Rechtbank 's-Gravenhage, 09-11-2005, AU5877, 02-2319

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE

sector civiel recht - meervoudige kamer

1. de venootschap naar het recht van het Verenigd Koninkrijk XL Winterthur International Insurance Company Ltd.,

gevestigd te Londen, in Nederland kantoorhoudend te Amsterdam,

2. de naamloze vennootschap Hampden Insurance N.V.,

gevestigd te Rotterdam,

3. de naamloze vennootschap Royal Nederland Schadeverzekering N.V.,

gevestigd te Rotterdam,

4. de vennootschap naar het recht van het Verenigd Koninkrijk Reliance National Insurance Company (Europe) Ltd.,

gevestigd te Londen, in Nederland kantoorhoudend te Rotterdam,

5. de besloten vennootschap KSA Verzekeringen B.V.,

gevestigd te Amsterdam,

eiseressen,

procureur: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,

de Staat der Nederlanden,

zetelende te ’s-Gravenhage,

gedaagde,

procureur: mr. J.W.H. van Wijk.

De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:

- de dagvaarding van 12 augustus 2002;

- de akte houdende overlegging producties van de verzekeraars, met producties;

- de conclusie van antwoord, met producties;

- de conclusie van repliek, met producties;

- de conclusie van dupliek, met producties;

- de bij brieven van 20 en 30 mei 2005 door de verzekeraars toegezonden producties;

- de ter pleitzitting van 6 juni 2005 door de verzekeraars overgelegde pleitnotities van mrs. J.B. Londonck Sluijk en M. Griffiths, advocaten te Amsterdam;

- de ter pleitzitting van 6 juni 2005 door de Staat overgelegde pleitnota van mr. Van Wijk voornoemd.

1.2.1. Op 26 mei 2000 hebben het college van burgemeester en wethouders van Enschede, het college van gedeputeerde staten van Overijssel en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overleg met de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Defensie en van Justitie een onafhankelijke Commissie onderzoek vuurwerkramp ingesteld, die met de naam van haar voorzitter bekend staat en ook hier zal worden aangeduid als de commissie-Oosting. Deze kreeg allereerst tot taak de oorzaak, de toedracht en de bestrijding van de vuurwerkontploffing en de directe gevolgen die deze ramp heeft gehad te onderzoeken, alsmede de organisatie en eerste uitvoering van de zorg voor de door de ramp getroffenen. Bij het onderzoek dienden in ieder geval de volgende aspecten te worden betrokken: (a) de milieu-veiligheid, de veiligheid voor de omgeving en de ruimtelijke ordening, (b) de volks-gezondheid, waaronder de nazorg en (c) de openbare veiligheid en de rampen-bestrijding. Het onderzoek diende zich ook uit te strekken tot de geldende regelgeving en de toepassing daarvan. De commissie diende de gebeurtenissen voor, tijdens en na de ramp in onderlinge samenhang te onderzoeken en daarbij tevens het optreden van de betrokken overheden te betrekken.

Naast het onderzoek van de commissie-Oosting hebben acht rijksinspecties, elk op grond van haar specifieke wettelijke taakopdracht, onderzoek verricht naar de ramp.

1.3.1. Ten tijde van de ramp waren [vennoot 1] en zijn partner samen met de besloten vennootschap Moonlight Events B.V. de vennoten van S.E. Fireworks v.o.f.

Tegen [vennoot 1] en tegen [enig aandeelhouder van Moonlight Events B.V.] enig aandeel-houder van Moonlight Events B.V., is naar aanleiding van de ramp een strafrechtelijke vervolging ingesteld.

1.3.2. Het gerechtshof te Arnhem heeft bij arresten van 12 mei 2003 – onder vernietiging van twee identieke, eveneens veroordelende vonnissen van de rechtbank te Almelo van 2 april 2002 – de twee verdachten veroordeeld tot gevangenisstraffen van ieder één jaar wegens:

- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieu-beheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd;

- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging;

- opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 2 van de Wet milieu-gevaarlijke stoffen, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd;

- aan de schuld van de rechtspersoon te wijten zijn van brand en ontploffing, terwijl het feit iemands dood ten gevolge heeft, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd;

- telkens medeplegen van opzettelijke overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen, meermalen gepleegd;

en voorts bepaald dat aan hen geen straf of maatregel zal worden opgelegd wegens de eveneens bewezen verklaarde overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieu-beheer, begaan door een rechtspersoon, terwijl verdachte, als medepleger, opdracht tot het feit heeft gegeven en feitelijke leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging, meermalen gepleegd.

