Rechtbank Den Haag, 28-02-2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:3852, C-09-633489-HA ZA 22-683
Rechtbank Den Haag, 28-02-2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:3852, C-09-633489-HA ZA 22-683
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Den Haag
- Datum uitspraak
- 28 februari 2024
- Datum publicatie
- 30 april 2024
- Annotator
- ECLI
- ECLI:NL:RBDHA:2024:3852
- Zaaknummer
- C-09-633489-HA ZA 22-683
Inhoudsindicatie
Onrechtmatige overheidsdaad Staat en/of Commissariaat voor de Media in verband met klokkenluidersmelding?
Uitspraak
vonnis
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/633489 / HA ZA 22-683
Vonnis van 28 februari 2024
in de zaak van
[eiseres] te [plaats],
eiseres,
advocaat mr. R.K. van der Brugge te Den Haag,
tegen
1 DE STAAT DER NEDERLANDENte Den Haag,
2. COMMISSARIAAT VOOR DE MEDIA te Hilversum,
gedaagden,
advocaat mr. S. Heeroma te Den Haag.
Partijen zullen hierna [eiseres], de Staat en het Commissariaat worden genoemd.
1 De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- -
-
de dagvaardingen van 26 juli 2022 met 15 producties;
- -
-
de gezamenlijke conclusie van antwoord van gedaagden van 2 november 2022 met
24 producties;
- -
-
het tussenvonnis van 27 juni 2023 waarbij een mondelinge behandeling is bevolen;
- -
-
de brief van de zijde van [eiseres] van 5 december 2023 waarin enkele schrijffouten
in de dagvaardingen worden hersteld.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 21 december 2023. Aan het einde van deze mondelinge behandeling heeft de rechtbank vonnis bepaald op heden. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van het verhandelde ter zitting.
Deze aantekeningen bevinden zich in het griffiedossier.
2 De feiten
Het Nederlands Israëlitisch Kerkgenootschap (hierna: NIK) is de overkoepelende organisatie van orthodox-Joodse gemeentes in Nederland. Het NIK had toestemming voor het uitzenden van programma’s op landelijke televisie en radio. Vanaf 2000 heeft het NIK de verzorging van de programma’s uitbesteed aan de Stichting NIK Media (hierna: NIK Media). Vanaf 2005 heeft NIK Media uitgezonden onder de naam Joodse Omroep. De bestuursleden van NIK Media, de zakelijk leider en de programmaleider werden benoemd, geschorst en ontheven door de Permanente Commissie tot de Algemene Zaken van het NIK (hierna: PC). Vanaf 2009 is de uitzendlicentie in handen van de Joodse Omroep geweest.
De Joodse Omroep is per 1 januari 2016 opgehouden te bestaan.
[eiseres] is van 1996 tot 2000 werkzaam geweest bij het NIK en van 2000 tot 2008 bij NIK Media. Tot 2000 is zij programmacoördinator bij het NIK geweest. Vanaf 2000 heeft zij de functie van zakelijk en programmatisch directeur uitgevoerd bij NIK Media, die dus vanaf 2005 uitzond onder de naam de Joodse Omroep. Haar arbeidsovereenkomst is per 15 mei 2008 ontbonden bij beschikking van de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam van 24 april 2008.
Het Commissariaat voor de Media is een zelfstandig bestuursorgaan met rechtspersoonlijkheid en is ten tijde van de invoering van de Mediawet op 1 januari 1988 opgericht. Het Commissariaat handhaafde en hield toezicht op grond van artikel 134 Mediawet (oud) en vanaf 1 januari 2009, na inwerkingtreding van de (nieuwe) Mediawet 2008, handhaaft en houdt het Commissariaat toezicht op grond van artikel 7.11 Mediawet 2008. Het Commissariaat is een externe toezichthouder in het mediabestel en heeft tot taak de onafhankelijkheid, pluriformiteit en toegankelijkheid van het media-aanbod te beschermen. Het Commissariaat is vergunningsverlener en houdt programmatoezicht en financieel toezicht.
