Rechtbank Noord-Nederland, 07-02-2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:754, 13/675

Feiten

1.1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

1.2. Op donderdag 22 maart 2012 waren werknemers van eiseres werkzaam op een bouwlocatie op het [bouwlocatie]te [plaats]. Onderdeel van de werkzaamheden voor eiseres was het vervangen van de laagspanningspanelen in de laagspanningsruimte van het controlegebouw. Omdat de oude laagspanningspanelen te hoog waren, is in overleg met de Locatie Verantwoordelijke Persoon (LVP) van de NAM besloten de stalen plaat van het bovenlicht boven de buitendeur te verwijderen. Hiervoor was geen opdracht verleend en was ook geen asbestinventarisatie gedaan. Twee door eiseres ingeleende werknemers zijn begonnen met het verwijderen van de stalen plaat door middel van slijpen. Tijdens dit slijpen is een stuk plaatmateriaal naar beneden gevallen. Omdat de werknemers het vermoeden hadden dat dit asbest betrof, hebben zij de werkzaamheden direct gestaakt. Voorts zijn maatregelen getroffen zoals het afzetten van het gebied in de directe nabijheid van het incident, het ophangen van flyers met de tekst “verboden gebied – vermoeden asbest”, is een risicomelding gemaakt en hebben de betrokken medewerkers die aanwezig waren de kleding en handschoenen ingeleverd en zijn helmen en schoenen schoongemaakt. Voorts heeft eiseres in samenwerking met de NAM de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Steenhuis Sloopwerken bv ingeschakeld om een asbestinventarisatie te maken en de asbest te saneren.

1.3. De inspecteur Staatstoezicht op de Mijnen,[inspecteur], heeft een onderzoek ingesteld naar het incident. Zij heeft de bouwlocatie op 27 maart 2012 bezocht en kennis genomen van de rapportage van de firma Search, die op 28 maart 2012 een asbestinventarisatie heeft verricht en de rapportage asbestinventarisatie van Team2 Advies. Verder zijn [directeur], directeur van eiseres,[uitvoerder], uitvoerder van eiseres,[werknemer], werknemer van eiseres die in het controlegebouw bezig was met opruimwerkzaamheden, en [werknemer], werknemer van eiseres die het slijpwerk heeft verricht, gehoord. De bevindingen van de inspecteur zijn neergelegd in het boeterapport van 13 augustus 2012. Uit het onderzoek is gebleken dat het stuk plaatmateriaal dat naar beneden is gevallen asbest was van ongeveer 0,2 m2, van het type Amosiet 30-60%. De plaat is naar beneden gevallen terwijl de deur openstond. Omdat het asbest zwaar verweerd was, zijn er asbestvezels naar binnen gewaaid, waar op dat moment nog twee werknemers van eiseres aan het werk waren. De volgende overtredingen zijn volgens de rapporteur begaan:

-de concentratie van asbeststof in de lucht werd niet zo laag mogelijk gehouden;

-voor aanvang van de werkzaamheden werd niet tijdig door de werkgever schriftelijk een melding gedaan aan een daartoe aangewezen ambtenaar;

-terwijl overschrijding van de grenswaarde kon worden verwacht ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht, nam de werkgever geen doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers;

-de werkgever beschikte niet over een schriftelijk werkplan met daarin maatregelen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van de betrokken werknemers voordat was aangevangen met de werkzaamheden;

-er was voor aanvang van de werkzaamheden geen asbestinventarisatie uitgevoerd;

-de werkgever is niet in bezit van een certificaat asbestverwijdering;

-de werkzaamheden waren niet uitgevoerd door of onder toezicht van een persoon die in het bezit was van een certificaat van vakbekwaamheid;

-het verwijderen van het asbesthoudende materiaal werd niet verricht door een persoon die in het bezit was van een certificaat van vakbekwaamheid.