Na de ramp is de regelgeving met betrekking tot vuurwerk aangescherpt. Bij koninklijk besluit van 22 januari 2002 zijn nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk vastgesteld (Vuurwerkbesluit, Stb. 33). Dit besluit is grotendeels met ingang van 1 maart 2002 in werking getreden (Stb. 114).

Volgens het Vuurwerkbesluit mag binnen een inrichting waar (mede) professioneel vuurwerk wordt opgeslagen of bewerkt, niet meer dan 6000 kg. vuurwerk aanwezig zijn en mag een zodanige inrichting uitsluitend nog zijn gelegen op een afstand van ten minste 800 meter van kwetsbare objecten, waaronder gebouwen of terreinen die in verband met het verrichten van arbeid worden of plegen te worden gebruikt of die daartoe bestemd zijn .

2.2.1. De verzekeraars hebben bij dagvaarding, onder verwijzing naar onder meer de relevante feiten en conclusies als vermeld in de rapporten van de commissie-Oosting, aan hun vordering ten grondslag gelegd, dat de Staat jegens Koninklijke Grolsch- N.V. uit hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk is voor haar schade als gevolg van de ramp.

Met zijn onrechtmatig handelen en/of nalaten heeft de Staat het geenszins denkbeeldige risico in het leven geroepen – althans vergroot – dat een ramp als deze zich zou kunnen voltrekken, welk risico zich ook daadwerkelijk heeft verwezenlijkt. Daarmee is het causaal verband tussen de gedragingen van de Staat en de ontstane schade gegeven. Koninklijke Grolsch N.V., in wier rechten de verzekeraars zijn gesubrogeerd, heeft een schade geleden ten bedrage van (ten minste) € 60.571.111,-. Volgens de verzekeraars kunnen aan de Staat de navolgende zes verwijten worden gemaakt:

I geen (adequate) regelgeving

De Staat heeft, in de wetenschap dat de regelgeving ten aanzien van de opslag, bewerking en verwerking van (professioneel) vuurwerk niet aanwezig, niet adequaat dan wel niet toereikend was, nagelaten maatregelen te treffen in de vorm van het uitvaardigen van (nadere) regelgeving of het aanpassen van bestaande regelgeving.

II wetenschap risico, geen nader onderzoek

Ondanks de wetenschap als voormeld heeft de Staat – voor zover de uitkomsten van de op dit punt verrichte onderzoeken niet reeds volstrekt helder waren – nagelaten hiernaar voldoende onderzoek te verrichten en vervolgens gevolg te geven aan de uitkomsten van dat onderzoek door het uitvaardigen van (nadere) regelgeving of het aanpassen van de bestaande regelgeving.

III wetenschap risico, geen tussentijdse maatregelen

Ondanks de wetenschap als voormeld heeft de Staat – voor zover onderzoek daarnaar niet onmiddellijk kon worden verricht, althans de gevolgen van de reeds verrichte onderzoeken niet onmiddellijk in adequate regelgeving konden worden vertaald – nagelaten het toezicht op de uitvoering van de reeds bestaande regelgeving te verbeteren of de toezichtregelgeving (tijdelijk) aan te passen. Daarnaast treft de Staat het verwijt dat hij heeft nagelaten om tenminste ook bij de relevante organen (het bevoegd gezag, adviserende instanties etc.) de problematiek op adequate wijze onder de aandacht te brengen en te bewaken dat de aanpak van deze problematiek door de desbetreffende organen voldoende adequaat ter hand werd genomen.

IV onjuiste advisering

Het bureau AMV heeft bij de advisering omtrent de verlening van gemeentelijke vergunningen stelselmatig onzorgvuldig gehandeld, waardoor onjuiste vergunningen tot stand zijn gekomen.

V toezichtsfalen

Hoewel de Staat als toezichthouder op de hoogte was van de onrechtmatige dan wel illegale toestand bij SEF, heeft hij nagelaten adequaat handelend op te treden. De Staat had, gezien de ernst van de dreigende schade, onmiddellijk moeten en kunnen ingrijpen.

