Rechtbank Rotterdam, 27-02-2006, AV3029, 05/1690

RECHTBANK TE ROTTERDAM

Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken

Reg.nr.: BC 05/1690-KRD

Uitspraak

in het geding tussen

en

1. Ontstaan en loop van de procedure

Bij brief van 18 april 2005 heeft de gemachtigde van eiseres namens een anonieme cliënt (hierna: cliënt) beroep ingesteld tegen het besluit van verweerster van 8 maart 2005 (hierna: het bestreden besluit) houdende handhaving van het besluit van 17 september 2004 tot oplegging van een boete tot een bedrag van in totaal € 18.150,- aan cliënt wegens overtreding van bepalingen van de Nadere Regeling toezicht effectenverkeer 1999 (hierna: NR 1999) en het Besluit toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: Bte 1995).

De rechtbank heeft in het beroepschrift en de nadien gewisselde correspondentie aanleiding gezien zich reeds thans - bij wijze van tussenuitspraak - te buigen over de vraag of het onderzoek ter zitting met gesloten deuren dient te worden behandeld en over de vraag of de uitspraak in het openbaar zal worden uitgesproken. Voorts heeft de rechtbank aanleiding gezien zich voorafgaand aan die vragen te buigen over de ontvankelijkheid van het beroep.

2. Overwegingen

2.1. Wettelijk kader

Artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) luidt als volgt:

“1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.”.

Artikel 25, eerste lid, van de Richtlijn 93/22/EEG van de Raad van 10 mei 1993 (hierna: de Richtlijn) betreffende het verrichten van diensten op het gebied van beleggingen in effecten luidt als volgt:

Het vierde lid van dat artikel luidt als volgt:

Ingevolge artikel 26, eerste volzin, van de Richtlijn zorgen de Lid-Staten ervoor dat tegen besluiten die met betrekking tot een beleggingsonderneming worden genomen op grond van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die overeenkomstig deze richtlijn zijn vastgesteld, beroep op de rechter mogelijk is.

Ingevolge artikel 27 van de Richtlijn bepalen de Lid-Staten dat hun respectieve bevoegde autoriteiten tegen beleggingsondernemingen die de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen inzake het toezicht op of de uitoefening van de werkzaamheden overtreden, dan wel tegen de personen die feitelijke zeggenschap over de werkzaamheden van deze ondernemingen uitoefenen, onverminderd de voor de intrekking van de vergunning geldende procedures en de bepalingen van het strafrecht, sancties kunnen uitspreken dan wel maatregelen kunnen treffen die uitdrukkelijk beogen een eind te maken aan de geconstateerde overtredingen of de oorzaken daarvan weg te nemen.

Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

Artikel 8:62 van de Awb luidt als volgt:

Ingevolge artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb vermeldt de schriftelijke uitspraak de namen van partijen en van hun vertegenwoordigers of gemachtigden.

Ingevolge artikel 8:78 van de Awb spreekt de rechtbank de beslissing, bedoeld in artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder c, in het openbaar uit, in tegenwoordigheid van de griffier.

Ingevolge artikel 8:79, tweede lid, van de Awb kunnen anderen dan partijen afschriften of uittreksels van de uitspraak of van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak verkrijgen. Met betrekking tot de kosten is het bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken bepaalde van overeenkomstige toepassing.

Artikel 31, eerste en tweede lid, van de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: Wte 1995) luidt als volgt:

Krachtens artikel 40 van de Wte 1995 zijn de bevoegdheden van de Minister van Financiën (hierna: Onze Minister; alsook: de Minister) voor zover hier van belang overgedragen aan verweerster.

Artikel 44 van de Wte 1995 luidt als volgt:

In artikel 48c, eerste lid, en artikel 48d, vijfde lid, van de Wte 1995 in verbinding met artikel 45b van het Bte 1995 is de bevoegdheid van de Minister tot boeteoplegging wegens overtreding van krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wte 1995 gestelde regels neergelegd.

Ingevolge artikel 48m, eerste lid, van de Wte 1995 kan de Minister met het oog op een adequate functionering van de effectenmarkten of de positie van de beleggers op die markten, onverminderd artikel 31, eerste en tweede lid, het feit ter zake waarvan de last onder dwangsom of de bestuurlijke boete is opgelegd, het overtreden voorschrift, alsmede de naam, het adres en de woonplaats van degene aan wie de last onder dwangsom of de bestuurlijke boete is opgelegd, ter openbare kennis brengen.

