zal dienen af te doen met inachtneming van hetgeen het hof heeft overwogen, ook op de punten waarin is aangegeven dat het beroep niet slaagt. (…)”
Bij procesinleiding van 1 augustus 2017 is FNV - tijdig - van voornoemd arrest in cassatie gekomen. [verweersters] hebben geconcludeerd tot verwerping van het principaal cassatieberoep en tevens voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. FNV heeft geconcludeerd tot verwerping van het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten, FNV door haar advocaat, alsmede door mr. J.J. Kuipers en mr. M.R. van der Vos, en [verweersters] door hun advocaat, alsmede door mr. F.M. Dekker en mr. J.L. Luiten. Vervolgens is gere- en dupliceerd.
3 Kader: context, regelgeving en rechtspraak
Een overzicht van deze complexe materie is noodzakelijk om het cassatieberoep goed te kunnen beoordelen. Daarom schets ik hierna relatief uitvoerig het kader.
A. Unierecht
1. Het vrij verkeer van diensten als vertrekpunt26
Het bevorderen van arbeidsmobiliteit was vanaf het begin één van de doelstellingen van de Europese economische integratie. Al in de jaren ’60 van de vorige eeuw gingen vooral Italiaanse onderdanen werken in andere lidstaten van de toenmalige EEG. Deze ‘gastarbeiders’ konden in het gastland beroep doen op het vrij verkeer van werknemers en in vergaande mate aanspraak maken op gelijke behandeling met nationale werknemers.27 Het arbeidsrecht van het werkland of gastland (hierna ook aangeduid als de lidstaat van ontvangst) was op hen van toepassing.
Het zou eenvoudig zijn als ook gedetacheerde werknemers aan het vrij verkeer van werknemers (art. 45 VWEU) een recht op gelijke behandeling zouden kunnen ontlenen in de lidstaat waar zij zijn gedetacheerd. Dat is echter niet het geval. Het HvJEU heeft uitgemaakt dat “werknemers die in dienst zijn van een in een lidstaat gevestigde onderneming en tijdelijk worden uitgezonden naar een andere lidstaat om daar diensten te verrichten, geenszins de bedoeling hebben zich op de arbeidsmarkt van laatstbedoelde lidstaat te begeven, aangezien zij, na hun taak te hebben volbracht, naar hun land van herkomst of woonplaats terugkeren.” Gedetacheerde werknemers kunnen daarom geen beroep doen op de bepalingen van het vrij werknemersverkeer voor het bepalen van het op hen toepasselijke arbeidsrecht.28
Hieruit blijkt dat het verschil tussen migrerende en gedetacheerde werknemers zit in de werkgever.29 Door werknemers te detacheren oefent de werkgever het hem toegekende recht op het vrij verrichten van diensten uit (art. 56 VWEU). Hij mag met zijn eigen werknemers zijn diensten aanbieden in een andere lidstaat dan waar hij is gevestigd. De vraag welk arbeidsrecht van toepassing is wordt behandeld in het kader van het vrij verkeer van diensten.30 De verplichting om (onderdelen van) het arbeidsrecht van de lidstaat van ontvangst toe te passen op de arbeidsverhouding van een gedetacheerd werknemer vormt vanuit dat perspectief een belemmering van de vrijheid van de werkgever, die moet worden gerechtvaardigd.
Al vroeg bestond er bezorgdheid hoe in dat kader voldoende sociale bescherming kon worden gewaarborgd. Begin jaren ’80 oordeelde het HvJEU dat van werkgevers mag worden geëist dat zij het minimumloon geldend in de lidstaat van ontvangst toepassen op door hen aldaar gedetacheerde werknemers.31 Het HvJEU heeft dat begin jaren ’90 herhaald32 en nadien daar op voortgebouwd.33 Toepassing van beschermende bepaling van het arbeidsrecht van de lidstaat van ontvangst mag echter niet leiden tot onevenredige lasten voor de werkgever.
Het is tegen deze achtergrond dat behoefte ontstond aan een wetgevend instrument dat een evenwicht moest aanbrengen tussen het vergemakkelijken van het vrij verrichten van diensten en het garanderen van voldoende sociale bescherming.
2. Detacheringsrichtlijn
De Detacheringsrichtlijn is gebaseerd op de bepalingen uit het VWEU op grond waarvan maatregelen ter bevordering van de toegang tot en de uitoefening van werkzaamheden anders dan in loondienst worden vastgesteld.34 De dienst waar het hier om gaat is de dienst bestaande in het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
Tegenover de vrijheid van dienstverlening staat de sociale bescherming van de gedetacheerde werknemer én de bescherming tegen oneerlijke concurrentie.35 Een belangrijke politieke overweging was dat de lidstaat van ontvangst de eigen arbeidsmarkt tot op zekere hoogte moet kunnen beschermen om te voorkomen dat de nationale of lokale werknemers worden verdrongen door goedkopere buitenlandse arbeid en er druk op het loonniveau kan komen te staan. Dit zijn eveneens de maatschappelijke belangen waar FNV zich sterk voor maakt.
De Detacheringsrichtlijn wil het vrij verkeer van diensten vergemakkelijken (doel) door de nationale wetgevingen op het punt van de bescherming van gedetacheerde werknemers op elkaar af te stemmen (middel). Er vindt coördinatie plaats van de nationale wetgevingen.36 De Detacheringsrichtlijn heeft niet delen van het materiële arbeidsrecht geharmoniseerd, zoals wat er onder het begrip ‘minimumloon’ valt.37
Art. 1 lid 1 van de Detacheringsrichtlijn omschrijft haar toepassingsgebied:
“1. Deze richtlijn is van toepassing op in een lidstaat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een lidstaat.”
Art. 1 lid 3 noemt drie vormen van detachering waarop deze richtlijn van toepassing is:
“3. Deze richtlijn is van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen:
a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een lidstaat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze lidstaat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
b) een werknemer op het grondgebied van een lidstaat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een lidstaat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.”
Variant a) betreft het tijdelijk werken in een andere lidstaat onder leiding van de eigen werkgever (‘onderaanneming’).38 Variant b) betreft grensoverschrijdende detachering in concernverband. Variant c) betreft detachering naar een andere lidstaat als uitzendkracht (‘inlening’).39 Charters zijn een vorm van onderaanneming en vallen daarom normaliter onder a).40
Art. 2 lid 1 geeft een definitie van een ‘ter beschikking gestelde werknemer’:
“iedere werknemer die gedurende een bepaalde periode werkt op het grondgebied van een lidstaat die niet de Staat is waar die werknemer gewoonlijk werkt.”
Detachering moet plaatsvinden op het grondgebied van een andere lidstaat dan het land waar de werknemer gewoonlijk werkt. Als niet een gewoonlijk werkland kan worden vastgesteld, is de Detacheringsrichtlijn strikt genomen niet van toepassing.41
Met de zinsnede “gedurende een bepaalde periode” wordt tot uitdrukking gebracht dat detachering een tijdelijk karakter moet hebben. De Detacheringsrichtlijn stelt geen tijdslimiet aan een detachering. Onzeker is daarom hoe lang ‘tijdelijk’ mag zijn. De Herzieningsrichtlijn (zie hierna) brengt op dit punt meer duidelijkheid.
Art. 3, met als opschrift “Arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden,” vormt het hart van de Detacheringsrichtlijn. Art. 3 lid 1, eerste alinea bepaalt:
“1. De lidstaten zien erop toe dat de in artikel 1, lid 1, bedoelde ondernemingen - ongeacht het recht dat van toepassing is op het dienstverband - voor de op hun grondgebied ter beschikking gestelde werknemers wat de hierna genoemde aangelegenheden betreft, de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden garanderen die, in de lidstaten waar het werk wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd:
- in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
en/of
- in collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemeen verbindend zijn verklaard in de zin van lid 8, voor zover deze betrekking hebben op de in de bijlage genoemde activiteiten:
a) maximale werk- en minimale rustperioden;
b) minimumaantal betaalde vakantiedagen;
c) minimumlonen, inclusief vergoedingen voor overwerk; dit punt is niet van toepassing op de aanvullende bedrijfspensioenregelingen;
[…].”