VI geen wetenschap: ondeugdelijk controlesysteem

Uitsluitend voor het geval dat niet zou komen vast te staan dat de Staat op de hoogte was van de onrechtmatige toestand bij SEF, geldt dat hij – gelet op de soort van inrichting waar het hier om gaat, waarbij overtreding van voorschriften onherroepelijk tot ernstige (materiële) schade leidt – hiervan op de hoogte had moeten zijn. De Staat heeft in casu onvoldoende zorginspanningen geleverd dan wel, gelet op de te verwachten ernst van de schade, onjuiste prioriteiten gesteld.

2.2.2. Bij hun conclusie van repliek hebben de verzekeraars aan hun vordering primair ten grondslag gelegd, dat de Staat jegens Koninklijke Grolsch- N.V. uit hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk is wegens ‘zuiver nalaten’ daar waar – op grond van bij de Staat aanwezige wetenschap omtrent een specifiek en ernstig, voor derden niet kenbaar gevaar – handelen geboden was, terwijl het treffen van maatregelen ter opheffing van het gevaar in de vorm van adequate regelgeving voor de Staat geenszins bezwaarlijk was. Deze grondslag omvat de voormelde verwijten I, II en III. Ter pleit-zitting hebben de verzekeraars dit (regelgevings)falen uitdrukkelijk geplaatst in de sleutel van het leerstuk van de gevaarzetting. Daarnaast hebben de verzekeraars zich bij repliek subsidiair en meer subsidiair gebaseerd op onrechtmatige advisering (verwijt IV) en toezichtsfalen (verwijten V en VI).

Voorts hebben de verzekeraars bij repliek hun vordering, nog meer en meest subsidiair, doen berusten op schending van het eigendoms-recht als beschermd door artikel 1 van het eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en, voor het geval dat zou komen vast te staan dat het handelen en/of nalaten van de Staat op zich als rechtmatig is te kwalificeren, op het gelijkheidsbeginsel, meer in bijzonder het beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’.

Ter onderbouwing van de gestelde schending van het recht op ongestoord genot van eigendom hebben de verzekeraars het volgende aangevoerd. Op de Staat rustte de verplichting maatregelen te treffen teneinde de gebouwen in de directe omgeving van vuurwerkbedrijven te beschermen. Van de Staat mocht op grond van zijn wetenschap van het grote gevaar dat de aanwezigheid van een vuurwerk-bedrijf in de directe nabijheid voor de eigenaren van gebouwen betekende, verwacht worden dat hij de hem ten dienste staande maatregelen zou nemen. Nu de Staat dit heeft verzuimd, heeft hij artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM geschonden. Aangezien tussen dit nalaten van de Staat en de door Koninklijke Grolsch N.V. geleden schade causaal verband bestaat, dient de Staat de door de verzekeraars voor hun rekening genomen schade te vergoeden.

De gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel hebben de verzekeraars als volgt geadstrueerd. Bij de ramp is als gevolg van het bewust handelen van de overheid een naar verhouding kleine groep van burgers en ondernemers in onevenredige mate in hun belangen getroffen, zonder dat de opgetreden schade geacht kan worden tot hun normale (bedrijfs)risico te behoren en zonder dat de overheid deze onevenredig getroffen burgers en ondernemers (genoegzaam) in hun economisch belang is tegemoet gekomen. Indien ervan wordt uitgegaan dat de Staat een beleids-keuze heeft gemaakt om geen prioriteit toe te kennen aan de veiligheid bij de opslag van vuurwerk en in dat verband een risico te lopen, en deze keuze rechtmatig moet worden geacht, is de Staat desalniettemin op grond van het in de jurisprudentie ontwikkelde beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’ gehouden tot vergoeding van de schade die Koninklijke Grolsch N.V. heeft geleden. De verzekeraars zijn gesubrogeerd in de rechten die Koninklijke Grolsch N.V. uit dien hoofde jegens de Staat heeft.

