Gerechtshof Den Haag, 25-03-2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:431, 200.323.906/01

3.1

Op 1 januari 2007 is de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) in werking getreden. Deze wet vormt het exclusieve toetsingskader dat het bevoegd gezag in acht moet nemen bij vergunningverlening voor veehouderijen. De Wgv bevat normen ten aanzien van de maximale geurbelasting waaraan zogenoemde geurgevoelige objecten – zoals woningen, bedrijfswoningen en voormalige agrarische bedrijfswoningen – mogen worden blootgesteld. Ook worden eisen gesteld aan de afstand die moet liggen tussen de veehouderij en het geurgevoelige object. Hierna zal in plaats van de term geurgevoelig object gesproken worden van een (bedrijfs)woning.

3.2

In artikel 3, eerste lid, Wgv zijn normen opgenomen waaraan een veehouderij moet voldoen om een omgevingsvergunning te verkrijgen. De normen verschillen naar gelang de omringende (bedrijfs)woningen binnen of buiten de bebouwde kom liggen en of deze binnen of buiten een zogenoemd concentratiegebied liggen. Het onderscheid tussen concentratiegebieden en niet-concentratiegebieden valt terug te voeren op een onderscheid dat in de Meststoffenwet wordt gemaakt. Concentratiegebieden zijn gebieden die “in het bijzonder kampen met problemen op het vlak van inrichting, landbouw, natuur, boslandschap, water en milieu”. Volgens de wetgever mag van bewoners van concentratiegebieden gevergd worden dat zij de geurhinder accepteren die het gevolg is van de ten hoogste toegestane geurbelasting. De wetgever heeft verder gemeend dat het groot aantal (bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom juist om een relatief hoog beschermingsniveau vraagt.

3.3

De normen van artikel 3, eerste lid, Wgv worden uitgedrukt in zogenoemde odour units per kubieke meter lucht als 98-percentielwaarde (ou/m3). Het aantal ou/m3 wordt als volgt gemeten. Bij een uitstroompunt van geur wordt de geur in een zak opgevangen. De aldus afgevangen lucht wordt in een laboratorium door een buisje aangeboden aan meerdere personen met de vraag of zij iets ruiken. Zo ja, dan wordt de lucht uit de zak verdund met een zelfde hoeveelheid schone lucht. Dit proces herhaalt zich totdat geen van de personen meer iets ruikt. Als er bijvoorbeeld drie verdunningsstappen hebben plaatsgevonden voordat geen van de personen meer iets ruikt, wordt de afgevangen geur gekwalificeerd als 3 ou/m3, bij bijvoorbeeld acht verdunningsstappen 8 ou/m3.

3.4

De normen uit artikel 3, eerste lid, Wgv bedragen:

-

(bedrijfs)woning binnen de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: 3 ou/m3;

-

(bedrijfs)woning binnen de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: 2 ou/m3;

-

(bedrijfs)woning buiten de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: 14 ou/m3;

-

(bedrijfs)woning buiten de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: 8 ou/m3.

3.5

De (voormalige) woningen van [geïntimeerde 1] c.s. zijn gelegen in een concentratiegebied en, behoudens de woning van [geïntimeerde 5] , buiten de bebouwde kom.

3.6

Op de onder 3.4 weergegeven normen zijn twee uitzonderingen mogelijk. Artikel 3, derde lid, Wgv bepaalt dat de omgevingsvergunning bij overschrijding van de geurnorm niet wordt geweigerd als de geurbelasting niet toeneemt ten opzichte van de bestaande situatie en het aantal dieren evenmin toeneemt. Artikel 3, vierde lid, Wgv bepaalt dat een omgevingsvergunning bij overschrijding van de geurnorm en een toename in de geurbelasting en van het aantal dieren niet wordt geweigerd als een geurbelastingreducerende maatregel zoals de installatie van luchtwassers wordt getroffen. De normoverschrijding mag dan maximaal de helft van het effect van de geurbelastingreducerende maatregel bedragen: de zogenoemde 50/50-regeling.