Deze limitatief opgesomde aangelegenheden vormen de ‘harde kern’ van de sociale bescherming, die in de lidstaat van ontvangst op gedetacheerde werknemers moet worden toegepast.42 Het HvJEU heeft overwogen dat art. 3, lid 1 een tweevoudig doel dient:43
“Enerzijds beoogt deze bepaling eerlijke concurrentie te verzekeren tussen nationale ondernemingen en ondernemingen die grensoverschrijdende diensten verrichten, door aan laatstgenoemde ondernemingen de verplichting op te leggen om voor hun werknemers met betrekking tot een beperkte lijst aangelegenheden de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden te garanderen die in de lidstaat van ontvangst zijn vastgelegd. Anderzijds beoogt deze bepaling te verzekeren dat op ter beschikking gestelde werknemers, terwijl zij tijdelijk werkzaamheden verrichten op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, de aldaar geldende bepalingen voor minimale bescherming worden toegepast wat betreft de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden ten aanzien van voornoemde aangelegenheden.”
Voor gebondenheid aan de ‘harde kern’ van dwingende arbeidsrechtelijke bepalingen stelt art. 3 lid 1, eerste en tweede streepje, de formele eis dat die bepalingen zijn vastgelegd in wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen of in cao’s die algemeen verbindend zijn verklaard in de zin van art. 3 lid 8. De eerste alinea van lid 8 bepaalt:
“Onder collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemeen verbindend zijn verklaard, worden verstaan de overeenkomsten of uitspraken die moeten worden nageleefd door alle ondernemingen die tot de betrokken beroepsgroep of bedrijfstak behoren en onder het territoriale toepassingsgebied van die overeenkomsten of uitspraken vallen.”
Art. 3 lid 8 tweede alinea voegt daaraan toe:
“Ontbreekt een stelsel voor het algemeen verbindend verklaren van collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken als bedoeld in de eerste alinea, dan kunnen de lidstaten besluiten zich te baseren op :
— de collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemene rechtsgevolgen hebben voor alle gelijksoortige ondernemingen in het
betrokken geografische gebied en in de betrokken beroepsgroep of bedrijfstak
en/of
— de collectieve arbeidsovereenkomsten die gesloten zijn door de op nationaal niveau meest representatieve organisaties van de sociale partners, en die op het
gehele nationale grondgebied worden toegepast, mits de toepassing daarvan op de in artikel 1, lid 1, bedoelde ondernemingen wat de onder lid 1, eerste alinea, van dit artikel vermelde aangelegenheden betreft een gelijke behandeling garandeert van die ondernemingen en de andere in deze alinea bedoelde ondernemingen
die zich in een soortgelijke situatie bevinden.”
Art. 3 lid 8 derde alinea omschrijft wanneer sprake is van gelijke behandeling:
“Er is sprake van gelijke behandeling in de zin van dit artikel, wanneer de nationale ondernemingen die zich in een soortgelijke situatie bevinden:
— op de plaats van de activiteit of in de betrokken bedrijfstak ten aanzien van de in lid 1, eerste alinea, vermelde aangelegenheden onderworpen zijn aan
dezelfde verplichtingen als de ondernemingen die bij de terbeschikkingstellingen zijn betrokken en
— met dezelfde gevolgen aan deze verplichtingen moeten voldoen.”
Het doel van de bepalingen in art. 3 lid 8 is zeker te stellen dat ten aanzien van de ‘harde kern’-onderwerpen genoemd in art. 3 lid 1 ondernemingen die werknemers op het grondgebied van een andere lidstaat detacheren, niet slechter worden behandeld worden dan de ondernemingen die aldaar zijn gevestigd.44 Daartoe moeten de in acht te nemen arbeidsvoorwaarden vastliggen in bindende bepalingen die algemeen gelden op het gehele grondgebied van die lidstaat (of in voorkomend geval een deel van de lidstaat). Het zou niet in overeenstemming zijn met het Unierecht om een buitenlandse dienstverrichter ertoe te verplichten bepaalde arbeidsvoorwaarden in acht te nemen die niet bindend zijn voor nationale ondernemingen.45
Niet direct duidelijk is of enkel aan de hand van het toepasselijke nationaal recht moet worden bepaald of een cao algemeen verbindend is verklaard of dat het hier om een richtlijn-autonoom begrip gaat. Onder lid 1, tweede streepje wordt gesproken van cao’s die algemeen verbindend zijn verklaard “in de zin van lid 8”. Zoals we zagen bevat de eerste alinea van lid 8 een definitie van ‘algemeen verbindend verklaren’.46 In het arrest Rüffert onderzocht het HvJEU, na te hebben vastgesteld dat de cao die in die zaak aan de orde was naar Duits recht niet algemeen verbindend was verklaard, vervolgens of die cao “als algemeen verbindend in de zin van art. 3, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van richtlijn 96/71, juncto lid 8, van dit artikel zou kunnen worden beschouwd”, wat niet het geval was. Deze redenering in twee stappen kan een aanwijzing opleveren dat het hier (uiteindelijk) om een richtlijn-autonoom en dus een communautair begrip gaat. Ik kan mij evenwel moeilijk voorstellen dat een cao die niet overeenkomstig het nationale recht van de lidstaat van ontvangst algemeen verbindend is verklaard, toch in Unierechtelijke zin als algemeen verbindend zou hebben te gelden. Dat zou tot grote rechtsonzekerheid kunnen leiden voor ondernemingen die werknemers ter beschikking stellen. De definitie van ‘algemeen verbindend verklaren’ in lid 8, eerste alinea, heeft m.i. een negatieve controlefunctie: een algemeen verbindend verklaring naar nationaal recht kan voor de toepassing van art. 3 lid 1 van de Detacheringsrichtlijn niet als zodanig gelden indien niet is voldaan aan de definitie genoemd in art. 3 lid 8.
Een tweede vraagpunt heeft betrekking op de tweede alinea van lid 8. Ik begrijp die alinea zo dat lidstaten waarvan de wetgeving niet de figuur van algemeen verbindendverklaring van cao’s kennen, toch kunnen eisen dat werkgevers die werknemers op hun grondgebied ter beschikking stellen zich wat betreft de in art. 3 lid 1 genoemde onderwerpen houden aan een cao, mits die cao algemene gelding heeft. Alsdan is een cao als gelijkwaardig aan een algemeen verbindend verklaarde cao aan te merken en wordt voldaan aan de fundamentele voorwaarde van gelijke behandeling. Dit zou alleen opgaan als er in de lidstaat van ontvangst geen stelsel van verbindendverklaring van cao’s bestaat. In die interpretatie is art. 3 lid 8, tweede alinea, voor Nederland een dode letter omdat wij wel een dergelijk stelsel kennen.
Alsof het nog niet ingewikkeld genoeg is wijs ik erop dat de Detacheringsrichtlijn alleen voor de bouwsector de naleving van algemeen verbindend verklaarde cao’s verplicht stelt. De bijlage, waarnaar lid 1 verwijst, noemt namelijk alleen activiteiten in de bouw. Echter, op grond van art. 3 lid 10, tweede streepje, mogen lidstaten aan dienstverrichters in andere sectoren dan de bouw, “met inachtneming van het Verdrag”, de naleving van cao’s voorschrijven.47 Lidstaten hebben dus de mogelijkheid om cao’s in andere sectoren dan de bouw voor gedetacheerde werknemers verplicht te stellen.
