Rechtbank Den Haag, 14-09-2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:9119, C-09-594148-HA ZA 20-547

Wettelijk kader

De normen uit artikel 3, eerste lid, Wgv bedragen:

(Bedrijfs)woning binnen de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied:

3 ou/m3

(Bedrijfs)woning binnen de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied:

2 ou/m3;

(Bedrijfs)woning buiten de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied:

14 ou/m3;

(Bedrijfs)woning buiten de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied:

8 ou/m3.

Op de onder 2.5 weergegeven normen zijn twee uitzonderingen mogelijk.

Artikel 3, derde lid, Wgv bepaalt dat de omgevingsvergunning bij overschrijding van de geurbelastingnorm niet geweigerd wordt als de geurbelasting niet toeneemt ten opzichte van de bestaande situatie en het aantal dieren evenmin toeneemt.

Artikel 3, vierde lid, Wgv bepaalt dat een omgevingsvergunning bij overschrijding van de geurbelastingnorm en een toename in de geurbelasting en van het aantal dieren niet wordt geweigerd als een geurbelastingreducerende maatregel zoals de installatie van luchtwassers wordt getroffen. De normoverschrijding mag dan maximaal de helft van het effect van de geurbelastingreducerende maatregel bedragen; de zogenoemde 50/50-regeling.

Uitgangspunt van de Wgv is dat geurhinder een lokaal milieuprobleem is en dat bij vergunningverlening rekening moet kunnen worden gehouden met lokale omstandigheden. Dit uitgangspunt heeft de wetgever ertoe doen besluiten artikel 6 Wgv in te voeren. In dat artikel is bepaald dat bij gemeentelijke verordening kan worden afgeweken van de onder 2.5 opgenomen normen:

(Bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied:

maximaal 14 (in plaats van 3) ou/m3;

(Bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied:

maximaal 8 (in plaats van 2) ou/m3;

(Bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied:

maximaal 35 (in plaats van 14) ou/m3;

(Bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied:

maximaal 20 (in plaats van 8) ou/m3.

Kenniscentrum InfoMil heeft, in samenwerking met onder meer het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, op

1 mei 2007 de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking) aangevuld met twee bijlagen, te weten nummers 6 en 7, welke bijlagen lokale overheden onder meer handreikingen verschaffen voor het vaststellen van een acceptabel geurhinderniveau voor een bepaald gebied.

De Handleiding bouwt voort op de GGD-richtlijn geurhinder van oktober 2002.

De geuremissie van een veehouderij wordt berekend door het aantal dieren te vermenigvuldigen met de voor dat soort dier vastgestelde geuremissiefactor.

De geuremissie van de verschillende soorten dieren wordt vervolgens bij elkaar opgeteld. Dit is geregeld in Bijlage 1 bij de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). Hierin is eveneens bepaald wat de geuremissiefactor per diersoort is na het toepassen van een geurbelastingreducerende maatregel. De geurbelasting op een (bedrijfs)woning wordt berekend met het zogenoemde verspreidingsmodel

V-Stacks vergunning 2010. Daarmee wordt de geurbelasting afkomstig van een afzonderlijke veehouderij – de zogenaamde voorgrondbelasting – te berekenen. Met voorgrondbelasting wordt de geurbelasting bedoeld van de veehouderij die de meeste geur bij de (bedrijfs)woning veroorzaakt, met de achtergrondbelasting de geur van alle veehouderijen in de omgeving.

Recente ontwikkelingen

De Commissie Biesheuvel heeft in april 2019 gerapporteerd en de volgende aanbevelingen gedaan:

1. Stel emissiegrenswaarden waar de veehouder zich permanent aan moet houden; niet alleen op papier, maar ook in de praktijk;

2. Zorg voor meer inzicht in de effectiviteit van luchtwassers; betrek daarbij ook de geurproductie in de stal;

3. Leg bij de aanpak van geurproblemen meer nadruk op specifieke omstandigheden in een gebied met meer mogelijkheden voor decentrale overheden om rekening te houden met cumulatie en in te grijpen in bestaande situaties.

De samenvatting van het rapport van de Commissie Biesheuvel luidt als volgt:

“Op verzoek van de staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft de Commissie geurhinder veehouderijen onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om geurhinder voor omwonenden in de nabijheid van veehouderijen (met name varkensstallen) te verminderen. Bovendien vraagt de staatssecretaris de Commissie een bijdrage te leveren aan een robuust geurbeleid op de langere termijn.