3.7

Uitgangspunt van de Wgv is dat geurhinder een lokaal milieuprobleem is en dat bij vergunningverlening rekening moet kunnen worden gehouden met lokale omstandigheden. Dit uitgangspunt heeft de wetgever ertoe doen besluiten artikel 6 Wgv in te voeren. In dit artikel is bepaald dat bij gemeentelijke verordening kan worden afgeweken van de onder 3.4 opgenomen normen:

-

(bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: maximaal 14 (in plaats van 3) ou/m3;

-

(bedrijfs)woningen binnen de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: maximaal 8 (in plaats van 2) ou/m3;

-

(bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom en binnen een concentratiegebied: maximaal 35 (in plaats van) 14 ou/m3;

-

(bedrijfs)woningen buiten de bebouwde kom en buiten een concentratiegebied: maximaal 20 (in plaats van 8) ou/m3.

3.8

Kenniscentrum InfoMil heeft, in samenwerking met onder meer het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), op 1 mei 2007 de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking) aangevuld met twee bijlagen, te weten nummers 6 en 7, welke bijlagen lokale overheden onder meer handreikingen verschaffen voor het vaststellen van een acceptabel geurhinderniveau voor een bepaald gebied. De Handreiking bouwt voort op de GGD-richtlijn geurhinder van oktober 2002.

3.9

De geurbelasting van veehouderijen wordt in de Wgv in beginsel bepaald aan de hand van de voorgrondbelasting. Met voorgrondbelasting wordt bedoeld de geurbelasting (immissie) op de (bedrijfs)woning veroorzaakt door de geuruitstoot (emissie) van de meest nabijgelegen veehouderij (het uitstootpunt als hiervoor onder 3.3 beschreven). Geurbelasting (immissie) is de hoeveelheid geur die bij een (bedrijfs)woning binnenkomt. Geuremissie is de hoeveelheid geur bij het verlaten van een veehouderij (uitstootpunt). Geuremissies worden uitgedrukt in odour units per tijdseenheid (ou/s) en geurimissies door odour units per kubieke meter lucht (ou/m3). In de loop van de tijd is het inzicht ontstaan dat ook de achtergrondbelasting een relevante factor is voor het ontstaan van geurhinder. Met de achtergrondbelasting wordt bedoeld de geurbelasting op de (bedrijfs)woning die wordt veroorzaakt door de geuremissies van alle veehouderijen in de omgeving.

3.10

De voorgrondbelasting wordt berekend door de grootte van de geuremissie van de afzonderlijke veehouderij te bepalen en deze samen met andere variabelen, waaronder met name de afstand tot het dichtstbijzijnde geurgevoelige object (de woning), in te voeren in het zogenoemde (bij ministeriële regeling vastgestelde) verspreidingsmodel V-Stacks vergunning. De geuremissie van een veehouderij wordt berekend door het aantal dieren te vermenigvuldigen met de voor dat soort dier vastgestelde geuremissiefactor. De geuremissie van de verschillende soorten dieren wordt vervolgens bij elkaar opgeteld. Dit is geregeld in Bijlage 1 bij de Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: Rgv). Hierin is eveneens bepaald wat de geuremissiefactor per diersoort is na het toepassen van een geurbelastingreducerende maatregel. Het V-Stacks verspreidingsmodel is dus een theoretisch model dat door lokale overheden gebruikt wordt om de geurbelasting te berekenen. Het bevat een programma om de voorgrondbelasting (V-Stacks vergunning) te berekenen (veroorzaakt door de nabijgelegen afzonderlijke veehouderij) en een programma (V-Stacks gebied) voor de berekening van de cumulatieve geurbelasting in de omgeving (achtergrondbelasting).

3.11

Bij de toetsing van het afstandscriterium wordt rekening gehouden met de omstandigheid dat de (bedrijfs)woning binnen of buiten de bebouwde kom ligt. Binnen de bebouwde kom is een afstand van 100 meter vereist, buiten de bebouwde kom een afstand van 50 meter (artikel 4, eerste lid, Wgv). Ten aanzien van de afstanden tussen veehouderijen en woningen kan niet bij gemeentelijke verordening worden afgeweken, ten aanzien van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen wel.

3.12

3.13

Op 29 mei 2015 heeft de GGD in het kader van de landelijke evaluatie van de Wgv een aantal adviezen uitgebracht aan de ambtelijke werkgroep. In haar rapport heeft de GGD toegelicht dat recent onderzoek heeft aangetoond dat blootstelling aan geur van veehouderijen tot meer geurhinder leidt bij omwonenden dan in de Handreiking wordt aangenomen. Het beschermen van de gezondheid van burgers in het buitengebied verdient volgens de GGD meer prioriteit. De huidige geurnormen staan meer geurhinder toe dan wat de GDD vanuit gezondheidsperspectief adviseert. De GGD vindt dat de geurbelasting (voorgrondbelasting) in het buitengebied niet meer dan 10,3 ou/m3 zou mogen bedragen.