Het voorgaande betekent dat de verplichting voor een werkgever om aan door hem gedetacheerde werknemers een minimumloon te betalen, dat niet is vastgelegd in een wettelijk bepaling of in een algemeen verbindend verklaarde cao, niet door art. 3 lid 1 onder c) van de Detacheringsrichtlijn wordt gedekt. Een dergelijke verplichting moet dan aan art. 56 VWEU worden getoetst. De rechtspraak op dat punt is strikt.48
Ook indien wèl voldaan is aan de formele eis van algemeen verbindendheid heeft een lidstaat van ontvangst slechts beperkt ruimte eenzijdig het niveau van sociale bescherming hoger te leggen dan het minimumniveau dat op grond van art. 3 lid 1 Detacheringsrichtlijn is voorgeschreven. 49 Houwerzijl schrijft:50
“Sinds de genoemde arresten Laval, Rüffert en Commissie/Luxemburg zijn gewezen, staat onmiskenbaar vast dat lidstaten maar weinig ruimte hebben hier extra bescherming aan te toe voegen [d.w.z: aan de ‘harde kern’; A-G], laat staan een volledig gelijke behandeling met de eigen werknemers, zoals bij werknemersmobiliteit op grond van artikel 39 EG [46 VWEU].”
A-G Wahl heeft in 2014 opgemerkt dat het in art. 3 lid 1 opgenomen minimumloon ter beschikking gestelde werknemers voldoende middelen van bestaan biedt om voor de duur van hun tewerkstelling in de lidstaat van ontvangst te voorzien in hun levensonderhoud.51Volgens hem is een minimumniveau bedoeld. Er bestaat echter niet een Europees minimum. Het voor een lidstaat aan te houden minimumniveau zal daarom moeten worden bepaald aan de hand van de regelgeving van die lidstaat.52
Het voorgaande betekent m.i. dat de verplichting om in de lidstaat van ontvangst de in een cao, ook een algemeen verbindend verklaarde cao, opgenomen kernarbeidsvoorwaarden (waaronder het periodeloon) toe te passen op gedetacheerde werknemers, niet zonder meer verenigbaar is met art. 56 VWEU. Ik kom daar op terug als ik inga op de Wet AVV (3.48 e.v.).
3. Het internationaal privaatrecht: EVO en Rome I
Verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (hierna: Rome I) is, als onderdeel van de communautarisering van het IPR, in de plaats gekomen van het Verdrag van Rome van 19 juni 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (hierna: EVO). De vraag welk recht van toepassing is op een individuele arbeidsovereenkomst met een grensoverschrijdend karakter, moet worden beantwoord aan de hand van het EVO, in geval van arbeidsovereenkomsten gesloten voor 17 december 2009, dan wel Rome I, in geval van arbeidsovereenkomsten gesloten op of na 17 december 2009.53
Art. 6 EVO, met als opschrift “Individuele arbeidsovereenkomsten”, luidt:
“1. Ongeacht artikel 3 kan de rechtskeuze van partijen in een arbeidsovereenkomst er niet toe leiden dat de werknemer de bescherming verliest welke hij geniet op grond van de dwingende bepalingen van het recht dat ingevolge het tweede lid van het onderhavige artikel bij gebreke van een rechtskeuze op hem van toepassing zou zijn.
2. Ongeacht artikel 4 wordt de arbeidsovereenkomst, bij gebreke van een rechtskeuze overeenkomstig artikel 3, beheerst door:
a) het recht van het land waar de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht, zelfs wanneer hij tijdelijk in een ander land te werk is gesteld, of
b) het recht van het land waar zich de vestiging bevindt die de werknemer in dienst heeft genomen, wanneer deze niet in een zelfde land gewoonlijk zijn arbeid verricht,
tenzij uit het geheel der omstandigheden blijkt dat de arbeidsovereenkomst nauwer is verbonden met een ander land, in welk geval het recht van dat andere land toepasselijk is.”
Deze bepaling is in licht gewijzigde vorm overgenomen in art. 8 Rome I (onderstreping toegevoegd; A-G):
“1. Een individuele arbeidsovereenkomst wordt beheerst door het recht dat de partijen overeenkomstig artikel 3 hebben gekozen. Deze keuze mag er evenwel niet toe leiden dat de werknemer de bescherming verliest welke hij geniet op grond van bepalingen waarvan niet bij overeenkomst kan worden afgeweken op grond van het recht dat overeenkomstig de leden 2, 3 en 4 van dit artikel toepasselijk zou zijn geweest bij gebreke van een rechtskeuze.
2. Voor zover het op een individuele arbeidsovereenkomst toepasselijke recht niet door de partijen is gekozen, wordt de overeenkomst beheerst door het recht van het land waar of, bij gebreke daarvan, van waaruit de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht. Het land waar de arbeid gewoonlijk wordt verricht wordt niet geacht te zijn gewijzigd wanneer de werknemer zijn arbeid tijdelijk in een ander land verricht.
3. Indien het toepasselijke recht niet overeenkomstig lid 2 kan worden vastgesteld, wordt de overeenkomst beheerst door het recht van het land waar zich de vestiging bevindt die de werknemer in dienst heeft genomen.
4. Indien uit het geheel der omstandigheden blijkt dat de overeenkomst een kennelijk nauwere band heeft met een ander dan het in lid 2 of lid 3 bedoelde land, is het recht van dat andere land van toepassing.”
Art. 8 Rome I bevat een getrapt systeem van collisieregels om het objectief toepasselijke recht op een individuele arbeidsovereenkomst te bepalen in gevallen waarin partijen niet een rechtskeuze als bedoeld in art. 3 Rome I hebben gedaan. Op grond van art. 8 lid 2 Rome I is in beginsel op de arbeidsovereenkomst van toepassing het recht van het land waar de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht. Indien er geen land is aan te wijzen waar de werknemer gewoonlijk zijn arbeid verricht dan moet, “bij gebreke daarvan”, worden uitgegaan van het land van waaruit hij gewoonlijk zijn arbeid verricht. Ten opzichte van art. 6 lid 2 onder a) EVO zijn de woorden “van waaruit” toegevoegd. Met deze verruiming is aansluiting gezocht bij rechtspraak over het EEX-Verdrag en Brussel I,54 een voorbeeld dus van Gleichlauf tussen rechterlijke bevoegdheid en toepasselijk recht.55 Art. 8 lid 2, laatste zin, bepaalt dat het gewoonlijk werkland niet wijzigt wanneer de werknemer tijdelijk in een ander land werkt, zoals het geval is bij detachering. Indien het gewoonlijk werkland niet op grond van art. 8 lid 2 kan worden vastgesteld, is op grond van art. 8 lid 3 (voorheen art. 6 lid 2 onder b EVO) van toepassing het recht van het land waar de werknemer in dienst is genomen. Art. 8 lid 4 (voorheen art. 6 lid 2, slotzin, EVO) ten slotte bevat een ‘ontsnappingsclausule’: indien de arbeidsovereenkomst kennelijk een nauwere band heeft met een ander land dan het land dat op grond van het tweede of het derde lid wordt aangewezen, dan is het recht van dat andere land van toepassing en wordt het recht van het land waar gewoonlijk wordt gewerkt, opzij geschoven.56
Het doel van deze collisieregels is de werknemer als de in sociaal-economisch opzicht zwakkere partij te beschermen. Er wordt zo veel mogelijk aangeknoopt bij de gewone werkplek van de werknemer. Art. 8 lid 2 Rome I (voorheen: art. 6 lid 2 onder a) EVO) moet daarom ruim worden uitgelegd. Die beschermingsgedachte geldt overigens algemeen voor Rome I, zoals blijkt uit overweging 23:
“Wat overeenkomsten met als zwakker beschouwde partijen betreft, moeten deze partijen worden beschermd door collisieregels die gunstiger zijn voor hun belangen dan de algemene regels.”