3.1.1. De bescherming van personen en goederen tegen van buiten komend onheil (waaronder dat, veroorzaakt door ontplofbare stoffen) behoort van oudsher tot de kerntaken van de overheid. Reeds in 1810 werd op het grondgebied van het huidige Nederland een Frans decreet van kracht ter bescherming van omwonenden tegen gevaar, schade en hinder, veroorzaakt door bepaalde fabrieken en andere inrichtingen. Dit decreet is in 1824 opgevolgd door het Koninklijk Besluit, rakende de vergunningen ter oprigting van sommige fabrijken en trafijken (Stb. 19). Dit besluit beoogde "met betrekking tot de fabrijken en trafijken, en andere inrigtingen, die bij eene ongepaste daarstelling of verandering, baarblijkelijk het publiek met gevaar, schade of hinder kunnen bedreigen, en tot welker oprigting of verandering van inrigting mitsdien uit het oogpunt eener goede policie de voorafgaande beoordeeling en toestemming van het openbaar gezag, als noodig zal zijn te beschouwen, de vereischte bepalingen (te) maken waardoor alle onzekerheid, zoo wel voor hen, die tot zoodanige oprigting of verandering van inrigting zouden wenschen overtegaan, als van de publieke autoriteiten zal zijn voorgekomen". Ingevolge dit besluit zijn onder meer "Buskruid-fabrijken" en "Buskruid-magazijnen", alsmede "Vuurwerk-makerijen" aan een vergunningstelsel onderworpen. Het besluit is in 1875 opgevolgd door de Wet tot regeling van het toezigt bij het oprigten van inrigtingen, welke gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken (Stb. 95). Ingevolge artikel 2, aanhef en onder II, van die wet werden in elk geval vanaf de inwerkingtreding ervan als vergunningplichtige inrichtingen mede beschouwd inrichtingen tot bewaring van ontplofbare stoffen, waartoe uitdrukkelijk werden gerekend de bewaarplaatsen van vuurwerk. Vanaf 1952 berustte deze vergunningplicht op de Hinderwet (Stb. 274) en sedert 1 maart 1993 is deze gebaseerd op de Wet milieubeheer (Stb. 1992, 414).

Dat ook overigens vervoer en opslag van ontplofbare stoffen een ernstig gevaar voor de omgeving konden veroorzaken, is hier te lande in ieder geval sinds 1807, toen binnen de singels van de stad Leiden een kruitschip ontplofte met verwoestende werking, algemeen bekend. Het antwoord van de wetgever heeft ook hier niet lang op zich laten wachten. De eerste Nederlandse regelgeving ter zake is te vinden in de Wet van 26 januari 1815, Stb. 7. Deze wet is vervangen door de Wet van 26 april 1884 houdende nadere bepalingen omtrent het vervoer, den in-, uit- en doorvoer, verkoop en opslag van buskruit en andere licht ontvlambare en ontplofbare stoffen (Stb. 81). Blijkens de op die wet gebaseerde algemene maatregel van bestuur (Stb. 1885, 187) vielen vuurwerken onder de gestelde regels. Laatstgenoemde wet is in 1968 vervangen door de Wet gevaarlijke stoffen (Stb. 1963, 313), welke wet in 1996 is opgevolgd door de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Stb. 1995, 525).

3.1.2. Het op de grondslag van deze regelgeving door de rijksoverheid gevoerde externe-veiligheidsbeleid voor inrichtingen heeft een ramp met een omvang als die in Enschede niet kunnen voorkomen. Nadien zijn dan ook pogingen gedaan om de keten van onderzoek (risicoanalyse), regelgeving, uitvoering (vergunningverlening), toezicht en handhaving in al haar schakels te versterken.

Dat de rijksoverheid uit de gebeurtenissen lessen heeft getrokken voor de toekomst, wil echter niet zeggen dat de Staat aansprakelijk is uit hoofde van onrechtmatige daad voor de directe gevolgen van de ramp. Om zo'n aansprakelijkheid te kunnen vaststellen, moet immers niet zozeer naar de gevolgen, maar vooral naar de oorzaken van de ontploffingen op 13 mei 2000 worden gekeken, met als uitgangspunt de wetenschap die de Staat tot op het moment van de ramp bezat of had moeten bezitten. Overheidsaansprakelijkheid kan niet worden aangenomen op de enkele grond dat zich een risico heeft verwezenlijkt waarvan de overheid op de hoogte was of had moeten zijn. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het optreden van de Staat is bepalend of het risico dat hij kende of had moeten kennen – gelet zowel op de ernst van de mogelijke effecten als de kans dat deze zouden optreden – dermate groot was, dat bij afweging van de (maatschappelijke) kosten tegen de voordelen van zodanig overheidsoptreden daaruit voor een rijks-overheidsinstelling de rechtsplicht voort-vloeide om maatregelen te nemen ter verkleining van dat risico.