Het financiële toezicht richt zich op de rechtmatigheid van de besteding van publieke omroepmiddelen, de non-commercialiteit van publieke omroepinstellingen en de transparantie van de financiële verantwoording van de publieke omroepinstellingen. Het Commissariaat is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister van OC&W), maar moet wel verantwoording afleggen aan zijn ministerie.
Binnen het mediabestel is de Nederlandse Publieke Omroep (NPO) belast met het interne toezicht op omroepen. In 2006 stelde de Raad van Bestuur van de NPO de Commissie Integriteit Publieke Omroep (CIPO) in. De CIPO had tot taak de naleving van de ‘Richtlijnen en regelingen ter bevordering van goed bestuur en integriteit bij publieke omroepinstellingen’ te bewaken en te stimuleren. Hiervan maakte deel uit de Regeling A Klokkenluider waarin (in artikel 3.1) was opgenomen: “De medewerker die met inachtneming van de bepalingen in deze regeling het vermoeden van een misstand heeft gemeld, wordt op geen enkele wijze in zijn positie benadeeld als gevolg van dat melden”.
Vanaf 1 juli 2021 houdt het Commissariaat toezicht op de opvolger van genoemde richtlijnen: de Governancecode Publieke Omroep. Per diezelfde datum is de CIPO opgeheven.
Het Commissariaat en de CIPO hebben in 2007 afspraken gemaakt over wat te doen in situaties waarin de taken van beide organisaties samenvallen, welke afspraken later zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst tussen het Commissariaat en de CIPO over de uitvoering van het toezicht volgens de Mediawet (2008) (hierna: de Samenwerkingsovereenkomst). In de kern genomen komen die afspraken erop neer dat deze organisaties elkaar dienden te informeren over relevante feiten en naar elkaar dienden door te verwijzen in geval van een melding aan het verkeerde loket.
Relevante feiten in chronologische volgorde
Tussen [eiseres] en het bestuur van NIK Media is in de loop van het dienstverband van [eiseres] herhaaldelijk onenigheid ontstaan over de verdeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen dit bestuur enerzijds en de zakelijk en programmatisch directeur anderzijds. Medio 2006 en medio 2007 heeft het bestuur van NIK Media deze onenigheid gekenschetst als vertrouwenscrisis. Het bestuur van NIK Media heeft bij e-mail van 23 augustus 2007 aan de PC de voordracht gedaan [eiseres] uit haar functie te ontheffen. Omdat de PC deze voordracht niet voetstoots had overgenomen, is het bestuur van NIK Media op 10 september 2007 afgetreden.
Vanaf het najaar van 2007 is tussen [eiseres] en het (interim-)bestuur van NIK Media een discussie gevoerd over betaling van een aantal facturen (onder meer betreffende juridisch advies over de arbeidsrechtelijke verhouding tot [eiseres]) dat door het (voormalig) bestuur van NIK Media was goedgekeurd. In een poging om uit de impasse te komen heeft een gesprek plaatsgevonden met de accountant van NIK Media die met betaling instemde. [eiseres] is niet tot uitbetaling van deze facturen overgegaan, zich op het standpunt stellende dat het aan haar als directeur is om over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de facturen een oordeel te vellen.
Bij brief van 18 oktober 2007 heeft de PC [eiseres] onder meer meegedeeld dat de PC het zowel het bestuur van NIK Media als [eiseres] aanrekent dat tussen hen conflict is ontstaan en dat de PC een commissie heeft benoemd die onderzoek zou doen naar de oorzaken van het conflict en hoe één en ander in de toekomst kon worden voorkomen. Ten slotte deelde de PC in die brief mee dat zij tot nader order het bestuur van het NIK zou gaan vormen.
Vervolgens is discussie ontstaan tussen de PC en [eiseres] over de samenstelling van de onder 2.8 bedoelde commissie. Nadat de PC de samenstelling van de commissie naar aanleiding van die discussie had gewijzigd, heeft het
(interim-)bestuur van NIK Media [eiseres] “in het kader van de gezagsverhouding bestuur-directeur” de opdracht gegeven binnen twee weken een gesprek te voeren met bedoelde, gewijzigde, commissie (hierna: Commissie Sprecher). [eiseres] heeft daarop schriftelijk gereageerd: “Alle door u beoogde onderzoeken zijn geld- en tijdverslindend en overbodig. Als er dan iets onderzocht moet worden dan is het de relatie bestuur NIK en bestuur NIK Media en besteding van gelden en doorberekening gelden. Ook het verleden t.a.v. geldstromen zou betrokken moeten worden in dit onderzoek”.