Rendement luchtwassers

De aanleiding hiertoe was het onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) dat aantoonde dat inzet van zogenaamde combi-luchtwassers in de praktijk minder geurreductie realiseren dan aanvankelijk werd aangenomen. Luchtwassers zijn bedoeld om de uitstoot van ammoniak en de stank van stallen te verminderen. De staatsecretaris heeft inmiddels de geurreductiepercentages van combi-luchtwassers in de regelgeving naar beneden bijgesteld.

Vertrouwen

De Commissie heeft geconstateerd dat geurhinder een veelbewogen onderwerp is met talrijke grote en tegengestelde zorgen en belangen. Geuroverlast heeft veel impact op het dagelijks leven van mensen. Bovendien is in een aantal lokale gemeenschappen de sociale samenhang verdwenen door ogenschijnlijk onoverbrugbare verschillen. Vertrouwen tussen betrokkenen onderling en vertrouwen in de overheid en politiek is vaak ver te zoeken.

De Commissie vindt het gebrek aan vertrouwen niet verwonderlijk. Omwonenden merken immers dat een deel van de veehouders legaal de geurnorm kan overschrijden. Ook ervaren zij dat bij de aanpak van geurhinder niet of nauwelijks rekening wordt gehouden met cumulatie: de optelsom van de geur van meerdere veehouderijen. Juist cumulatie kan maken dat geurhinder onhoudbaar is. Tegelijkertijd zijn er ook veehouders die niet veel vertrouwen meer hebben in overheid en politiek. Ook dat is begrijpelijk. Aanvankelijk bevorderde de overheid het investeren in luchtwassers. Nu zijn er problemen met de effectiviteit van luchtwassers.

Huidige regelgeving bemoeilijkt aanpak geurhinder

Mogelijke oplossingen voor geurhinder lopen al snel tegen de grenzen van de huidige wet- en regelgeving aan. Belangrijk probleem daarbij is dat de huidige wet- en regelgeving sterk is verkokerd en daardoor lastig te doorgronden is. In het bijzonder mist de samenhang in de geurregulering van meerdere veehouderijbedrijven in hetzelfde gebied. Als gevolg daarvan kan de geurhinder voor omwonenden veel te hoog worden. Bovendien is de huidige regelgeving gebaseerd op berekende, gemiddelde geuremissies in plaats van daadwerkelijk gemeten waarden. Toch is er een aantal mogelijkheden voor gemeenten en provincies om geurhinder aan te pakken in het geval van legale overschrijding van de geurnorm. Deze mogelijkheden zijn echter beperkt, vanwege de bescherming van bestaande rechten van veehouderijen in het huidige recht. Daardoor kan geurbelasting op dit moment slechts zeer beperkt worden aangepakt.

Structurele maatregelen

Voor herstel van vertrouwen zijn volgens de Commissie structurele verbeteringen op nationaal niveau nodig in de manier waarop geurhinder wordt aangepakt. Nu zijn er onvoldoende mogelijkheden om op lokaal niveau oplossingen te vinden voor concrete geurhinderproblemen. Daartoe doet de Commissie de volgende aanbevelingen:

• Stel emissiegrenswaarden waar de veehouder zich permanent aan moet houden. Niet alleen op papier, ook in de praktijk.

• Zorg voor meer inzicht in de effectiviteit van luchtwassers. Betrek daarbij ook de geurproductie in de stal.

• Leg bij de aanpak van geurproblemen meer nadruk op specifieke omstandigheden in een gebied met meer mogelijkheden voor decentrale overheden om rekening te houden met cumulatie en in te grijpen in bestaande situaties.

Politieke keuzes

Bij het zoeken van oplossingen voor concrete knelpunten zal een gemeente of provincie keuzes moeten maken. Keuzes die een grote impact kunnen hebben op veehouders, omwonenden en andere betrokkenen. Keuzes die pijn kunnen doen. Keuzes die geld zullen kosten. Soms veel geld. Om die keuzes weloverwogen te maken, is persoonlijk contact met en participatie van betrokkenen onontbeerlijk. Ook pleit de Commissie voor afstemming met de rijksoverheid over de financiële consequenties en de impact daarvan. Vervolgens is het aan de politiek om een zorgvuldige en transparante belangenafweging te maken, waarbij alle belangen worden betrokken en te zorgen voor een passende schadevergoeding en nadeelcompensatie voor degenen die door de belangenafweging worden benadeeld.”

