Rechtbank Zwolle, 12-01-2000, AA4858, AWB 99/789

Reg.nr.: AWB 99/789

UITSPRAAK

in het geschil tussen:

A, wonende te B, eiser, gemachtigde: mr. J.A. van Ham, advocaat te Veenendaal,

en

de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen (vestiging Deventer), verweerder, gemachtigde: A. van der Weerd.

1. Aanduiding bestreden besluit

Besluit van verweerder d.d. 14 januari 1999.

2. Zitting

Datum: 1 december 1999. Eiser is verschenen bijgestaan door zijn raadsman mr. J.A. van Ham, voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. van der Weerd.

3. Feiten en de procesgang

Bij besluit van 18 januari 1993 is aan eiser, die destijds de Ghanese nationaliteit bezat, kinderbijslag toegekend ten behoeve van zijn in Ghana wonende kinderen W (geboren op […] 1976), X (geboren op […] 1979), Y (geboren op […] 1982) en Z (geboren op […] 1986).

Bij besluit van 24 juni 1996 heeft verweerder per 1 januari 1997 deze aanspraak van eiser op kinderbijslag ingetrokken, omdat voornoemde kinderen niet als eigen kinderen van eiser in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) konden worden aangemerkt.

Namens eiser is hiertegen bij schrijven van 12 juli 1996 bezwaar aangetekend.

Eiser en diens gemachtigde hebben het bezwaar toegelicht tijdens een op 17 september 1998 gehouden hoorzitting. Vervolgens is op 4 november 1998 een tweede hoorzitting gehouden, zulks in verband met het feit dat eiser inmiddels de Nederlandse nationaliteit bleek te bezitten.

Bij besluit van 14 januari 1999 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Namens eiser is hiertegen bij schrijven van 29 januari 1999 beroep ingesteld.

Van de zijde van verweerder is een verweerschrift ontvangen.

Eiser heeft op dit verweerschrift gereageerd.

Nadien zijn nog drie aanvullende stukken van de zijde van eiser ontvangen.

4. Motivering

4.1. Bij de beoordeling van de onderhavige zaak is de rechtbank uitgegaan van de navolgende vaststaande feiten.

Eiser heeft met zijn kinderen vanaf 1983 tot en met 14 februari 1991 bij zijn moeder in Ghana gewoond. Sinds het vertrek van eiser naar Nederland verblijven de kinderen bij een tante in Ghana, met dien verstande dat X inmiddels in Nederland verblijft.

4.2. Het eerste punt van geschil betreft de beantwoording van de vraag of de kinderen Y , W , X en Z kunnen worden aangemerkt als eigen kinderen van eiser in de zin van artikel 7 AKW.

4.2.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid AKW heeft de verzekerde overeenkomstig de bepalingen van deze wet recht op kinderbijslag voor een eigen kind, een aangehuwd kind en een pleegkind. Verweerder heeft beslist dat de kinderen van eiser niet als eigen kinderen in deze zin kunnen worden opgevat, omdat de kinderen niet binnen een wettig huwelijk of daarmee gelijk te stellen huwelijk zijn geboren; de kinderen niet erkend zijn en bovendien een rechtsfiguur die op essentiële punten overeenkomt met erkenning naar Nederlands recht niet voorkomt in Ghana. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam d.d. 15 december 1995, gepubliceerd in PS 1996, 345 en naar het Ghanabesluit AKW (Besluit d.d. 22 maart 1996, goedgekeurd bij Besluit van het College van toezicht sociale verzekeringen van 12 juni 1996, Stcrt. 115). In de bij dit Besluit behorende bijlage is onder meer gesteld:

Ten aanzien van de gevallen waarin reeds kinderbijslag is toegekend aan een man die heeft aangegeven tot het betreffende kind als vader in een familierechtelijke betrekking krachtens Ghanees recht te staan, zal voor zover dit nog nodig is onderzocht gaan worden of het betreffende kind werd geboren staande een wettelijk geregeld of daarmee gelijk te stellen huwelijk. Bij wijze van overgangsregeling zal evenwel voor de gevallen die bij de toekenningsbeslissing niet zijn gewezen op de beperkte duur van de toekenning in verband met het bepaalde in dit besluit, tot 1 januari 1997 het recht op kinderbijslag niet worden beëindigd vanwege de enkele reden dat het bestaan van een huwelijk als hiervoor bedoeld niet kan worden aangetoond".