Nadat [eiseres] een aantal maal contact had opgenomen met het Commissariaat met de mededeling dat zij mogelijke belangenverstrengeling zag tussen het NIK en de Joodse Omroep waardoor overheidsgelden die voor die omroep waren bestemd terecht kwamen bij het NIK, heeft op 15 januari 2008 een gesprek plaatsgevonden tussen het Commissariaat en [eiseres]. [eiseres] heeft in dat gesprek een factuur getoond waarbij zij bedenkingen had. Het Commissariaat heeft haar aangeraden deze te betalen, omdat het Commissariaat die factuur niet onrechtmatig voorkwam.
Eveneens op 15 januari 2008 heeft de CIPO de Joodse Omroep bericht dat CIPO een onderzoek was gestart naar de bestuursstructuur van de Joodse Omroep, meer in het bijzonder naar de scheiding van bestuur en toezicht en de onafhankelijkheid van bestuurlijke en toezichthoudende functionarissen.
De PC heeft op 12 februari 2008 de voordracht van het (interim-)bestuur van NIK Media om [eiseres] te schorsen overgenomen met als redengeving dat [eiseres] het onderzoek consequent en categorisch tegenwerkt en dat sprake is van een ernstig verstoorde verhouding met het (interim-)bestuur van NIK Media. Deze beslissing heeft de PC [eiseres] bij brief van 15 februari 2008 meegedeeld. Bij brief van dezelfde datum heeft het (interim-)bestuur van NIK Media [eiseres] meegedeeld dat besloten was de arbeidsovereenkomst met haar te (laten) beëindigen.
Bij e-mail van 12 februari 2008 had [eiseres] bij de CIPO melding gemaakt van een vermoeden van een misstand bij de Joodse Omroep. [eiseres] heeft het Commissariaat hiervan op de hoogte gesteld.
Bij e-mail van 21 februari 2008 heeft [eiseres] meer dan honderd geadresseerden uit de mediawereld op de hoogte gesteld van het conflict tussen haar en het bestuur van NIK Media. In deze e-mail is onder meer opgenomen: “Na constatering van bestuurlijke en financiële misstanden bij dit bestuur met dubbele petten gemeld te hebben bij [de CIPO], ben ik per ommegaande geschorst. De rechtsbescherming die de richtlijnen Goed Bestuur volgens de klokkenluidersregeling zou moeten bieden in dit soort situaties, is door het nieuwe bestuur volkomen genegeerd en [de NIPO] staat, ondanks verwoede pogingen om in te grijpen, machteloos. Blijft dus gewoon weer de weg te bewandelen langs aangifte, rechter, publiciteit, politiek etc.”
De CIPO heeft [eiseres] bij brief van 13 maart 2008 onder meer het volgende bericht: “CIPO zal in haar externe berichtgeving, onder meer richting NIK Media/Joodse Omroep, naar voren brengen, dat CIPO zich ontvankelijk acht om
– kort gezegd – uw klacht in behandeling te nemen, met name omdat vooralsnog niet is gebleken van een uitzonderingsgrond zoals opgenomen in de richtlijn op grond waarvan CIPO zich niet-ontvankelijk dient te verklaren en CIPO het gelet op uw schorsing aannemelijk acht dat u kunt, althans had kunnen vrezen voor tegenmaatregelen als gevolg van een interne melding. Voorts zal CIPO berichten dat zij afziet van inhoudelijke behandeling van de klacht, omdat (i) de bestuurlijke aspecten reeds bij het onderzoek dat is gestart naar aanleiding van richtlijn 1 aan de orde zullen komen, (ii) de financiële aspecten naar alle waarschijnlijkheid door het Commissariaat van de Media onderzocht zullen worden en (iii) de overige aspecten geen misstanden zijn waarover CIPO adviseert”.