In hoofdstuk 3 van het rapport van de Commissie Biesheuvel, genaamd Betekenis voor betrokkenen, is het volgende opgenomen:

“In alle gesprekken die de Commissie heeft gevoerd met omwonenden is de grote impact van de stank op hun levens indringend merkbaar. Mensen vertellen over wat zij iedere dag weer ervaren. De emoties zijn daarbij van de gezichten af te lezen. ‘Iedere dag ben ik er mee bezig. Zelfs ’s nachts. Hoe staat de wind vandaag? Ramen open of ramen dicht? Was buiten hangen of binnenhalen?’ Een ander vertelt: ‘Je voelt je zo hopeloos. Je kunt echt niet uit de situatie weg. Hoe graag je ook zou willen. Je kunt er geen jas voor aan trekken of een trui voor uittrekken. Je zit gevangen in die stank. En als de wind inderdaad verkeerd staat, dan moeten we deuren en ramen dicht doen. Ik moet de was binnen halen. En soms is het zo erg dat ik buiten kom en dan moet ik gewoon overgeven. Zo intens is die stank. Daar word ik gewoon echt misselijk van. Zo vies. Zo ondraaglijk is het dan. Ik heb het gevoel dat dat écht niet gezond kan zijn.’ Vanwege de grote impact van de stank valt de term ‘geur’ niet bij iedereen in goed aarde. Omwonenden zien graag dat benoemd wordt dat het om ‘stank’ gaat. ‘Weet u wat bij geur staat in het woordenboek? Aangename reuk. Dat staat in het woordenboek.

De impact van de stank blijft niet beperkt tot overlast voor individuen. Het werkt door in de sociale samenhang in gemeenschappen. Deelnemers ervaren scherpe tegenstellingen in de gemeenschap. Aan de ene kant staan de mensen die gelieerd zijn aan de veehouderij en aan de andere kant staan de mensen die overlast van veehouderijen hebben. Mensen vertellen dat zij het afschuwelijk vinden om voortdurend in hun eigen gemeenschap te moeten opkomen voor hun rechten en daarbij steeds als lastig en vervelend te worden weggezet. Dit veroorzaakt een gespleten gemeenschap. Sommige mensen zijn daardoor bang openlijk hun belangen te verdedigen.

[...]

In gesprek met de Commissie maken omwonenden steeds onderscheid tussen kleinere boerenbedrijven en de grote bedrijven, veelal varkenshouderijen. Het zijn vooral de grote varkensbedrijven met megastallen – ‘veefabrieken’, ‘industriële varkenshouderij’ – waar omwonenden heel veel last van hebben. Deze grote bedrijven stinken het meest, vinden omwonenden. Daarbij komt dat deze grote bedrijven een ander karakter hebben dan de kleinere bedrijven die al langer in de regio zitten. De boeren wonen bij hun bedrijf en zijn voor buurtbewoners aanspreekbaar. De industriëlen wonen niet in de buurt. Buurtbewoners kennen hen niet. Omwonenden hebben het buitengebied langzaam zien veranderen in een agrarisch industrieterrein en ondervinden hier steeds meer last van. ‘Het zijn geen agrarische bedrijven meer. Bij een agrarisch bedrijf hebben we allemaal een beeld van een kippetje en een koetje en een varkentje. De boer die loopt een beetje rond en de boerin die is ook thuis om te helpen en dat soort dingen. Het zijn gewoon industriële bedrijven geworden. Waarom zitten ze op agrarische grond? Daar zitten ze goedkoop. En daar geldt veel ruimere wetgeving. Dat zijn gewoon industrieën. Ze horen op een industrieterrein thuis en daar moeten ze voldoen aan de norm die gelden voor een industrieterrein. Zullen we eens kijken hoeveel boeren er dan nog nieuwe bedrijven willen beginnen.’ Zij zien het probleem van de falende luchtwassers tegen de achtergrond van de steeds industriëler wordende veehouderij. De overlast was al decennia problematisch. De falende luchtwassers komen daar nu bij. Een duidelijke boodschap van omwonenden in de gesprekken met de Commissie gaat om het falen van overheid en politiek. Mensen zien overheid en politiek tot nu toe niet in staat adequaat om te gaan met de overlast van veehouderijen voor omwonenden. Mensen ervaren onmacht, onwil, onkunde en belangenverstrengeling. Omwonenden doen een appèl op de politiek en overheid om verantwoordelijkheid te nemen en burgers beter te beschermen.”