Deze rechtbank heeft over de aansprakelijkheid van de Staat voor de gevolgen van de ramp eerder uitspraak gedaan. In de zaak met het rolnummer 01-2529, die is aangespannen door drie persoonlijk gedupeerden, heeft de rechtbank bij vonnis, uitgesproken op 24 december 2003, geoordeeld dat de Staat niet aansprakelijk is, evenmin als de gemeente Enschede. Bij de beoordeling heeft de rechtbank in die zaak mede van belang geacht of de overheid op de hoogte was of had moeten zijn van een reële en directe bedreiging van het leven van personen. Indien dat het geval was, had zij – op grond van onder meer artikel 2 van het EVRM – tijdig afdoende maatregelen moeten nemen ter voorkoming van de ramp, zo oordeelde de rechtbank indertijd.

In de onderhavige zaak staat echter vast dat de gedupeerde Grolschbedrijven slechts zijn getroffen in een vermogensbelang. De norm die volgens de verzekeraars is geschonden, ziet op de situatie dat iemand een situatie in het leven roept of laat voortbestaan die voor anderen bij niet-inachtneming van de vereiste oplettendheid en voorzichtigheid gevaarlijk is. Die norm strekt echter niet ter bescherming tegen de schade die de Grolschbedrijven hebben geleden. Het betoog van de verzekeraars over gevaar-zetting mist voor deze zaak dan ook relevantie.

3.3.3. Degene die een inrichting als SEF drijft, is onderworpen aan het vergunningstelsel voor inrichtingen op basis van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Daarnaast gelden voor de exploitant van een vuurwerkopslagplaats de algemene zorgplichten van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer en artikel 2 van de Wet milieugevaarlijke stoffen en, in diens hoedanigheid van bezitter van gevaarlijke stoffen, de risico-aansprakelijk-heid bij ongevallen van artikel 6:175 van het Burgerlijk Wetboek.

Dit stelsel brengt, naast verplichtingen waarop belanghebbenden tegenover de exploitant zelf in rechte een beroep kunnen doen, met zich dat voor de oprichting, de verandering en de verandering van de werking van een bedrijf als SEF een toetsing door het bevoegd gezag moet plaatsvinden (artikelen 8.1 en 8.2 van de Wet milieubeheer). Als bevoegd gezag voor een inrichting als SEF was indertijd aangewezen het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente. Daarbij dient het bevoegd gezag (kort samengevat) alle relevante omstandigheden van het concrete geval en de laatste inzichten van deskundigen te betrekken, alsmede de adviezen van de wettelijke adviseurs (artikel 8.8 van de Wet milieubeheer). Als wettelijk adviseur was indertijd voor een inrichting als SEF de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht aangewezen. Het bevoegd gezag is voorts gehouden regelmatig na te gaan of de voorschriften en beperkingen van de vergunning nog toereikend zijn en moet zo nodig deze aanpassen, hetzij ambtshalve, hetzij op verzoek van derden of op aanvraag van de vergunninghouder (artikelen 8.22 tot en met 8.24 van de Wet milieubeheer).

De Staat heeft ten verweer een beroep gedaan op de regel van de formele rechtskracht,

volgens welke in de onderhavige procedure de onder 1.4.1 en 1.4.2 vermelde besluiten naar inhoud en wijze van totstand-koming voor rechtmatig moeten worden gehouden. Volgens de Staat geldt dit ook voor de inhoud van de in het kader van de totstandkoming namens de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht door het bureau AMV verstrekte adviezen.

De rechtbank kan de Staat niet volgen in dit verweer, aangezien deze adviezen afkomstig waren van een ander orgaan dan het bestuursorgaan dat door middel van het instellen van bezwaar en beroep in rechte had kunnen worden betrokken. De stelling van de verzekeraars dat een uitzondering moet worden aanvaard op de formele rechtskracht van de advisering door het bureau AMV, behoeft dus geen bespreking.

Een en ander neemt niet weg dat van de rechtmatigheid van de verleende milieu-vergunningen moet worden uitgegaan. Weliswaar hebben de verzekeraars ook gesteld dat de Staat heeft erkend dat deze vergunningen onjuist waren, op grond waarvan hij zich niet op de formele rechtskracht van de betrokken besluiten zou kunnen beroepen, maar de Staat kan geen onrechtmatig handelen van de gemeente Enschede erkennen. Nu niet is gesteld of gebleken dat de adviezen van het bureau AMV los van de vergunning-procedure tot schade hebben geleid, kan op grond van het in rechtsoverweging 2.2.1 onder IV vermelde verwijt geen aansprakelijkheid van de Staat worden aangenomen. Derhalve kan in het midden blijven of de voormelde adviezen terecht uitgingen van de veiligheids-afstanden die waren opgenomen in drie uit 1992 daterende (interne) memoranda van het bureau Hinderwetzaken, zoals het bureau AMV toen nog heette.