Bij brief van eveneens 13 maart 2008 heeft de CIPO aan het Commissariaat onder meer bericht dat zij aan een inhoudelijke behandeling van de klacht onder de Klokkenluidersregeling niet toekomt, kort gezegd omdat zij al een onderzoek naar goed bestuur bij de Joodse Omroep was gestart, en dat zij stukken met betrekking tot de financiële aspecten van de melding van [eiseres] zou doorsturen aan het Commissariaat, zodat laatstgenoemde zijn ontvankelijkheid zou kunnen bepalen.
Eveneens bij brief van 13 maart 2008 heeft de NIPO aan de Joodse Omroep onder meer het volgende bericht: “Zoals ook aan de orde is gekomen tijdens de bespreking van 19 februari 2008 gaat CIPO er nog altijd vanuit dat het NIK voldoende oog zal hebben voor de rechtsbescherming die mevrouw [eiseres] op grond van de Richtlijnen en Regelingen Goed Bestuur en Integriteit toekomt.”
[eiseres] heeft haar schorsing door de PC aangevochten in kort geding. Bij vonnis van 3 april 2008 heeft de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam NIK Media bevolen [eiseres] weer toe te laten tot haar normale en gebruikelijke werkzaamheden. De voorzieningenrechter overwoog daartoe dat duidelijk was dat de verhoudingen tussen [eiseres] en het bestuur van NIK Media verstoord waren, maar dat voorshands onvoldoende aannemelijk was dat [eiseres] met de haar verweten gedragingen verwijtbaar had gehandeld.
Het Commissariaat heeft van de Joodse Omroep bij brief van 9 april 2008 gevorderd om per omgaande de relevante financiële en overige stukken aan hem te overhandigen. De Joodse Omroep heeft in reactie daarop op 15 april 2008 stukken aan het Commissariaat gestuurd. Het Commissariaat heeft NIK vervolgens bij brief van 29 april 2008 een drietal vragen gesteld over facturen van een organisatiebureau en van KPMG en over doorbelasting aan de Joodse Omroep van een aantal gewerkte uren van een medewerker tegen een tarief van € 95 per uur. Het NIK heeft deze vragen bij brief van 8 mei 2008 beantwoord.
Het Commissariaat heeft het NIK bij brief van 27 mei 2008 bericht dat hij geen financiële misstanden had geconstateerd, maar dat er wel sprake was van slordigheden. Het Commissariaat merkte op dat de administratieve organisatie van de Joodse Omroep verbetering verdiende ten aanzien van de tenaamstelling en motivering van de facturen. Naar aanleiding van de geconstateerde slordigheden heeft het Commissariaat nog enkele vragen zijn gesteld die NIK bij brief van
13 juni 2008 heeft beantwoord.
Bij beschikking van 24 april 2008 heeft de kantonrechter in de rechtbank Amsterdam, locatie Hilversum, de arbeidsovereenkomst tussen [eiseres] en NIK Media per 15 mei 2008 ontbonden, onder toekenning aan [eiseres] van een vergoeding naar billijkheid. De kantonrechter heeft daartoe onder meer overwogen dat het beroep op de klokkenluidersregeling [eiseres] niet kon baten, omdat het causale verband tussen haar melding van vermoedens van misstanden bij de CIPO en het ontbindingsverzoek niet was komen vast te staan. [eiseres] had haar voornemen om een melding aan de CIPO te doen niet eerst intern gemeld en ook die melding zelf niet vóór 12 februari 2008 aan NIK Media gestuurd.
De kantonrechter overwoog verder dat niet alleen de Joodse Omroep, maar ook [eiseres] verwijten vielen te maken: zij had de gezagsrelatie miskend en terugkeer onmogelijk gemaakt door het verzenden van de onder 2.13 aangehaalde e-mail.