2.2. Feitenverloop

In het beroepschrift is verzocht om uitstel voor het aanvullen van de gronden van het beroep totdat onherroepelijk bij uitspraak van de burgerlijke rechter is komen vast te staan dat verweerster niet mag overgaan tot bekendmaking als bedoeld in artikel 48m van de Wte 1995 van boeteoplegging aan cliënt, opdat zij zich in dat geval kan bezinnen op de vraag of zij het beroep tegen het bestreden besluit al dan niet wenst voort te zetten. Voorts is daarbij medegedeeld dat een afschrift van het beroepschrift met vermelding van de naam van cliënt is verzonden aan notaris mr. D.R. de Lange, welke laatstgenoemde (hierna: de notaris) de ontvangst daarvan in een proces-verbaal zal vastleggen. Bij het anonieme beroepschrift is voorts correspondentie gevoegd met daarin vermeld de datum en het registratienummer van het bestreden besluit.

Bij brief van 22 juni 2005 heeft de griffier van de rechtbank de gemachtigde van eiseres onder meer het volgende bericht:

“Gelet op het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het niet mogelijk om anoniem of met onbekende naam beroep in te stellen. Om die reden verzoekt de rechtbank dat u de identiteit van de instelling namens wie u beroep heeft ingesteld, alsnog bekend maakt en wel binnen vier weken na heden. Voorts verzoek ik u in dit verband binnen die termijn een uittreksel uit het handelsregister over te leggen.

Gelet op artikel 6:5, tweede lid, van de Awb verzoek ik u voorts om binnen voornoemde termijn een afschrift van de bestreden beslissing op bezwaar van de Stichting Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM) over te leggen.

Gelet op artikel 6:6 van de Awb kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard indien u de gevraagde gegevens en bescheiden niet verstrekt binnen de geboden termijn. Er wordt geen verder uitstel verleend. Deze brief laat overigens onverlet dat de rechtbank tot het oordeel kan komen dat de identiteit van de instelling die beroep heeft ingesteld reeds bekend had moeten worden gemaakt in de termijn voor het instellen van beroep.

Tevens bericht ik u dat uitstel voor het indienen van de gronden wordt verleend tot vier weken nadat het Gerechtshof te Amsterdam omtrent het hoger beroep tegen de uitspraak van 9 juni 2005 van de voorzieningenrechter te Amsterdam (nr. 315480/KG 05-895 SR) uitspraak heeft gedaan. Het buiten die termijn indienen van de gronden kan eveneens leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.

De rechtbank kan geheimhouding niet garanderen. Op voorhand deel ik u in dit verband mee dat de Richtlijn 93/22/EEG niet zover kan strekken dat de afdoening van het beroep van uw cliënte in het geheim zou dienen plaats te hebben. De praktijk wijst evenwel uit dat totdat de uitnodiging voor de zitting is verstuurd, dit is het moment dat de rol van de zitting wordt bepaald, naar buiten toe niet bekend is dat er een beroepsprocedure aanhangig is. Ingevolge artikel 14 van de Landelijke procesregeling bestuursrecht wordt deze kennisgeving zes weken voorafgaande aan de zitting verzonden.

Thans kan nog niet worden ingaan op uw verzoek tot het behandelen van onderhavige beroepszaak met gesloten deuren. Te gelegener tijd zal de rechtbank, gehoord de AFM, beslissen op uw verzoek.”.

Binnen de geboden termijn is de identiteit van cliënt - namelijk eiseres - door de gemachtigde van eiseres aan de griffier bekend gemaakt, met het verzoek geen mededelingen aan derden te doen omtrent het aanhangig zijn van het beroep. Voorts zijn het proces-verbaal van de notaris en een afschrift van het bestreden besluit overgelegd.

Bij uitspraak van 9 februari 2006 (LJN AV1424) heeft het gerechtshof Amsterdam (hierna: het hof) in hoger beroep tegen het vonnis in kort geding van de rechtbank van Amsterdam van 9 juni 2005, dat (mede) ziet op het voornemen van verweerster tot toepassing van artikel 48m van de Wte 1995, arrest gewezen. In dat arrest - waarin eiseres is aangeduid als Y en verweerster als X - heeft het hof onder meer overwogen:

(…)

2.7 Uit het voorgaande volgt dat [X] -zoals de voorzieningen-rechter ook heeft beslist- niet bevoegd is naam, adres en woonplaats van [Y] openbaar te maken totdat de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan. Voorzover uit het vonnis zou moeten worden begrepen dat het verbod niet ziet op een eventueel hoger beroep, zoals [Y] met de incidentele grief II aanvoert, behoeft het verduidelijking. Het verbod geldt totdat een uitspraak van de bestuursrechter onherroepelijk is, dus ook voor een eventueel beroep op de College van Beroep voor het bedrijfsleven.”.