In dat verband rijzen twee vragen.57 Ten eerste wat een relevante minimale periode is om te kunnen spreken van het land waar gewoonlijk wordt gewerkt. Over die vraag bestaat geen Europese rechtspraak.58 Ten tweede de vraag hoe moet worden bepaald wat de plaats is waar gewoonlijk wordt gewerkt. Over die vraag is wèl rechtspraak voor handen, ook met betrekking tot ‘mobiele beroepen’ waarbij werkzaamheden op verschillende plaatsen worden verricht. Het internationale vervoer is daar een voorbeeld van. Het HvJEU heeft voor het wegvervoer,59 de scheepvaart60 en voor de luchtvaart61 concrete aanknopingspunten geformuleerd om te kunnen bepalen wat het land is waar de werknemer ter uitvoering van de arbeidsovereenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht. Deels zijn die aanknopingscriteria overlappend, deels zijn zij toegespitst op de betrokken vervoerssoort.
Voor de onderhavige zaak is van bijzonder belang het arrest Koelzsch van de Grote kamer van het HvJEU. Koelzsch, een in Duitsland woonachtige Duitser, was als chauffeur in dienst bij een Luxemburgse vennootschap, die weer een dochter van een Deens bedrijf was. Hij reed vooral in Duitsland. Het HvJEU geeft een ruime uitleg van het ‘land waar de werknemer gewoonlijk zijn arbeid verricht’ in art. 6 lid 2 onder a) EVO. Het overweegt onder meer (onderstrepingen toegevoegd; A-G):
“42 Aangezien de doelstelling van artikel 6 van het verdrag van Rome van 1980 een passende bescherming van de werknemer is, volgt daaruit dat deze bepaling moet worden opgevat als een waarborg dat eerder het recht van de staat waarin hij zijn beroepswerkzaamheden verricht, van toepassing is dan dat van de staat van de zetel van de werkgever. De werknemer oefent zijn economische en sociale functie immers in eerstgenoemde staat uit en, zoals de advocaat-generaal in punt 50 van haar conclusie heeft beklemtoond, zijn arbeid ondergaat ook in die staat de invloed van het politieke en het bedrijfsklimaat. Bijgevolg moet de eerbiediging van de in het recht van dat land geldende voorschriften ter bescherming van de arbeid zo veel mogelijk worden gewaarborgd.
(…)
44 Uit het voorgaande vloeit voort dat het in artikel 6, lid 2, sub a, van het verdrag van Rome van 1980 vervatte criterium ook dient te worden toegepast in een geval, zoals dat aan de orde in het hoofdgeding, waarin de werknemer zijn werkzaamheden in meer dan één verdragsluitende staat verricht, wanneer het voor de aangezochte rechter mogelijk is te bepalen met welke staat de arbeid een duidelijk aanknopingspunt heeft.
45 (…) [H]et criterium van het land waar de arbeid gewoonlijk wordt verricht, wanneer de arbeid in meer dan één lidstaat wordt verricht, [moet] ruim worden uitgelegd en aldus worden opgevat dat het verwijst naar de plaats waar of van waaruit de werknemer daadwerkelijk zijn beroepswerkzaamheden verricht, en bij gebreke van een centrum van de activiteiten, naar de plaats waar hij het grootste gedeelte van zijn werkzaamheden verricht.
46 Deze uitlegging staat bovendien op één lijn met de bewoordingen van de nieuwe bepaling betreffende de collisieregels voor individuele arbeidsovereenkomsten, die is ingevoerd bij verordening nr. 593/2008, die ratione temporis in casu niet van toepassing is. Artikel 8 van deze verordening bepaalt immers dat voor zover het op een individuele arbeidsovereenkomst toepasselijke recht niet door de partijen is gekozen, de overeenkomst wordt beheerst door het recht van het land waar of, bij gebreke daarvan, van waaruit de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht. Dit recht blijft ook van toepassing wanneer de werknemer tijdelijk werkzaamheden in een andere staat verricht. Zoals voorts punt 23 van de considerans van deze verordening vermeldt, moet de uitlegging van deze bepaling worden ingegeven door de beginselen van favor laboratoris, want de zwakkere partijen moeten worden beschermd „door collisieregels die gunstiger zijn”.
47 Blijkens het voorgaande moet de verwijzende rechter het aanknopingscriterium van artikel 6, lid 2, sub a, van het verdrag van Rome van 1980 ruim uitleggen om vast te stellen of verzoeker in het hoofdgeding gewoonlijk zijn arbeid in een van de verdragsluitende staten verricht en om te bepalen welke van die staten dat is.
(…)
49 Hij moet met name vaststellen in welke staat zich de plaats bevindt van waaruit de werknemer zijn transportopdrachten verricht, instructies voor zijn opdrachten ontvangt en zijn werk organiseert, alsmede de plaats waar zich de arbeidsinstrumenten bevinden. Hij moet tevens nagaan in welke plaatsen het vervoer hoofdzakelijk wordt verricht, in welke plaatsen de goederen worden gelost en naar welke plaats de werknemer na zijn opdrachten terugkeert.
50 In die omstandigheden dient op de vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 2, sub a, van het verdrag van Rome van 1980 aldus moet worden uitgelegd dat in het geval waarin de werknemer zijn werkzaamheden in meer dan één verdragsluitende staat verricht, het land waar de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht in die zin van deze bepaling, dat is waar of van waaruit de werknemer, rekening gehouden met alle elementen die deze werkzaamheid kenmerken, het belangrijkste deel van zijn verplichtingen jegens zijn werkgever vervult.”
In dit arrest is, in navolging van art. 8 lid 2 Rome I, het criterium ‘waar’ in art. 6 lid 2 onder a EVO verruimd naar ‘van waaruit’. Daarnaast noemt het arrest andere aanknopingspunten om uit te maken waar een werknemer gewoonlijk zijn arbeid verricht. Hoewel dit arrest een welkome verduidelijking bevat, is de toepassing van de daarin genoemde aanknopingspunten op de feiten van een concrete zaak vaak niet eenvoudig.62 De rechter zal tussen feitelijke aanknopingspunten een normatieve afweging moeten maken om recht te doen aan het doel de werknemer te beschermen. Ook rijst de vraag of tussen genoemde elementen een bepaalde rangorde bestaat.
Art. 8 lid 4 moet steeds worden meegenomen bij het onderzoek naar de vraag welk recht het objectief toepasselijke recht is. Toepassing van het vierde lid kan er toe leiden dat uiteindelijk toch het recht van het land van herkomst wordt toegepast als blijkt dat de arbeidsverhouding het nauwst met dat land is verbonden. Dat kan ertoe leiden dat een hoger niveau van sociale bescherming in het gewoonlijk werkland (toch) aan de werknemer voorbijgaat.
4. De verhouding tussen Rome I en de Detacheringsrichtlijn
Er is uitzonderlijk veel geschreven over de verhouding tussen Rome I en de Detacheringsrichtlijn.63 De aandacht concentreert zich daarbij vooral op art. 9 lid 1 van Rome I (voorheen art. 7 EVO). Die bepaling luidt:
“1. Bepalingen van bijzonder dwingend recht zijn bepalingen aan de inachtneming waarvan een land zoveel belang hecht voor de handhaving van zijn openbare belangen zoals zijn politieke, sociale of economische organisatie, dat zij moet worden toegepast op elk geval dat onder de werkingssfeer ervan valt, ongeacht welk recht overeenkomstig deze verordening overigens van toepassing is op de overeenkomst”.