In december 2008 is bij de interim-manager die na schorsing en ontslag van [eiseres] was aangesteld het vermoeden ontstaan dat [eiseres] betrokken was geweest bij onregelmatigheden bij het verstrekken van opdrachten aan een externe filmproducent. Dit vermoeden was gegrond op e-mailverkeer tussen [eiseres] en deze producent. De verdenking kwam erop neer dat de financiële inbreng van de Joodse Omroep bij bepaalde filmproducties feitelijk lager was dan werd vermeld in subsidieaanvragen die werden ingediend bij de Stichting Co-productiefonds Binnenlandse Omroep (hierna: CoBO) waardoor te hoge subsidies zouden zijn verkregen.
Over het onder 2.19 bedoelde vermoeden van onregelmatigheden zijn gesprekken gevoerd tussen de Joodse Omroep en het Commissariaat. De Joodse Omroep heeft in januari 2009 opdracht gegeven aan onderzoeksbureau Interseco B.V. (hierna: Interseco) een onderzoek in te stellen.
[eiseres] heeft op 21 april 2009 een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman tegen het Commissariaat. Deze klacht viel uiteen in drie verwijten: (i) het verwijt dat het Commissariaat onvoldoende onderzoek had gedaan naar bestuurlijke en financiële misstanden bij de Joodse Omroep, (ii) alsmede onjuiste en kwetsende informatie naar buiten had gebracht over [eiseres] en (iii) [eiseres] onvoldoende ondersteuning en rechtsbescherming had geboden.
Interseco heeft op 10 juli 2009 gerapporteerd. Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek van Interseco is contact geweest tussen de Joodse Omroep en het Commissariaat. Het Commissariaat heeft daarin te kennen gegeven geen actie te ondernemen, en de Joodse Omroep in overweging gegeven met mr. Biemond, advocaat, te overleggen of de Joodse Omroep aangifte moest doen.
Op 22 december 2009 heeft de Joodse Omroep aangifte gedaan tegen [eiseres] en (het bedrijf van) de externe filmproducent van valsheid in geschrift en het niet naar waarheid verstrekken van gegevens.
De Nationale Ombudsman heeft op 28 oktober 2010 gerapporteerd en de klacht van [eiseres] wat betreft het tekortschietende onderzoek naar de Joodse Omroep gegrond verklaard, omdat de conclusies van het Commissariaat onvoldoende gemotiveerd waren. De Nationale Ombudsman deed de aanbeveling alsnog zorgvuldig te motiveren waarom er geen sprake zou zijn van onjuistheden in de bestuursstructuur van NIK en NIK Media en dat er geen sprake was van financiële misstanden. De andere twee verwijten achtte de Nationale Ombudsman ongegrond. In het kader van het verwijt dat het Commissariaat onvoldoende rechtsbescherming had geboden, overwoog de Nationale Ombudsman dat er geen wettelijke regeling was op grond waarvan het Commissariaat [eiseres] rechtsbescherming had kunnen bieden.
Het Commissariaat heeft bij brief van 9 december 2010, in overeenstemming met de aanbeveling van de Nationale Ombudsman, nader gemotiveerd waarom er volgens hem geen sprake was van financiële misstanden bij de Joodse Omroep. Ten aanzien van de door [eiseres] gestelde onjuistheden in de bestuursstructuur brengt het Commissariaat naar voren dat hij geen bevoegdheid had om daarnaar onderzoek te doen en dat hij dus niet meer kon doen dan, zoals hij heeft gedaan, [eiseres] ter zake naar de CIPO te verwijzen.
Nadat de FIOD onderzoek had gedaan, heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) [eiseres] en de filmproducent vervolgd. Bij vonnis van 17 oktober 2013 heeft de strafkamer van de rechtbank Rotterdam [eiseres] vrijgesproken. Dit oordeel is in hoger beroep door het gerechtshof Den Haag bevestigd bij arrest van 10 juni 2015.
De filmproducent is door de rechtbank Rotterdam bij vonnis van 23 april 2015 veroordeeld voor het meermaals (mede)plegen van valsheid in geschrift en heeft een boete opgelegd gekregen van € 150.000.