4.2.2. De rechtbank overweegt op de eerste plaats dat het op basis van discretionaire bevoegdheid opgesteld en hierboven weergegeven beleid in rechte toelaatbaar is. Inmiddels is niet alleen in de vermelde uitspraak van de rechtbank Amsterdam dit beleid ten principale onderschreven, maar ook door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) zoals blijkt uit onder meer zijn uitspraken van 28 juli 1999 (zaaknummer 97/9326) en 14 juli 1999 (zaaknummer 97/6657). Ten aanzien van het onderhavige geschil overweegt de rechtbank het navolgende.

4.2.3. Vast staat dat eiser ten tijde van de geboorte van de kinderen niet met hun (Ghanese) moeders gehuwd was en ook nimmer gehuwd is geweest. Eiser heeft gesteld ten tijde hier in geding volgens een traditioneel stammenhuwelijk te hebben samengeleefd.

Een dergelijk stammenhuwelijk ('traditional marriage') wordt naar Ghanees recht - ook voor wat betreft de daaraan verbonden rechtsgevolgen - gelijkwaardig beschouwd aan het huwelijk gesloten onder toepassing van de zogenaamde 'Ordinance marriage' en aan welk huwelijk, zo begrijpt de rechtbank verweerder steeds beoogt te verwijzen met de kwalificatie wettelijk huwelijk.

De bewoordingen vanhet Ghanabesluit laten de ruimte andere huwelijken gelijk te stellen met een wettelijk geregeld huwelijk (in casu de 'Ordinance marriage'). De aanwezigheid van deze (beoordelings) ruimte kan eiser evenwel reeds niet baten, om de reden zijn stammenhuwelijk niet is geregistreerd, laat staan dat zulks in overeenstemming is geschied met de daarvoor in Ghana geldende wettelijke regels vervat in de per 14 juni 1985 in werking getreden 'Customary Marriage and Divorce (Registration) Law' (Part. II, Sec. 1 tot en met 5).

In zoverre kan derhalve niet gesproken worden van eigen kinderen in de zin van artikel 7 AKW. Vervolgens zal beoordeeld moeten worden of sprake is van enige erkenning en zo ja, wat de rechtsgevolgen hiervan zijn.

4.2.4. Naar Nederlands recht ontstaat tussen het buiten huwelijk geboren kind en de vader eerst door erkenning een familierechtelijke betrekking (art. 1:221 BW), welke betrekking noodzakelijk is voor verstrekking van kinderbijslag in deze gevallen. De wijze waarop een dergelijke erkenning kan geschieden en de daarbij geldende eisen zijn in het Burgerlijk Wetboek vervat. De rechtbank is met verweerder en in het voetspoor van reeds genoemde uitspraken van de Centrale van Beroep van oordeel dat een dergelijke erkenning, die op essentiële punten overeenkomt met het Nederlands recht, in het Ghanese recht niet voorkomt.

Eiser heeft bij aanvullend beroepschrift van 30 juni 1999 betoogd dat de Ghanese naamgevingsprocedure gelijk dient te worden gesteld met de erkenning naar Nederlands recht.

Bij de beoordeling hiervan dient, conform vaste rechtspraak, aangesloten te worden bij de criteria zoals in de rechtspraak geformuleerd ten aanzien van adopties naar buitenlands recht. Deze criteria komen in het onderhavige geschil erop neer dat de Ghanese naamgevingsprocedure wat betreft de daarvoor geldende vereisten en de daaraan verbonden rechtsgevolgen gelijk moet worden kunnen gesteld met de erkenning naar Nederlands recht. De rechtbank Amsterdam heeft in de eerder genoemde uitspraak d.d. 15 december 1996 op basis van de adviezen van Prof dr A. van Dantzig en N.K. Kudjawu LLM (Barrister at law te Q, Ghana), die in de onderhavige procedure ook zijn overgelegd, geoordeeld dat de Ghanese naamgevingsprocedure meer het karakter van een declaratoir dan een constitutieve rechtshandeling draagt.