Met ‘bepalingen van bijzonder dwingend recht’ worden bedoeld nationale bepalingen die ook als ‘voorrangsregels’ worden aangeduid. De rechter kan deze bepalingen van zijn nationaal recht, ongeacht het op een individuele overeenkomst toepasselijke recht, toepassen voor zover het gaat om een bepaling waarvan de handhaving noodzakelijk is voor openbare belangen, zoals de politieke, sociale of economische organisatie van het land.64 Onder ‘bepalingen van bijzonder dwingend recht’ kunnen ook regels met betrekking tot werknemersbescherming vallen.65 Een bekend voorbeeld uit het Nederlandse arbeidsrecht was tot voor kort art. 6 BBA. Ook verbindend verklaarde cao-bepalingen gelden in Nederland als voorrangsregel.66
Art. 3 Detacheringsrichtlijn vormt dan een uitwerking of concretisering van art. 9 Rome I. Voor de praktijk belangrijker is echter de niet geheel onomstreden vraag of art. 3 lid 1 Detacheringsrichtlijn als zelfstandige conflictregel, naast Rome I, moet worden gezien. 67 Dat laatste lijkt het geval.68 Ik wijs op overweging 34 van Rome I:
“De bepaling inzake individuele arbeidsovereenkomsten [art. 8; A-G] mag geen afbreuk doen aan de toepassing van de bepalingen van bijzonder dwingend recht van het land van terbeschikkingstelling overeenkomstig Richtlijn 96/71/EG (…).”
en op art. 23:
“Verhouding tot andere bepalingen van Gemeenschapsrecht
Met uitzondering van artikel 7 laat deze verordening onverlet de toepassing van de in de bepalingen van het Gemeenschapsrecht vervatte en op bepaalde gebieden geldende regels inzake het toepasselijk recht op verbintenissen uit overeenkomst.”
Tot slot wijs ik erop dat art. 3 lid 7 Detacheringsrichtlijn toestaat dat, tijdens de detachering, beschermende bepalingen van het recht van het gewoonlijk werkland (zoals te bepalen op grond van Rome I) van toepassing zijn indien die voor de gedetacheerde werknemer gunstiger zijn dan de bepalingen van de lidstaat van ontvangst. Daarin komt het zogenoemde ‘gunstigheidsprincipe’ tot uitdrukking.69
5. Aanvulling en herziening van de Detacheringsrichtlijn
Na de toetreding van de landen van Midden- en Oost-Europa tot de Europese Unie in 2004 en 2007 is de arbeidsmigratie sterk toegenomen. Dat heeft geleid tot druk op de arbeidsmarkt in bepaalde West-Europese lidstaten. Al in 2004-2005, in de aanloop naar de Europese Dienstenrichtlijn,70 werd onderzocht hoe de werking van de Detacheringsrichtlijn kon worden verbeterd,71 zo nodig door aanscherping van die richtlijn.72 Daarnaast klonk in West-Europese hoofdsteden steeds vaker de roep om het beginsel van ‘gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde plaats’ in de richtlijn vast te leggen. Op die manier kon een einde gemaakt worden aan de situatie dat twee werknemers die, soms zij aan zij, hetzelfde werk doen sterk verschillend worden beloond. Dit een en ander heeft geleid tot wijzigingen in het regelgevend kader Eerst een aanscherping van de handhaving van de bestaande regels (zie onder (i)) en daarna de verbreding van de sociale bescherming in de lidstaat van ontvangst (zie onder (ii)). Het is nog niet gelukt specifieke regels tot stand te brengen voor de sector internationaal wegvervoer (zie onder (iii)).
(i) Handhavingsrichtlijn
Op 15 april 2014 is Richtlijn 2014/67/EU inzake de handhaving van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (hierna: Handhavingsrichtlijn) aangenomen.73 Deze richtlijn diende op 18 juni 2016 te zijn omgezet in nationale regelgeving.74 Zij bevat geen wijzigingen in de Detacheringsrichtlijn, maar komt daar bovenop.
De Handhavingsrichtlijn bevat met name bepalingen over gegevensuitwisseling, grensoverschrijdende boete-inning, ketenaansprakelijkheid en dergelijke. Zij bevat ook een lijst van feitelijke elementen om te kunnen beoordelen of een specifieke situatie als een daadwerkelijke detachering kan worden aangemerkt en zo schijnconstructies te vermijden.75 Art. 4 lid 3 bevat criteria om uit te maken of een werknemer tijdelijk in een andere lidstaat werkzaamheden verricht dan in die waar hij of zij gewoonlijk werkt. Die bepaling luidt:
“3. Om te beoordelen of een gedetacheerd werknemer tijdelijk zijn of haar werkzaamheden verricht in een andere lidstaat dan die waar hij of zij gewoonlijk werkt, moeten alle feitelijke elementen die voor dat werk kenmerkend zijn, alsmede de situatie van de werknemer worden onderzocht. Deze elementen kunnen met name omvatten:
a) het werk wordt voor een bepaalde periode verricht in een andere lidstaat;
b) de datum waarop de detachering begint;
c) de detachering vindt plaats in een andere lidstaat dan die waar of van waaruit de gedetacheerde werknemer gewoonlijk zijn of haar arbeid verricht in de zin van Verordening (EG) nr. 593/2008 (Rome I) en/of het Verdrag van Rome;
d) de gedetacheerde werknemer keert na de beëindiging van de werkzaamheden of de dienstverrichting waarvoor hij of zij was gedetacheerd, terug naar de lidstaat van waar hij of zij is gedetacheerd, of waar hij of zij wordt geacht weer te gaan werken;
e) de aard van de activiteiten;
f) de werkgever die de werknemer detacheert, zorgt voor het vervoer, de kost en inwoon of accommodatie of dat deze door hem wordt terugbetaald en waar dit het geval is, op welke wijze hierin is voorzien of op welke manier dit wordt terugbetaald;
g) alle eerdere tijdvakken waarin dezelfde of een andere (gedetacheerde) werknemer de betrokken werkzaamheden heeft verricht.”
Het gaat hier om niet-limitatieve elementen om te kunnen vaststellen dàt een werknemer tijdelijk werkzaamheden in een andere lidstaat verricht. Zoals zo vaak moet de rechter rekening houden met alle omstandigheden van het geval.
(ii) Herzieningsrichtlijn
In maart 2016 publiceerde de Commissie het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 96/71 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten.76 Voorgesteld werd ‘gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde werkplek’ in te voeren. Werknemers van onderaannemers moeten dan hetzelfde loon krijgen als de werknemers van de hoofdaannemer, ook als er geen algemeen verbindend verklaarde cao is. Verder werd voor detacheringen in de zin van de Detacheringsrichtlijn een maximumtermijn van 24 maanden voorgesteld. Dat moest een einde maken aan de discussie wanneer tijdelijk nog ‘tijdelijk’ is. In de onderhandelingen is, op initiatief van de Franse President Macron, die termijn teruggebracht tot twaalf maanden, waaraan een verlengingsmogelijkheid van zes maanden is toegevoegd. Na afloop van die termijn moet een uitgebreidere harde kern van arbeidsvoorwaarden worden toegepast.77
Richtlijn 2018/957 (hierna: Herzieningsrichtlijn) is op 28 juni 2018 aangenomen.78 De lidstaten hebben tot 30 juli 2020 om de Herzieningsrichtlijn om te zetten in nationale regelgeving en vanaf die datum moeten de bepalingen van die richtlijn worden toegepast. Tot die datum blijft Richtlijn 96/71/EG van toepassing zoals die luidde vóór de bij deze richtlijn aangebrachte wijzigingen.79 Voor de sector van het internationaal wegvervoer is evenwel specifiek bepaald dat deze richtlijn pas van toepassing wordt vanaf de datum waarop een sectorspecifieke richtlijn van toepassing wordt.80 In overweging 15 van de Herzieningsrichtlijn staat het volgende:
“Gezien de zeer mobiele aard van het werk in het internationaal wegvervoer doet de uitvoering van deze richtlijn in die sector bijzondere juridische vragen en moeilijkheden rijzen, die moeten worden aangepakt met specifieke regels voor het wegvervoer die tevens de strijd tegen fraude en misbruik in het kader van het mobiliteitspakket zullen versterken.”