3.5.1. Met het toezicht en de controle op de naleving van de bepalingen van de Wet milieu-beheer en van de milieuvergunning-voorschriften waren in het geval van SEF de door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede daartoe aangewezen ambtenaren belast. Dit college was eveneens verantwoordelijk voor de daadwerkelijke handhaving daarvan door middel van bestuursrechtelijke sancties als het opleggen van een dwangsom, het uitoefenen van bestuursdwang en het intrekken van de vergunning.

Op rijksniveau waren ten tijde van de ramp (de daartoe aangewezen ambtenaren van) de Inspectie Milieuhygiëne (thans: het Inspectoraat-Generaal VROM), het toenmalige bureau AMV en de Rijksverkeers-inspectie (hierna tezamen aangeduid als: ‘de rijks-toezicht-houders’) met toezicht op de naleving van de milieuwetgeving op vuurwerk-opslag-plaatsen belast . De Inspectie Milieuhygiëne was tweedelijns toezichthouder voor alle inrichtingen. Daarnaast was het bureau AMV aangewezen als toezicht-houder voor inrichtingen waar ontplofbare stoffen zijn opgeslagen, zoals SEF. De Rijks-verkeers-inspectie was mede bevoegd tot toezicht binnen een inrichting waar vuurwerk is opgeslagen, voor zover dit toezicht kan worden uitgeoefend in samenhang met de werkzaamheden waartoe zij krachtens wettelijke bepalingen inzake het vervoer van stoffen en preparaten bevoegd is. Haar toezichthoudende taak op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen had zij overgenomen van het voormalige Korps Controleurs Gevaarlijke Stoffen.

3.5.7. In het kader van het toezichtsfalen resteert dan nog de vraag of de rijkstoezicht-houders de wetenschap die zij langs indirecte weg – uit andere bron dan via eigen controles binnen SEF – hadden verkregen of hadden moeten verkrijgen over de toestand bij SEF, ten onrechte niet hebben gedeeld met het bevoegd gezag en/of de Grolsch-bedrijven. In dit verband hebben de verzekeraars, deels eerst ter pleitzitting, het volgende gesteld:

- op grond van TNO-onderzoek naar de explosie op 14 februari 1991 in een vuurwerk-bedrijf te Culemborg wist het bureau AMV of behoorde dit te weten dat het vuurwerk al in het buitenland (China) regelmatig en/of structureel onjuist werd geclassificeerd voordat dit bij SEF werd opgeslagen en dat de VN-transport-classificatie ongeschikt was om ook voor vuurwerkopslag als bij SEF te worden gebruikt;

- door andere controles dan bij SEF waren het bureau AMV en de Rijksverkeers-inspectie op de hoogte of hadden zij op de hoogte moeten zijn van de foute classificatie van het bij SEF opgeslagen vuurwerk;

- na de Culemborgramp hebben de rijkstoezichthouders verzuimd de sedertdien bekende gevaren van de opslag van onverpakt vuurwerk en het modificeren van vuurwerk bij SEF te elimineren.

3.5.9. De Staat betwist dat bij de rijks-toezichthouders wetenschap bestond of had moeten bestaan dat bij SEF “zwaarder” vuurwerk was opgeslagen dan was toegestaan.

Dit zogenaamde classificatieprobleem betreft de structurele discrepantie die bij met name uit China geïmporteerd vuurwerk heeft bestaan tussen de op het etiket aangegeven zwaarte en de werkelijke zwaarte ervan. Op grond van de verleende milieu-vergunning mocht geen vuurwerk op het SEF-terrein opgeslagen zijn dat massa-explosief was. Het overgrote deel van het toegestane vuurwerk betrof -vuurwerk van de gevaarklasse 1.4. De verhoudingsgewijs geringe hoeveelheid vergund vuurwerk van de gevaarklasse 1.3 leverde weliswaar risico op voor het ontstaan van brand, beperkte explosies of beperkte uitworp van brokstukken, maar betekende op zichzelf geen gevaar voor een massa-explosie. Aangenomen moet worden dat zich op het SEF-terrein ook vuurwerk heeft bevonden dat op grond van het classificatiesysteem in de gevaarklassen 1.1 en/of 1.2 behoorde te zijn ingedeeld, mogelijk in combinatie met een grotere hoeveelheid vuurwerk dat in klasse 1.3 thuis hoorde dan bij de milieu-vergunning was toegestaan.