De gemachtigde van eiseres heeft bij brief van 15 februari 2006 verzocht in navolging van de civielrechtelijke procedure het onderzoek ter zitting in de boetezaak met gesloten deuren te behandelen, geen mededelingen aan derden te doen inzake het aanhangig zijn van het beroep en de uitspraak slechts in geanonimiseerde vorm openbaar te maken, danwel nogmaals uitstel te verlenen voor het aanvullen van gronden van het beroep tot vier weken nadat de Hoge Raad terzake de toepassing van artikel 48m van de Wte 1995 arrest heeft gewezen in cassatie.

Bij brief van 17 februari 2005 heeft de gemachtigde van verweerder op deze brief gereageerd.

2.3. Standpunten van partijen

Eiseres heeft in het beroepschrift gesteld dat er is geen sprake is van overtreding van de betreffende wettelijke bepalingen en dat er gebreken van procedurele aard aan de boeteoplegging kleven (waaronder schending van de cautieplicht en van de redelijke termijn).

Van de zijde van verweerster is bij brief van 17 februari 2006 aangevoerd dat het verzoeken om het onderzoek ter zitting met gesloten deuren te behandelen op dit moment prematuur is daar de griffier bij brief van 22 juni 2005 heeft laten weten dat eerst ter zitting op dit verzoek zal worden beslist. Verder is aangevoerd dat verweerster betwijfelt of in het onderhavige geval gronden bestaan voor een behandeling met gesloten deuren. Verweerster refereert zich in dit verband aan het oordeel van de rechtbank.

2.4. Beoordeling

De vragen of het beroep ontvankelijk is, of het onderzoek ter zitting met gesloten deuren dient plaats te hebben en of de uitspraak in het openbaar zal worden uitgesproken dienen door de rechtbank ambtshalve te worden beantwoord. De rechtbank ziet aanleiding thans reeds een oordeel te geven over deze vragen opdat eiseres haar verdere procespositie kan bepalen. De rechtbank ziet met het oog op afdoening binnen een redelijke termijn geen aanleiding om de zaak verder aan te houden teneinde een eventuele uitspraak in cassatie af te wachten. Temeer niet daar zij het niet op voorhand aannemelijk acht dat de uitspraak van het hof - voorzover hier van belang - in cassatie niet in stand zal blijven.

In navolging van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) - waaronder de uitspraken van 24 september 2003 (JB 2003/317) en 20 juli 2005 (AB 2005/341) - oordeelt de rechtbank dat de identiteit van degenen die bezwaar of beroep instelt binnen de in artikel 6:7 van de Awb neergelegde termijn voor het instellen van bezwaar of beroep bekend dient te zijn. Het niet kenbaar zijn van de identiteit van de insteller van het bezwaar of beroep kan derhalve niet als een vormverzuim als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb worden aangemerkt. Evenwel heeft voorts te gelden - de rechtbank wijst in dit verband op de Afdelingsuitspraak van 2 juli 2003 (JB 2003/229) en nogmaals op die van 24 september 2003 - dat indien de identiteit van degene die een rechtsmiddel heeft ingesteld achteraf kan worden vastgesteld en degene namens wie het rechtsmiddel is ingesteld binnen de daartoe geldende termijn daartoe opdracht heeft gegeven, diegene in zijn beroep kan worden ontvangen.

Gelet op de tijdige vermelding van het kenmerk van het bestreden besluit, het feit dat het bestreden besluit aan eiseres is gericht en het proces-verbaal van de notaris, kan zonder meer worden vastgesteld dat eiseres binnen de beroepstermijn aan haar gemachtigde opdracht heeft gegeven tot het instellen van beroep en dat die gemachtigde het beroep vervolgens binnen die termijn heeft ingesteld. Voorts is in het beroepschrift gemotiveerd aangegeven waarom niet aanstonds de identiteit van de insteller van het beroep bekend is gemaakt, terwijl terzake niet reeds een uitspraak van een rechterlijk college voorligt met betrekking tot deze specifieke kwestie. In onderhavig geval ziet de rechtbank dan ook voldoende grond eiseres het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb niet tegen te werpen. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding om het beroep op voorhand niet-ontvankelijk te achten wegens termijnoverschrijding.

Verder is de rechtbank van oordeel dat het beroepschrift - hoe summierlijk ook - een begin van motivering bevat doordat daarin is betwist dat sprake is van overtreding van de regelgeving en is aangevoerd dat door verweerster de cautieplicht niet is nagekomen en dat door haar de redelijke termijn is overschreden. Voorzover eiseres op korte termijn de gronden van het beroep aanvult - hetgeen zeker wenselijk is - heeft dit derhalve niet plaats in het kader van artikel 6:6 van de Awb.