In de kamerbrief van 6 september 2019 benadrukt de staatsecretaris onder meer het bestaan van tegenstrijdige belangen in het landelijk gebied met name tussen bewoners en de veehouderij waarbij geuremissie onvermijdelijk optreedt. Verder kondigt de staatsecretaris nadere maatregelen aan, waarvan de volgende inmiddels zijn genomen:

- op 18 mei 2020 is een subsidieregeling opengesteld ter stimulering van ontwikkeling van duurzame en emissiearme stalsystemen en management-maatregelen;

- op 13 juni 2020 is een subsidieregeling opengesteld voor de stimulering van brongerichte verduurzaming van stal- en managementmaatregelen van bewezen brongerichte innovaties;

- een verhoging van het budget voor de zogenaamde warme sanering van 180 miljoen naar 455 miljoen euro;

- bestuurlijk overleg met onder anderen vertegenwoordigers van lagere overheden, waarin het belang van handhaving van regels en voorschriften voor de goede werking van het stalsysteem, en met name de luchtwassers, is benadrukt en de ontwikkeling van een daarop gericht e-learningprogramma voor toezichthouders. Omgevingsdiensten instrueren veehouders mondeling en middels zogenaamde luchtwasserwijzers over de optimale werking van de luchtwassers;

- in november 2021 heeft de WUR een rapport gepubliceerd over een door de staatsecretaris verzocht onderzoek naar verbeterpunten voor combi-luchtwassers.

“Cumulatie van geur

De Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) bevat geen norm voor de cumulatieve geurbelasting van een woning door meerdere veehouderijen. De normen voor de individuele geurbelasting in de Wgv houden wel rekening met de gemiddeld voorkomende cumulatieve situatie in veehouderijgebieden. De gemeente kan op dit moment afwijkende normen vaststellen in een gemeentelijke verordening, en moet daarbij rekening houden met de cumulatie van geur in het desbetreffende gebied. Onder de Omgevingswet kan de gemeente dit doen in het omgevingsplan, waarbij zij ervoor moet zorgen dat de geurbelasting op een woning aanvaardbaar is.

Ik vind het van belang dat er rekening gehouden wordt met cumulatie van geur van veehouderijen. Het gaat er tenslotte om hoe geurhinder door omwonenden ervaren wordt vanuit het integrale geurbeeld van alle veegerelateerde activiteiten in hun directe omgeving. Daarom wil ik in de Omgevingswet de mogelijkheid voor gemeenten om regels te stellen, omzetten naar een verplichting om rekening te houden met cumulatie. Op die manier is verzekerd dat de belangen van de omgeving worden meegewogen, en wordt tegemoetgekomen aan een wens van de omwonenden. IPO en VNG staan positief tegenover het verplicht rekening houden met cumulatie van geur van meerdere veehouderijen, waarbij zij een voorkeur uitspreken voor een differentiatie tussen gebieden met veel en weinig veehouderijen. Ik zal de aanpak van cumulatie verder uitwerken in samenwerking met de andere overheden en gesprekken met de sector. Mede op basis van de kennis uit de hierboven genoemde onderzoeken over het beter kunnen meten van geur.

Ingrijpen in bestaande situaties

Onder de huidige regelgeving wordt de geurbelasting door een veehouderij alleen getoetst bij uitbreiding of nieuwvestiging. Bestaande bedrijven zonder ontwikkelplannen kunnen dus in principe doorgaan met hun bedrijfsvoering, ook als hun geurbelasting hoger is dan bij nieuwvestiging toegestaan zou worden. Het is volgens de commissie van cruciaal belang dat bestaande rechten van veehouders kunnen worden beperkt, indien dat nodig is voor het realiseren van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in een bepaald gebied. Zowel de huidige wetgeving als de Omgevingswet biedt slechts beperkt mogelijkheden om in te grijpen in bestaande situaties.

Ingrijpen in bestaande rechten van een ondernemer is ingrijpend en zal dan ook zorgvuldig moeten gebeuren. Ik vind het met de commissie van belang dat decentrale overheden de mogelijkheid hebben om overbelaste situaties aan te pakken. IPO en VNG hebben aangegeven over die mogelijkheid te willen beschikken. Ook POV en LTO zijn van mening dat individuele gevallen, waarbij er duidelijk sprake is van onnodige hinder, aangepakt moeten kunnen worden. Ik sta positief tegenover de aanbeveling van de commissie, en zal decentrale overheden door middel van pilots in de vorm van een experiment op basis van de Crisis- en herstelwet meer mogelijkheden geven om in te grijpen in bestaande situaties, mits dat zorgvuldig gebeurt, ook in relatie tot de belangen van de ondernemer. Zo kan bezien worden welke wettelijke mogelijkheden effectief kunnen zijn, waarna vertaling naar wetgeving plaats kan vinden. Bij IPO en VNG bestaat draagvlak voor deze pilotaanpak. Ik zal dit verder uitwerken in nauw overleg met betrokken partijen, inclusief de sector. Onderdeel van de pilotaanpak wordt ook het zodanig inrichten van de 50%-regeling dat het bevoegd gezag een eigen afweging kan maken. Het bevoegd gezag krijgt de mogelijkheid om het deel van de ontwikkelruimte, die ontstaat door een emissiebesparende maatregel, binnen de bandbreedte 0–50% zelf te bepalen.”