1.4. Bij besluit van 18 oktober 2012 is aan eiseres een boete van € 34.200,- opgelegd.

Deze opgelegde boete bestaat uit een boete van:

-€ 3.600,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet juncto artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit;

-€ 3.600,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet juncto artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit;

-€ 3.600,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet juncto artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit.

1.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bij het primair besluit opgelegde boete gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij overwogen dat het gaat om verschillende feiten die los van elkaar begaan kunnen worden en los van elkaar een overtreding opleveren. Het opnemen van een boetebedrag voor elke overtreding maakt de boete niet disproportioneel. Dat de oorzaak van alle overtredingen één en dezelfde is, doet niet af aan de gemaakte overtredingen en aan de verplichting van eiseres om aan de wet- en regelgeving te voldoen. Verweerder stelt dat het niet weten dat er asbest is verwerkt dan wel het niet weten dat er een asbestinventarisatie verricht moet worden, eiseres te verwijten is en niet leidt tot matiging van de boete. Eiseres verricht bedrijfsmatig renovatie- en sloopwerkzaamheden en vanuit die hoedanigheid weet zij, dan wel had zij kunnen weten dat asbesthoudend materiaal verwerkt is/kan zijn in panden – zoals het onderhavige - die gebouwd zijn voor 1994. Bij het inventariseren van de risico’s van de te verrichten werkzaamheden is het dan ook noodzakelijk een asbestinventarisatie te laten uitvoeren. Bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet worden bekeken of de uit de Beleidsregels voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. In dit geval zijn geen feiten en omstandigheden gesteld of gebleken die aanleiding geven af te wijken van de Beleidsregels, aldus verweerder.

1.6. Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een ééndaadse samenloop, omdat het in dit geval, anders dan is overwogen in het bestreden besluit, niet gaat om verschillende feiten die los van elkaar begaan zijn. Het gaat om één gedraging met verschillende juridische gevolgen die allemaal betrekking hebben op bescherming van hetzelfde belang. Voorts wijst eiseres op het feit dat er wel een algemeen veiligheidsprogramma was en dat er regelmatig bijeenkomsten worden gehouden waarbij medewerkers algemene instructies ontvangen, onder andere ten aanzien van asbest. Ook heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met alle maatregelen die eiseres heeft getroffen om de veiligheid van de werknemers te beschermen, nadat asbest was aangetroffen.

1.7. Ter zitting is vastgesteld dat de feiten niet in geschil zijn. Eiseres accepteert de boete voor het ontbreken van het werkplan, het feit dat de concentratie asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk is gehouden en het feit dat vooraf geen asbestinventarisatie heeft plaatsgevonden. Het beroep richt zich nog tegen het opleggen van een boete voor het nalaten van een melding aan de toezichthouder, het niet nemen van doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers en het ontbreken van de certificaten die nodig zijn voor het verwerken van asbest. Dit deel van de boete bedraagt in totaal €21.600,-. Eiseres is van oordeel dat de boete onevenredig is tot de overtreding en de daarna getroffen maatregelen.

Toetsingskader

2.1. Ingevolge artikel 5:40, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder bestuurlijke boete verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.

Ingevolge artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

Ingevolge het tweede lid stemt het bestuursorgaan, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

Ingevolge het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

2.2. Op 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving in werking getreden.

Ingevolge het in artikel XXV, eerste lid, van deze wet opgenomen overgangsrecht blijft ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, het recht, met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.

2.3. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald. Deze voorschiften en verboden zijn vastgelegd in het Arbobesluit.

Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, van die wet voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Bedoelde algemene maatregel van bestuur is vastgelegd in het Arbobesluit.

2.4. Ingevolge artikel 4:47c, eerste lid, van het Arbobesluit, voor zover thans van belang, wordt voor aanvang van de werkzaamheden tijdig door de werkgever schriftelijk een melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder.

Ingevolge artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers, indien, gelet op de aard van de werkzaamheden, overschrijding van de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, kan worden verwacht ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, behoren tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, het aanbrengen van waarschuwingsborden die voldoen aan het bij of krachtens afdeling 2 van hoofdstuk 8 bepaalde, ter aanduiding dat een overschrijding van de in artikel 4.46 genoemde grenswaarde kan worden verwacht.