3.14

Uit een onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) van maart 2018 is gebleken dat de geurbelasting door het gebruik van met name de zogenoemde gecombineerde luchtwassers aanmerkelijk minder gereduceerd wordt dan waarvan voorheen bij vergunningverlening is uitgegaan. Dit was voor de staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de staatsecretaris) aanleiding om de in Bijlage 1 bij de Rgv opgenomen emissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers gelijk te stellen aan de hogere emissiefactoren voor de zogenoemde enkelvoudige luchtwassers. Deze wijzigingen zijn op 20 juli 2018 ingegaan. Verder heeft de staatsecretaris naar aanleiding van het onderzoek van de WUR in juni 2018 besloten om de Commissie geurhinder veehouderijen (hierna: de Commissie Biesheuvel) in te stellen. De staatsecretaris heeft de Commissie Biesheuvel de opdracht gegeven maatregelen te inventariseren die geurhinder op korte termijn kunnen doen verminderen en om onderzoek te doen naar de manier waarop het rendement van combiluchtwassers kan worden verbeterd.

3.15

De Commissie Biesheuvel heeft in april 2019 gerapporteerd en de volgende aanbevelingen gedaan:

1. Stel emissiegrenswaarden waar de veehouder zich permanent aan moet houden; niet alleen op papier, maar ook in de praktijk;

2. Zorg voor meer inzicht in de effectiviteit van luchtwassers; betrek daarbij ook de geurproductie in de stal;

3. Leg bij de aanpak van geurproblemen meer nadruk op specifieke omstandigheden in een gebied met meer mogelijkheden voor decentrale overheden om rekening te houden met cumulatie en in te grijpen in bestaande situaties.

De samenvatting van het rapport van de Commissie Biesheuvel luidt als volgt:

3.16

In reactie op de aanbevelingen van de Commissie Biesheuvel heeft de staatsecretaris bij brief aan de Tweede Kamer van 23 april 2019¹ benadrukt dat, nu de kennis over welke chemische componenten in geur de meeste overlast veroorzaken en de methoden om die componenten te meten nog in de kinderschoenen staan, ingezet wordt op fundamenteel en technisch onderzoek naar het meten van geur. Ten aanzien van de tweede aanbeveling verwijst zij naar de onder 3.14 bedoelde opdracht aan de WUR om onderzoek te doen naar verbetering van het rendement van combiluchtwassers. Met betrekking tot de derde aanbeveling brengt de staatsecretaris naar voren dat zij de mogelijkheden om rekening te houden met cumulatie van geur en het ingrijpen in bestaande situaties zal laten uitwerken. De staatsecretaris wijst ten slotte op de onder 3.14 genoemde aanpassing van Bijlage 1 bij de Rgv en het ter beschikking gestelde bedrag van 120 miljoen euro voor de sanering van geuroverlastveroorzakende varkensbedrijven.

3.17

In de kamerbrief van 6 september 2019² benadrukt de staatsecretaris onder meer het bestaan van tegenstrijdige belangen in het landelijk gebied met name tussen bewoners en de veehouderij waarbij geuremissie onvermijdelijk optreedt. Het streven is om een balans te vinden tussen het prettig wonen in een landelijke omgeving en het duurzaam en rendabel bedrijven van een veehouderij. Bij het vinden van die balans moeten volgens de staatsecretaris keuzes worden gemaakt. Daarnaast kondigt de staatsecretaris nadere maatregelen aan, waarvan de volgende inmiddels zijn genomen:

-

op 18 mei 2020 is een subsidieregeling opengesteld voor de stimulering van ontwikkeling van duurzame en emissiearme stalsystemen en management-maatregelen;

-

op 13 juni 2020 is een subsidieregeling opengesteld voor de stimulering van brongerichte verduurzaming van stal- en managementmaatregelen van bewezen brongerichte innovaties;

-

een verhoging van het budget voor de zogenaamde warme sanering van 180 miljoen naar 455 miljoen euro;

-

bestuurlijk overleg met onder andere vertegenwoordigers van lagere overheden, waarin het belang van handhaving van regels en voorschriften voor de goede werking van het stalsysteem, en met name de luchtwassers, is benadrukt en de ontwikkeling van een daarop gericht e-learningprogramma voor toezichthouders. Omgevingsdiensten instrueren veehouders mondeling en middels zogenaamde luchtwasserwijzers over de optimale werking van de luchtwassers;

-

in november 2021 heeft de WUR een rapport gepubliceerd over een door de staatsecretaris verzocht onderzoek naar verbeterpunten voor combi-luchtwassers.