3.5.11. Naar aanleiding van de ontploffing in een vuurwerkbedrijf te Culemborg is door TNO een onderzoek ingesteld. TNO heeft geconstateerd dat vuurwerk van de gevaarklasse 1.3 onder omstandigheden kan reageren als vuurwerk van de gevaarlijker klasse 1.1, namelijk als het vuurwerk onjuist is geclassificeerd, als het uit de transportverpakking is gehaald of als het door bewerkingen en aanpassingen is gemodificeerd. Tevens bevat het TNO-rapport in de conclusies en aanbevelingen de volgende passage: "Het zonder meer omzetten van de transport-classificatie in een classificatie voor andere doeleinden moet ten sterkste worden afgeraden, zeker wanneer het vuurwerk niet meer in de verpakking wordt opgeslagen en er modificaties aan het vuurwerk hebben plaats-gevonden."

Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat op grond van deze bevindingen, mede in aanmerking genomen hetgeen hierna in rechtsoverweging 3.5.13 wordt overwogen, niet de conclusie getrokken kan worden dat de rijkstoezichthouders hadden moeten weten dat de etiketten op de verpakkingen van het vuurwerk bij een voor opslag bestemde inrichting als SEF niet correspondeerden met de inhoud of anderszins onjuist waren. In dit verband acht zij mede van belang dat in Culemborg gebruik mocht worden gemaakt van los zwart kruit, een zeer brandbare en massa-explosieve stof, terwijl bij SEF naast de opslag van verpakt vuurwerk van de gevaarklassen 1.4 en (in relatief geringe hoeveelheid) 1.3 in hun transportverpakking niet meer was toegestaan dan het (tijdens werkuren) uit de transportverpakking halen en assembleren van stukken vuurwerk die zich ieder voor zich in hun primaire verpakking bevonden.

3.5.12. Bekendheid bij de Staat met het classificatieprobleem valt volgens de verzekeraars mede af te leiden uit uitlatingen in voorlopig getuigenverhoor van de (voormalige) rijksambtenaren [AMV-medewerker] en [rijksverkeersinspecteur] en citaten van rijksverkeers-inspecteurs in het rapport van de commissie-Oosting .

Uit de verklaring die [AMV-medewerker], die voorheen aan het bureau AMV was verbonden, als getuige heeft afgelegd blijkt onder meer dat hij, hoewel hij zich niet bevoegd achtte om te kijken of de inhoud met het etiket overeen kwam, bij controles wel eens een doosje heeft opengetrokken en heeft gekeken in openstaande verpakkingen. Als hij dan verkeerd geclassificeerd vuurwerk aantrof, heeft hij daarvan de betrokken gemeente in kennis gesteld, aldus zijn verklaring.

De rijksverkeersinspecteur [rijksverkeersinspecteur] heeft als getuige verklaard dat hij twijfels kenbaar heeft gemaakt over de classificatie van uit China geïmporteerd vuurwerk. Signalen dat de classificatie die door de producent aan het vuurwerk werd meegegeven, nogal eens afweek van de werkelijke gevaarklassen, zijn volgens de commissie-Oosting ook door andere rijksverkeersinspecteurs afgegeven.

De rechtbank acht de beschikbare verklaringen en citaten echter, ook in samenhang bezien, onvoldoende om te kunnen concluderen dat de rijkstoezicht-houders hadden moeten weten dat de etikettering van het bij SEF opgeslagen vuurwerk dermate ondeugdelijk was, dat daardoor schadelijke effecten in de omgeving van de inrichting zouden kunnen ontstaan. Daarbij moet worden bedacht dat de Rijksverkeers-inspectie, gezien haar wettelijke taak-omschrijving, in de gang van zaken binnen inrichtingen voornamelijk geïnteresseerd was voor zover het aan het vervoer gerelateerde handelingen betrof. Ook indien wordt aangenomen, conform de door de verzekeraars ten pleidooie geciteerde overweging uit de onder 1.3.2 genoemde arresten van het gerechtshof te Arnhem, dat de beide directeuren van S.E. Fireworks v.o.f., gezien hun opleiding en ervaring, hebben begrepen dat sommige soorten vuurwerk van een zwaardere klasse waren dan 1.4 en dat zij twijfels hebben gehad aan de juistheid van de indeling in gevarenklassen op de etiketten van het verpakte vuurwerk, dan volgt daaruit nog niet dat de rijkstoezichthouders wisten of hadden moeten weten dat op het SEF-terrein massa-explosief vuurwerk opgeslagen lag.