In de motivering van de vrijspraak van [eiseres] van de rechtbank Rotterdam in haar zojuist genoemde vonnis van 17 oktober 2013 is onder meer opgenomen:
“De rechtbank stelt op basis van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting vast dat de Joodse Omroep ten behoeve van de tenlastegelegde producties daadwerkelijk werkzaamheden heeft verricht en daarvoor is/zou worden betaald uit subsidiegelden van onder andere het Cobo-fonds […]
Verder is gebleken dat betalingen van voorschotten voor tv-producties aan de producent overeenkomstig de bepalingen uit de tenlastegelegde overeenkomsten hebben plaatsgevonden en dat er facturen van de producent voor een overeengekomen consultancy fee aan de Joodse Omroep in rekening zijn gebracht. De Joodse Omroep heeft in voornoemde productie aan het vereiste van een eigen financiële bijdrage van vijf procent in het budget voldaan.
Uit het voorgaande volgt dat niet is komen vast te staan dat in de ten laste gelegde overeenkomsten door de verdachte telkens een bedrag is vermeld als deelname in de productiekosten door de Joodse Omroep terwijl de Joodse Omroep in werkelijkheid niet of voor een lager bedrag deelnam in de productiekosten als in die overeenkomsten voornoemd werden vermeld. De door [de externe filmproducent] aan de verdachte gestuurde e-mails roepen weliswaar vragen op maar leiden niet tot een ander oordeel van de rechtbank, omdat die in het licht van het vorenstaande op zichzelf onvoldoende basis vormen voor een oordeel dat de verdachte, alleen of samen met [de externe filmproducent], opzettelijk een constructie aan het creëren was die de werkelijkheid geweld aandeed.
Gelet op het verhandelde ter zitting en het dossier is voorts onvoldoende wettig en overtuigend bewezen dat de verdachte de tenlastegelegde overeenkomsten valselijk heeft opgemaakt of heeft doen opmaken daar zij geweten zou hebben dat de Bayerische Rundfunk en/of ZDF en/of Arte niet participeerde in de tv-producties en dat deze productiekosten aldus valselijk zijn opgenomen in de aanvraagformulieren aan het Cobo-fonds en daarmee in de overeenkomsten tussen de Joodse Omroep, NIK Media en [de vennootschap van de externe filmpro-ducent].”
Het gerechtshof Den Haag heeft in het zojuist genoemde arrest de bevestiging als volgt gemotiveerd:
“De behandeling van de zaak in hoger beroep heeft het hof niet gebracht tot andere beschouwingen en beslissingen dan die van de eerste rechter, met dien verstande dat het hof […] de hierna weergegeven aanvulling en verbetering aanbrengt.
Het hof constateert […] dat er in het dossier geen bewijs aanwezig is dat de verdachte op de hoogte was van het gegeven dat de in de ten laste gelegde overeenkomsten opgenomen buitenlandse omroepen in werkelijkheid niet participeerden in de te maken televisiedocumentaires en dat de deelname van deze buitenlandse omroepen aldus valselijk [is] opgenomen in de diverse overeenkomsten […] De verdachte had geen bemoeienis met deze buitenlandse relaties en mocht hierbij af gaan op hetgeen [de externe filmproducent] hierover naar voren bracht.”
In februari 2016 heeft [eiseres] een verzoek op basis van de Wet openbaarheid bestuur ingediend bij het Commissariaat. Dit verzoek is toegewezen.
Op 19 april 2016 heeft [eiseres] bij deze rechtbank verzocht om een voorlopig getuigenverhoor. De Joodse Omroep en Interseco waren als belanghebbenden aangemerkt. Na een toewijzende beschikking heeft mr. Hartendorp als rechter-commissaris in totaal negen getuigen gehoord.
Op 13 juli 2018 heeft [eiseres] bij deze rechtbank nogmaals verzocht om een voorlopig getuigenverhoor. Het Commissariaat en de NPO waren als belanghebbenden aangemerkt. Na een toewijzende beschikking heeft
mr. Hartendorp als rechter-commissaris in totaal vijf getuigen gehoord.
Bij brieven van 1 december 2020 heeft [eiseres] onder meer de Staat en het Commissariaat aansprakelijk gesteld voor haar schade. De Staat en het Commissariaat hebben aansprakelijkheid vervolgens van de hand gewezen.