3.18

In de kamerbrief van 6 september 2019 onderkent de staatsecretaris voorts het belang dat er rekening wordt gehouden met cumulatie van geur van veehouderijen en dat decentrale overheden de mogelijkheid moeten hebben om overbelaste situaties aan te pakken. Daarover is in deze brief het volgende opgenomen:

3.19

In vervolg op de zojuist aangehaalde passage uit de brief van 6 september 2019 is in het kader van het Ow en het behorende Bkl opgenomen dat gemeenten bij het opstellen van een omgevingsplan rekening moeten houden met de geur van alle relevante activiteiten (zie 3.12).

3.20

Zoals in de kamerbrief van 6 september 2019 al was aangekondigd, is per 23 april 2021 een experimenteerbepaling opgenomen in artikel 7af van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: BChw) die het voor lokale overheden mogelijk maakt in te grijpen in overbelaste geurbelastingsituaties binnen de provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant. Op grond van deze bepaling kan een bestaande omgevingsvergunning worden ingetrokken wanneer sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Ook kan een aangevraagde vergunning om die reden worden geweigerd en mag in dat kader worden afgeweken van de 50/50-regeling.

3.21

Na het vonnis van de rechtbank in deze zaak heeft de staatsecretaris bij brief van 8 november 2022 aan de Tweede Kamer³ maatregelen aangekondigd om toe te werken naar het herstellen van de balans. Zo zal het terugdringen van geur worden meegenomen in het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waarin stikstof-, water-, natuur- en klimaatdoelen integraal worden aangepakt. Ook zal worden gekeken hoe de wet kan worden gewijzigd om voldoende bescherming te kunnen bieden tegen geurhinder en om overlastsituaties te kunnen aanpakken. De staatsecretaris acht het in dit kader van belang dat een hoger rechtscollege een oordeel zal geven over de door de rechtbank geconstateerde schending van het EVRM en de wijze van normering van de geurbelasting. De Staat zal daarom hoger beroep instellen tegen het vonnis van 14 september 2022.

3.22

Bij brief van 7 juli 2023⁴ heeft de staatsecretaris de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitgangspunten voor aanpassing van de regelgeving. Deze uitgangspunten houden in dat de normen zullen worden aangescherpt en de standaardwaarden zullen worden herzien, dat voor alle bedrijven – ook bestaande situaties – geurnormen gaan gelden en dat de mogelijkheden zullen worden verkend om, vooruitlopend op de wijziging van de regelgeving, de geurbelasting bij bestaande situaties eerder onder tenminste de hoogste grenswaarde te brengen.

3.23

In opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft CE Delft de in 2019 opgestelde Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv) geëvalueerd. In haar rapport van 27 februari 2023 heeft CE Delft toegelicht dat 277 varkenshouderijen gebruik hebben gemaakt van deze regeling, waardoor het aantal varkens is afgenomen. Dit heeft geleid tot vermindering van geuroverlast, uitstoot van broeikasgassen en stikstofuitstoot- en depositie. Daarmee is het hoofddoel van de subsidieregeling – het reduceren van geurhinder – behaald.

3.24

Op 20 november 2024 heeft de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening besloten de tijdsduur van artikel 7af BChw met vijf jaar te verlengen tot en met 31 december 2029.⁵ In de toelichting op dit besluit staat dat uit een eerste evaluatie is gebleken dat meerdere gemeenten gebruik maken van artikel 7af BChw, waaronder de gemeente [gemeente 1] (waar [geïntimeerde 1] , [geïntimeerde 2] , [geïntimeerde 10] , [geïntimeerde 11] , [geïntimeerde 16] wonen) en de gemeente [gemeente 2] (waar [geïntimeerde 8] en [geïntimeerde 15] wonen). Bij gemeenten bestaat behoefte aan een aanvullend instrumentarium om in te zetten in overbelaste situaties, omdat met de bevoegdheden onder de Ow niet hetzelfde kan worden bereikt als met toepassing van artikel 7af BChw.