Het is niet overdreven te zeggen dat de Europese wetgever is opgeschoven richting de zienswijze die de vakbeweging voorstaat.81 Dat kan de vraag doen rijzen of de Herzieningsrichtlijn haar schaduw vooruit kan werpen in die zin dat nu aangenomen mag worden dat een op nationaal niveau vastgelegde verplichting dat aan gedetacheerde werknemers hetzelfde loon (inclusief toeslagen etc.) moet worden betaald als aan nationale werknemers verenigbaar moet worden geacht met art. 56 VWEU. In beginsel is dat niet zo. In de verticaal gestructureerde rechtsorde van de Europese Unie geldt on hoge mate het adagium Quod licet Iovi, non licet bovi, waarbij - zoals zich laat raden - de Uniewetgever Jupiter is en de individuele lidstaten het rund. Als in Unieverband een gezamenlijke regeling is overeenkomen, dan biedt dat geen ‘dekking’ aan een bestaande nationale regeling met een het zelfde doel en strekking.82 Hooguit kan de Herzieningsregeling de toetsing van een dergelijke nationale maatregel aan art. 56 VWEU enigszins inkleuren.83
(iii) Mobiliteitsvoorstel
Specifiek voor het internationaal wegvervoer heeft de Commissie op 31 mei 2017 het Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/22/EG wat betreft de handhavingsvoorschriften en tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot Richtlijn 96/71/EG en Richtlijn 2014/67/EU voor de terbeschikkingstelling van bestuurders in het wegvervoer gepubliceerd (hierna: Mobiliteitsvoorstel).84 De beoogde richtlijn wordt een lex specialis ten opzichte van de Detacheringsrichtlijn, zoals gewijzigd door de Herzieningsrichtlijn.
Op dit moment staat niet vast of het Mobiliteitsvoorstel zal worden aangenomen. Het Europees Parlement blijkt sterk verdeeld. Een compromistekst van de commissie Transport is op 4 juli 2018 in de plenaire vergadering afgestemd; het dossier is teruggestuurd naar de parlementaire commissie. De meest recente beschikbare werktekst dateert van 30 mei 2018 en is opgesteld door het voorzitterschap van de Raad.85 In weerwil van het voorlopige karakter van deze tekst citeer ik daar enkele passages uit om een idee te geven waar het voorstel over gaat.
In de considerans van de voorgestelde richtlijn staat:
“(11) In order to ensure the effective and proportionate implementation of Directive 96/71/EC in the road transport sector, it is necessary to establish sector-specific rules reflecting the particularity of the highly mobile workforce in the road transport sector and providing a balance between the social protection of drivers and the freedom to provide cross-border services for operators.
(12) Such balanced criteria should be based on a concept of a sufficient link of a driver with a territory of a host Member State. Therefore, a time threshold should be established, beyond which the minimum rate of pay and the minimum annual paid holidays of the host Member State shall apply in case of international transport operations [and cabotage]. There is a sufficient link with the territory of a host Member State when a driver is operating in its territory for a period of more than seven consecutive days in a calendar month.”
Van de voorgestelde artikelen is met name art. 2 hier relevant:
“1. This Article establishes specific rules as regards certain aspects of Directive 96/71/EC relating the posting of drivers in the road transport sector and of Directive 2014/67/EU of the European Parliament and of the Council relating to administrative requirements and control measures for the posting of those drivers.
2. Member States shall not apply points (b) and (c) of the first subparagraph of Article 3 (1) of Directive 96/71/EC to drivers in the road transport sector employed by undertakings referred to in Articles 1(3)(a) and (b) of that Directive, when performing international carriage operations [or cabotage operations] as defined by Regulations 1072/2009 and 1073/2009 where the period of posting to their territory to perform these operations is shorter than or equal to seven consecutive days in case of international carriage operations [and three consecutive days in case of cabotage operations] during a period of one calendar month.
When the period of posting is longer than specified in the previous subparagraph Member States shall apply points (b) and (c) of the first subparagraph of Article 3 (1) of Directive 96/71/EC for the entire period of posting to their territory during the period of one calendar month referred to in the first paragraph.
2a. Notwithstanding Article 2(1) of Directive 96/71/EC, a driver shall not be considered to be posted to the territory of a Member State that the driver transits through without loading or unloading freight and without picking up or setting down passengers.
3. For the purposes of the calculation of the periods of posting referred to in paragraph 2:
(a) a daily working period twelve hours spent in the territory of a host Member State shall be considered as half a day of posting;
(b) a daily working period between twelve hours and twenty-four hours spent in the territory of a host Member State shall be considered as a full day of posting;
(c) breaks, daily and reduced weekly rest periods, as well as periods of availability spent in the territory of a host Member State shall be considered as posting period.
[…].”
Wat staat hier nu? Men is op zoek naar een criterium om uit te maken of een chauffeur afkomstig uit lidstaat A voldoende band heeft met lidstaat B om te kunnen aannemen dat hij op het grondgebied van die lidstaat is gedetacheerd. Daartoe stelt art. 2 lid 2 de minimumeis dat de chauffeur per kalendermaand ten minste zeven, aaneengesloten (consecutive) dagen in lidstaat B werkt. 86 Voor cabotageritten (binnenlandse ritten door een buitenlandse transportonderneming) zouden drie aaneengesloten dagen per maand volstaan.87 Haalt een chauffeur het aantal van zeven dagen niet, dan mag de regelgeving van het gastland inzake het minimum aantal vakantiedagen en het minimumloon, als bedoeld in art. 3 lid 1 aanhef en onder b) en c) van Richtlijn 96/71, niet worden toegepast. Haalt een chauffeur die ondergrens wèl, dan moeten de bepalingen onder letters b) en c) op hem worden toegepast. De betrokken chauffeur heeft in dat geval voor de gehele kalendermaand, en niet slechts voor de dagen waarop hij op het grondgebied van die staat werkzaamheden verrichtte, recht op toepassing van de regeling van dat land.
Tot slot een korte opmerking over het gemeenschappelijk vervoersbeleid van de Europese Unie. Op de vervoerssector zijn niet de algemene bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten (art. 56 en 57 VWEU) van toepassing, maar de specifieke bepalingen uit de titel ‘vervoer’.88 In Europese regelgeving worden beperkingen gesteld aan het toegestane aantal cabotageritten;89 dat zijn binnenlandse ritten door buitenlandse ondernemingen. De betrokken Europese regelgeving heeft geen betrekking op de arbeidsverhouding tussen transportondernemingen en hun chauffeurs, maar laat er geen twijfel over bestaan dat de Detacheringsrichtlijn van toepassing is op vervoersondernemingen die cabotagevervoer verrichten.90
B. Nationaal recht
De Detacheringsrichtlijn is geïmplementeerd in de Wet Arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid (hierna: WAGA)91 en de Wet op het algemeen verbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna: Wet AVV). Met ingang van 18 juni 2016 is de WAGA komen te vervallen en vervangen door de Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (hierna: WagwEU).92 De WagwEU implementeert per 18 juni 2016 tevens de Handhavingsrichtlijn. Ook de Wet AVV is per die datum aangepast.