Nu voorts tijdig griffierecht is voldaan is het beroep vooralsnog ontvankelijk.

De rechtbank stelt verder voorop dat verweerster de stukken heeft ingediend zonder zich te beroepen op artikel 8:29 van de Awb. Voor toepassing van die bepaling is ook geen grond nu die stukken betrekking hebben op eiseres zelf en geen andere partijen aan het geding deelnemen.

Hoewel in enige andere toezichtswetten wel bepalingen zijn opgenomen omtrent het houden van de terechtzitting met gesloten deuren - de rechtbank wijst op artikel 33a, tweede lid, van de Wet toezicht beleggingsinstellingen, artikel 90, tweede lid, van de Wet toezicht kredietwezen 1992 en artikel 188, derde lid, van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 - is met de Wet invoering van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete in de financiële wetgeving van 28 oktober 1999 (Stb. 1999, 509) niet voorzien in enige bepaling strekkende tot het houden van de terechtzitting achter gesloten deuren indien het beroep is gericht tegen een bestuurlijke boete. De rechtbank acht het derhalve niet aannemelijk dat het in artikel 44 van de Wte 1995 ontbreken van een bepaling terzake het houden van terechtzitting achter gesloten deuren ingeval van een beroep tegen boeteoplegging is te wijten aan een omissie door de wetgever.

Juist nu een bestuurlijke boete als gehandhaafd met het bestreden besluit moet worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM is er alle reden uit te gaan van de hoofdregel dat het onderzoek plaats heeft op een openbare terechtzitting, zoals ook is neergelegd in artikel 8:62, eerste lid, van de Awb. De uitzonderingsgevallen in die verdragsbepaling zijn voorts neergelegd in artikel 8:62, tweede lid, van de Awb.

Naar het oordeel van de rechtbank doet zich niet één van die uitzonderingen voor. In het bijzonder vermag de rechtbank niet in te zien dat openbaarheid het belang van een goede rechtspleging ernstig zou schaden. Daartoe is niet voldoende te stellen dat de burgerlijke rechter de behandeling ter zitting inzake de beslissing tot publicatie wel met gesloten deuren heeft behandeld en dat de schorsing van die beslissing illusoir zou worden indien ruchtbaarheid zou worden gegeven aan het aanhangige beroep van eiseres en daarmee aan de boeteoplegging. De openbaarheid van de zitting en de openbaarheid van de uitspraak is immers niet hetzelfde - ook niet in feitelijke uitkomst - als de voorgenomen publicatie van de boeteoplegging aan eiseres door verweerster. De openbare kennisgeving van het feit dat voor een of meer gedragingen een boete is opgelegd heeft immers het oogmerk en karakter van een uitdrukkelijke waarschuwing aan het publiek, terwijl de uitspraak - hoewel daarmee de boeteoplegging naar buiten toe kenbaar wordt - slechts ziet op de toetsing van de rechtmatigheid van de boeteoplegging.

Evenmin ziet de rechtbank in de algemene geheimhoudingsplicht die ingevolge artikel 31 van de Wte 1995 op verweerster rust een beletsel voor het houden van het onderzoek ter openbare terechtzitting. Uit die bepaling noch uit artikel 25, vierde lid, van de Richtlijn blijkt van een verbod aan de toezichthoudende instantie om de stukken die ten grondslag liggen aan de boeteoplegging over te leggen in het kader van een bestuursrechtelijke procedure.

Uit het vorenstaande volgt voorts dat er geen aanleiding kan bestaan om in afwijking van artikel 8:78 van de Awb de uitspraak als bedoeld in artikel 8:77 van de Awb niet in het openbaar uit te spreken.

De rechtbank merkt wel op dat zij, in afwachting van de definitieve uitspraak in deze zaak, aanleiding ziet tot het anonimiseren van de identiteit van eiseres ingeval van publicatie van deze tussenbeslissing op www.rechtspraak.nl.

Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de in de hierna opgenomen rubriek 3 vermelde beslissing, waarbij zij ter voorlichting van partijen opmerkt dat - gelet op artikel 20, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie - tegen deze tussenbeslissing slechts tegelijkertijd met het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Awb hoger beroep kan worden ingesteld.

3. Beslissing

De rechtbank,

recht doende:

bepaalt dat het te houden onderzoek ter zitting openbaar zal zijn,

bepaalt voorts dat de uitspraak in het openbaar wordt uitgesproken,

houdt iedere verdere beslissing aan.

De griffier: De voorzitter:

Afschrift verzonden op: 28 februari 2006