Aan het aanbod van de verzekeraars om door het doen horen van getuigen te bewijzen dat de Staat “genoegzaam” op de hoogte was van het feit dat vuurwerk in het buitenland onjuist werd geclassificeerd , gaat de rechtbank voorbij, nu dit als te vaag moet worden beschouwd.

3.5.13. Ten aanzien van de opslag van onverpakt vuurwerk en het modificeren van vuurwerk overweegt de rechtbank als volgt.

Volgens (de bijlage bij) de – van de vergunning deel uitmakende – aanvraag van de revisievergunning zien de hoeveelheden vuurwerk van de diverse gevaarklassen die in de milieuvergunning zijn toegestaan op vuurwerk in originele transportverpakking, behoudens de andere vermelding voor een beperkte hoeveelheid in de ompakruimte . Hieruit leidt de rechtbank af, zoals eerder ook de commissie-Oosting en de Staat hebben gedaan, dat de opslag van onverpakt vuurwerk in bewaarruimten bij SEF niet was toegestaan. De a contrario interpretaties die de verzekeraars ten pleidooie hebben gegeven van enkele door het bevoegd gezag aan de vergunning verbonden (standaard)-voorschriften, kunnen niet afdoen aan de specifieke, ondubbel-zinnige beschrijving van de activiteit – te weten: opslag van vuurwerk – die conform de aanvraag is vergund. Ook modificatie van vuurwerk, verdergaand dan montage met het oog op een vuurwerkevenement, was binnen SEF niet toegestaan.

Een en ander betekent dat niet kan worden volgehouden dat de Staat een situatie heeft laten voortbestaan waarin opslag van onverpakt vuurwerk en modificatie van vuurwerk bij SEF geoorloofd waren. Weliswaar hebben de verzekeraars in dit verband nog gesteld dat de Staat er niet van mocht uitgaan dat de gemeentelijke milieu-vergunning zou worden nageleefd, maar deze stelling is, mede gelet op hetgeen in rechtsoverweging 3.5.3 is overwogen, onvoldoende om staats-aansprakelijkheid op te baseren.

De Grote Kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft bij uitspraak van 30 november 2004 in de zaak Öneryildiz tegen Turkije uit artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM een positieve verplichting voor de lidstaten afgeleid om maatregelen te nemen ter voorkoming van de vernietiging van eigendom. In de daar aan de orde zijnde situatie, waarin tevens sprake was van een reële en directe bedreiging van het leven van klager en zijn bij een methaangasexplosie omgekomen familieleden, heeft het EHRM geconcludeerd dat het recht op ongestoord genot van eigendom was geschonden, omdat de autoriteiten hadden nagelaten gepaste maatregelen te nemen om de vernietiging van de woning met inboedel van klager te voorkomen.

Uit artikel 1, Eerste Protocol, van het EVRM zijn echter naar het oordeel van de rechtbank geen verplichtingen af te leiden die in het voorgaande nog niet aan de orde zijn geweest (zie ook rechtsoverweging 3.5.4). Zij volstaat dan ook op deze plaats met een verwijzing daarnaar.

Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige – dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling jegens de getroffene onrechtmatig is.

Het beroep van de verzekeraars op dit in de rechtspraak van de Hoge Raad ontwikkelde beginsel van de ‘égalité devant les charges publiques’ kan echter reeds daarom niet slagen, omdat zij niet duidelijk hebben gemaakt op welk rechtmatig besluit of andere rechtmatige overheidshandeling zij precies doelen, waar zij schrijven dat de Staat een beleidskeuze heeft gemaakt om geen prioriteit toe te kennen aan de veiligheid bij de opslag van vuurwerk en in dat verband een risico te lopen. De Staat heeft bij dupliek op deze gebrekkige onderbouwing gewezen, maar de verzekeraars zijn hierop ter pleitzitting niet teruggekomen.

Al het voorgaande mondt uit in de conclusie dat de vordering moet worden afgewezen.

De verzekeraars zullen als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de proceskosten. Deze veroordeling zal uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard, nu de Staat dit heeft gevraagd. Voor de eveneens gevraagde toewijzing van wettelijke rente over de proceskosten met ingang van veertien dagen na vonnisdatum ziet de rechtbank in deze zaak echter geen grond.