1. WAGA en WagwEU
Artikel 1 WAGA luidde als volgt:
“De artikelen 634 tot en met 642, 645, 646, 648, 658 en 670, lid 2 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek zijn van toepassing op werknemers, die tijdelijk in Nederland arbeid verrichten en wier arbeidsovereenkomst wordt beheerst door ander recht dan het Nederlandse recht.
Bij de omzetting heeft de wetgever ervoor gekozen om van de optionele bepalingen, zoals de ‘openbare orde exceptie’ in art. 3 lid 10, eerste streepje voor andere onderwerpen dan de ‘harde kern’-aangelegenheden, geen gebruik te maken. Een andere niet gebruikte optie betrof de toepasselijkheid van algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen op gedetacheerde werknemers buiten de bouwsector. Per 14 december 2005 werd de materiële werkingssfeer van de WAGA echter uitgebreid tot verbindend verklaarde cao-bepalingen in alle sectoren.93 De WAGA bevatte in zoverre een ruimere implementatie dan waar de Detacheringsrichtlijn toe verplichtte omdat zij van toepassing was op elke werknemer die tijdelijk arbeid in Nederland verrichte, ongeacht of er een land was waar hij of zij gewoonlijk werkte. 94
Met de WagwEU uit 2016 werd toegevoegd de voorwaarde dat de werknemers niet gewoonlijk in Nederland arbeid verrichten. Op die manier werd beter bij de Detacheringsrichtlijn aangesloten dan voorheen onder de WAGA. Recent is met de Verzamelwet SZW 201895 het vereiste van het gewoonlijk werkland weer uit de definitie van ‘gedetacheerde werknemer’ geschrapt. De wetgever meent nu dat het voor de toepassing van de WagwEU met name van belang is dat kan worden vastgesteld dat Nederland niet het gewoonlijk werkland is waar of van waaruit de arbeid wordt verricht maar dat niet relevant is of een ander gewoonlijk werkland kan worden vastgesteld.96 Tegelijkertijd erkent de wetgever dat het noodzakelijk is om het gewoonlijk werkland van de gedetacheerde werknemer vast te kunnen stellen.97 Mogelijk is bedoeld dat eerst moet worden vastgesteld of er een gewoonlijk werkland is. Is dat er wel, dan kan dat land niet het land zijn op het grondgebied waarvan een werknemer is gedetacheerd. Indien geen gewoonlijk werkland kan worden aangewezen, dan is niet uitgesloten - zo luidt mogelijk de gedachte - dat er wel een land is aan te wijzen waar de betrokken werknemer tijdelijk werkt, in welk geval de Detacheringsrichtlijn (en nationaal: de WagwEU) wèl van toepassing zijn.98
Art. 1 WagwEU luidt thans, voor zover hier van belang:
“Artikel 1
1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
- gedetacheerde werknemer: de werknemer die in het kader van transnationale dienstverrichting op basis van een arbeidsovereenkomst tijdelijk arbeid verricht in Nederland en niet gewoonlijk in of vanuit Nederland arbeid verricht.
2. Wet AVV
Art. 2 lid 6 Wet AVV bepaalt dat verbindend verklaarde cao-bepalingen van toepassing zijn op gedetacheerde werknemers, voor zover het gaat om de ‘harde kern’-onderwerpen.
Art. 2 lid 6 (oud) bepaalde onder meer:
“Verbindend verklaarde bepalingen gelden ook ten aanzien van werknemers, die tijdelijk in Nederland arbeid verrichten en wier arbeidsovereenkomst wordt beheerst door een ander recht dan het Nederlandse recht, indien deze bepalingen betrekking hebben op:
a. maximale werktijden en minimale rusttijden
b. het minimum aantal vakantiedagen, gedurende welke de verplichting van de werkgever om loon te betalen bestaat;
c. minimumloon, daaronder begrepen vergoedingen voor overwerk, en daaronder niet begrepen aanvullende bedrijfspensioenregelingen;(…)”
Art. 2 lid 6 is per 18 juni 2016 aangepast. Het luidt:99
6 Verbindend verklaarde bepalingen gelden ook ten aanzien van werknemers, die in het kader van transnationale dienstverrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet arbeidvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie, tijdelijk in Nederland arbeid verrichten en wier arbeidsovereenkomst wordt beheerst door een ander recht dan het Nederlandse recht, indien deze bepalingen betrekking hebben op:
a. maximale werktijden en minimale rusttijden;
b. het minimum aantal vakantiedagen, gedurende welke de verplichting van de werkgever om loon te betalen bestaat, en extra vergoedingen in verband met vakantie;
c. minimumloon,
waarbij tot dit minimumloon in ieder geval behoren:
1. het geldende periodeloon in de schaal;
2. de van toepassing zijnde arbeidsduurverkorting per week/maand/jaar/periode;
3. toeslagen voor overwerk, verschoven uren, onregelmatigheid, waaronder feestdagentoeslag en ploegentoeslag;
4. tussentijdse loonsverhoging;
(…).
Het begrip ‘minimumloon’ is in 2016 dus ruimer ingevuld en omvat de toepasselijke loonschaal van de cao inclusief toeslagen etc. moet worden betaald. Het standpunt van de wetgever was dus kennelijk dat, al vóórdat de Herzieningsrichtlijn werd vastgesteld, aan gedetacheerde werknemers het (volledige) cao-loon moest worden betaald.100 De belangrijkste wijziging die de Herzieningsrichtlijn op dit punt zou hebben gebracht, zou dan zijn dat de verplichting om aan in Nederland gedetacheerde werknemers het cao-loon te betalen vanaf 30 juli 2020 ook zal gelden voor loonschalen die zijn vastgelegd in een cao die niet algemeen verbindend is verklaard. Dat zou relevant kunnen zijn voor de cao GN, zij het niet voor tijdvakken vóór 18 juni 2016.
3. Cao GN
Art. 1 van de cao GN bepaalt dat die cao van toepassing is op de werkgevers en de werknemers van elke in Nederland gevestigde onderneming die is aangesloten bij Goederenvervoer Nederland en die vergunningplichtig wegvervoer verricht. Een Duitse of Hongaarse onderneming, ook als dat een zuster- of dochtervennootschap van een in Nederland gevestigde transportonderneming is, valt niet onder de cao GN.
Vaststaat dat de cao GN niet algemeen verbindend is verklaard. Een buitenlandse onderaannemer kan daarom alleen langs contractuele weg eventueel worden gebonden aan die cao, althans aan de daarin opgenomen ‘basisarbeidsvoorwaarden’. Dat is wat met de charterbepaling is beoogd te bewerkstelligen. 101
In art. 2 onder 15 van de cao GN (2014-2017) zijn de ‘basisarbeidsvoorwaarden’ van die cao als volgt gedefinieerd:
“loon en overige vergoedingen, arbeidstijden, daaronder begrepen overwerk, rusttijden, arbeid in nachtdienst, pauzes, de duur van vakantie en het werken op feestdagen.”
Het cao-loon is wezenlijk hoger dan het wettelijk minimumloon. Om de in 3.20 en 3.21 genoemde reden is twijfel mogelijk of het – avant de Herzieningsrichtlijn –verenigbaar is met art. 56 VWEU om een dienstverrichter uit een andere lidstaat te verplichten aan in Nederland gedetacheerde werknemers het volledige cao-loon (dus met inbegrip van toeslagen etc.) te betalen.102 Nederlandse werkgevers die aan een cao zijn gebonden moeten het daarin vastgelegde loon betalen en mogen daar niet onder gaan zitten. In zoverre kan worden verdedigd dat het gaat om een ‘minimumbeloning’ in de zin van art. 3 lid 1 Detacheringsrichtlijn (het wettelijke minimumloon zou dan de ondergrens zijn als de algemeen verbindend verklaring is afgelopen). Ik vermoed dat de FNV het ook zo ziet. Mij lijkt art. 3 lid 1 Detacheringsrichtlijn echter uit te gaan van het (nationale) minimum. Anders valt ook niet goed te begrijpen waarom de Herzieningsrichtlijn, waarin minimumlonen (‘minimum rates of pay’) is vervangen door ‘beloning’ (‘remuneration’), wordt gezien als stap naar betere sociale bescherming. Er moet toch iets zijn veranderd.