Ingevolge artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit worden de werkzaamheden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

Ingevolge artikel 4.54d, zevende lid van het Arbobesluit, voor zover de werkzaamheden mede worden verricht door een andere dan de persoon in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat van vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.

Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit, voor zover thans van belang, wordt, als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de artikelen 4.2, eerste lid, 4.47c, eerste lid, 4.48a, tweede lid, 4.54a en 4.54d, eerste en derde tot en met negende lid.

Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit, voor zover thans van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de artikelen 4.45, eerste lid en 4.48a, eerste en vierde lid.

De rechtbank oordeelt als volgt.

3.1. De rechtbank volgt de beroepsgrond dat sprake is van ééndaadse samenloop niet. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van afzonderlijke overtredingen van verschillende artikelen van het Arbobesluit, die ook afzonderlijk beboetbaar zijn. De omstandigheid dat alle overtreden wettelijke bepalingen hetzelfde belang beogen te beschermen, namelijk het beschermen tegen de gevaren van asbest, doet geen afbreuk aan de aard en ernst van de afzonderlijke overtredingen of aan de mate van verwijtbaarheid. De wetgever heeft het nodig geoordeeld om bedoeld belang door een veelheid van maatregelen te beschermen.

3.2. Nu de feiten niet worden weersproken, staan naar het oordeel van de rechtbank de overtredingen vast. In het geval de overtredingen vaststaan, mag in beginsel van de verwijtbaarheid van die overtredingen worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van de overtreding geen enkel verwijt valt te maken, zal hij dit aannemelijk moeten maken. De rechtbank wijst in dit geval op de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), zie onder meer de uitspraken van 3 juni 2009, LJN BI6082, en 23 februari 2011, LJN BP5468.

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid dan wel van verminderde verwijtbaarheid. Eiseres verricht bedrijfsmatig sloopwerkzaamheden. Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres in deze hoedanigheid moeten weten dat in panden van bepaalde bouwjaren asbest kan voorkomen. Het had in ieder geval op haar weg gelegen om zich hieromtrent te laten informeren. Dat eiseres niet voornemens was om wijzigingen aan te brengen in de constructie van het gebouw en dat derhalve de werkzaamheden die hebben geleid tot het onderhavige incident niet waren voorzien, doet niet af aan de verantwoordelijkheid van eiseres in het kader van de onderhavige regelgeving. Uit de toepasselijke regelgeving vloeit immers voort dat eiseres als werkgever gehouden is om in een geval zoals hier aan de orde, waarin werknemers op eigen initiatief de beoogde werkzaamheden wijzigen dan wel uitbreiden, de werkprocessen zodanig in te richten en haar werknemers zodanig te instrueren dat ook dan de vereiste maatregelen worden getroffen en overtreding van onderhavige voorschriften wordt voorkomen.

3.3. Eiseres betoogt dat de boete moet worden gematigd, omdat direct na het constateren van asbest het gebied is afgezet, een onderzoek is uitgevoerd en de asbest op de voorgeschreven wijze is afgevoerd. Dit betoog treft geen doel. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

Ofschoon eiseres na het incident alle maatregelen heeft getroffen om het risico op (verdere) asbestbesmetting te voorkomen en aldus in zoverre haar verantwoordelijkheid voor de veiligheid en gezondheid van haar werknemers in acht heeft genomen, vindt de rechtbank hierin geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder gehouden was tot matiging van de boete. Op grond van artikel 5:46, tweede lid, Awb stemt verweerder de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Verweerder moet daarbij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechtbank is van oordeel dat feiten en omstandigheden die zich na de overtreding hebben voorgedaan verweerder niet verplichten tot matiging van de opgelegde boete.

3.4. Het beroep is gelet op bovenstaande overwegingen ongegrond. Er is geen aanleiding tot proceskostenveroordeling.

Beslist wordt derhalve als volgt.