Kortom, bij de huidige stand van het recht kan er een tweevoudig probleem zijn om buitenlandse werkgevers van gedetacheerde werknemers de loonschalen uit de cao GN op te leggen: (a) deze cao is niet algemeen verbindend verklaard en (b) de cao-loonschalen zijn wezenlijk hoger dan het nationale minimum (wat even goed een aandachtspunt zou zijn bij een wèl ge-avv’de cao). Ik zeg niet dat dit niet kan, maar wel dat deze verplichting niet wordt afgedekt door art. 3 lid 1 Detacheringsrichtlijn en dus in voorkomend geval aan art. 56 VWEU moet worden getoetst. In de onderhavige zaken komt men aan die discussie mogelijk niet toe, omdat eerst moet worden uitgemaakt óf de Detacheringsrichtlijn überhaupt van toepassing is.
4. Lagere rechtspraak over het toepasselijk recht op werknemers in het wegvervoer
Ik sluit dit overzicht af met het signaleren van enkele nationale procedures waarin, net als in de onderhavige zaken, FNV een procedure had aangespannen tegen een Nederlandse transportonderneming die via gelieerde vennootschappen in een Oost-Europese lidstaat vrachtwagenchauffeurs voor zich liet werken.
(i) Mooy
Het Nederlandse transportbedrijf Mooy BV leende Poolse chauffeurs in bij een Poolse zustervennootschap, Mooy PL. Van beide vennootschappen was de heer Mooy aandeelhouder en bestuurder. De chauffeurs kregen een tijdelijk contract van twaalf maanden waarop Pools recht van toepassing was. Zij werden gedurende de gehele looptijd van die tijdelijke arbeidsovereenkomst uitgeleend aan Mooy BV. Mooy PL had geen andere opdrachtgevers en Mooy BV had geen eigen chauffeurs meer in dienst. Instructies voor internationale ritten kwamen vanuit de vestiging van Mooy BV. De vrachtauto’s hadden daar ook hun standplaats. FNV stelde zich op het standpunt dat Mooy PL de cao Beroepsgoederenvervoer moest toepassen. De Kantonrechter te Venlo wees de vorderingen van FNV toe.103
In hoger beroep stelde het Hof Den Bosch volgende voorop dat ook als Mooy PL is opgezet met als voornaamste doel niet (meer) de financiële arbeidsvoorwaarden in het Nederlandse arbeidsrecht van toepassing te doen zijn op haar chauffeurs maar die gebaseerd op de Poolse arbeidswetgeving is dat uit het oogpunt van vrije mededinging op de Europese markt geoorloofd. Het daarbij na te streven doel is uit het oogpunt van concurrentie ook niet onrechtmatig en vormt op zich ook geen misbruik van het identiteitsverschil tussen beide nauw gelieerde vennootschappen. Vervolgens leidde het Hof Den Bosch uit de arresten Koelzsch en Voosgeerd (zie hiervoor, 3.26 en 3.27) af dat Nederland het land was van waaruit gewoonlijk werd gewerkt. Derhalve zijn de dwingende bepalingen van Nederlands (arbeids)recht op de arbeidsovereenkomsten tussen Mooy PL en de aan Mooy BV uitgeleende chauffeurs van toepassing. Volgens Hof Den Bosch was de Waga wèl van toepassing. Het arrest gaat verder over de vraag welke cao van toepassing is, die voor uitzendbureaus of die voor transportondernemingen, wat hier niet ter zake doet.
(ii) Farm Trans
FNV vorderde nakoming van de charterbepaling in de cao Beroepsgoederenvervoer door een bedrijf dat werk uitbesteedde aan een Poolse zustervennootschap. FNV werd door het Hof Den Bosch in het gelijk gesteld.104 Daarbij moet worden aangetekend dat het transportbedrijf, wegens hier niet ter zake doende procedurele kwesties, niet of nauwelijks inhoudelijk verweer had gevoerd. Er wordt in deze uitspraak geen uitleg van de Detacheringsrichtlijn gegeven. Een feitelijk verschil met de onderhavige zaken is dat, naar FNV onweersproken had gesteld, de (Poolse) chauffeurs overwegend ritten binnen Nederland reden (cabotage).
(iii) Vos
In deze zaak waren twee Nederlandse ‘Vos-vennootschappen’ gedagvaard, waarvan de een partij was bij de cao Beroepsgoederenvervoer en de ander bij de cao GN. Net als in de onderhavige zaak vorderde FNV diverse geboden en verboden die erop neer kwamen dat Vos de charterbepaling in de beide cao’s moest naleven wanneer zij werkzaamheden onderbracht bij buitenlandse ondervervoerders. Dat waren gelieerde vennootschappen, de ene in Roemenië (‘Vosescu’) en de andere in Litouwen (‘Vosas’). Werknemers in dienst van die vennootschappen ontvingen minder dan het Nederlandse minimumloon. De kantonrechter wees in voorlopige voorziening de vorderingen van FNV op procedurele gronden af.
In appel bekrachtigde het Hof Arnhem-Leeuwarden dat vonnis.105 Het verwierp de stelling van FNV dat het feit dat Vos het vervoer op een traject in Europa uitbesteedt aan een buitenlandse vennootschap, volstaat om aan te nemen dat sprake is van een in of vanuit Vos (Nederland) uitgevoerde overeenkomst van onderaanneming, die binnen de reikwijdte van de Detacheringsrichtlijn valt (rov. 5.18). Er waren te veel feitelijke aanwijzingen die pleitten tegen de stelling van FNV dat de charters in en vanuit Nederland werden uitgevoerd. De ondernemingen in Roemenië en Litouwen waren zelfstandig opererende vennootschappen, de chauffeurs waren daar in dienst, het laden en lossen vond veelal buiten Nederland plaats en de chauffeurs voerden ook opdrachten uit voor andere opdrachtgevers dan Vos (Nederland) (rov. 5.20).
(iv) Brinkman
Recent oordeelde het Hof Arnhem-Leeuwarden (locatie Leeuwarden) in kort geding dat het transportbedrijf Brinkman, dat werknemers betrok via zustervennootschappen in Polen en Moldavië, zich had te houden aan de ‘bedingplicht’ in art. 73 lid 1 cao Beroepsgoederenvervoer.106 Voor de vraag of de afgesloten charterovereenkomsten binnen het bereik van de Detacheringsrichtlijn vielen komt het erop aan “of sprake is van een zodanig nauwe band van het vervoer met het Nederlands grondgebied dat gezegd kan worden dat de buitenlandse chauffeurs door hun werkgevers (…) op het Nederlandse grondgebied aan Brinkman ter beschikking zijn gesteld.” (rov. 5.20). Die situatie doet zich hier voor. Het feit dat “alles wordt geregeld door en vanuit Brinkman in Nederland” (rov. 5.22) voert tot het oordeel dat er nauwe banden bestaan van het chartervervoer in kwestie met het Nederlandse grondgebied. Het gerechtshof voegt daar aan toe: “Dat het vervoer feitelijk grotendeels over buitenlandse wegen plaatsvond doet daar in de omstandigheden van dit geval niet, althans onvoldoende, aan af.” (rov. 5.23). In betrekkelijk grote stappen bereikte het gerechtshof aldus de conclusie dat de Detacheringsrichtlijn van toepassing was.