Ook de rechtbank is anders dan eiser van oordeel dat de naamgevingsprocedure niet een familierechtelijke betrekking tussen vader en het buiten huwelijk geboren kind doet ontstaan, maar slechts bevestigt. Naar Ghanees recht ontstaat de familierechtelijke betrekking van rechtswege, zonder dat daarbij enig onderscheid wordt gemaakt tussen staande en buiten huwelijk geboren kinderen. Bovendien kunnen desgevraagd ook anderen dan de (biologische dan wel juridische) vader, waaronder familieleden, een dergelijke handeling verrichten, die erop neer komt dat ten overstaan van de 'buitenwereld' de afkomst van het kind in het openbaar bekend wordt gemaakt. Ten slotte kan, mede gelet op de uitspraak van de Centrale van Beroep d.d. 7 april 1999, gepubliceerd in RSV 1999/189, de naamgevingsprocedure niet gelijk worden gesteld met een erkenning naar Nederlands recht, nu schriftelijke (voorafgaande) toestemming van de moeder geen vereiste is naar Ghanees recht.

Het voorgaande brengt mee dat de naar Ghanees recht van rechtswege ontstane familierechtelijke betrekking tussen vader en de buiten huwelijk geboren kinderen naar objectief recht niet voldoende is om te kunnen spreken van eigen kinderen in de zin van artikel 7 AKW. Nu een rechtsfiguur die op essentiële punten overeenkomt met de erkenning naar Nederlands recht ontbreekt, leidt dit, naar vaste rechtspraak, ertoe dat de wijze waarop de familierechtelijke betrekking naar Ghanees recht is ontstaan voor de toepassing van de AKW onvoldoende garanties bezit. 4.3. Eiser heeft voorts betoogd dat het stellen van aanvullende eisen aan de wijze waarop de familierechtelijke betrekking in Ghana ontstaat in strijd komt met de artikelen 1 van de Grondwet (Gw), 8 en 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), 26 van het verdrag inzake de rechten van het kind. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat het recht op kinderbijslag als een eigendomsrecht in de zin van het eerste protocol bij het EVRM dient te worden opgevat.

In het onderhavige geschil gaat het om een verschil in behandeling op grond van de AKW tussen de Ghanese vaders en Nederlandse vaders die zich in dezelfde (materiële) omstandigheden bevinden. Het effect van de uitleg van het begrip eigen kinderen in de zin van de AKW brengt mee dat de Ghanese vader - in de omstandigheden zoals reeds uitvoerig behandeld - niet en de Nederlandse vader door het bestaan van het instituut erkenning hier te lande wèl voor kinderbijslag in aanmerking komt. Dit effect is uiteindelijk gebaseerd op een juridisch onderscheid tussen staande en buiten huwelijk geboren kinderen. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan afgeleid worden dat in gevallen als deze strengere maatstaven worden aangelegd. In dat kader verwijst de rechtbank naar de lijn van de jurisprudentie zoals (onder meer) uiteengezet in: EHRM 13 juni 1979, NJ 1980, 462 (Marckx), EHRM 28 oktober 1987, NJ 1989, 661 (Inze), EHRM 28 mei 1995, NJ 1988, 187 (Abdulaziz, Cabales en Balkandi), EHRM 16 september 1996, AB 1997, 179 (Gaysusuz) EHRM 21 februari 1997, AB 1997, 432 (van Raalte). Het voorgaande brengt mee dat een schending van een materieel verdragsartikel niet zonder meer als een noodzakelijke voorwaarde kan worden gesteld, zodat de rechtbank zal hebben te beoordelen of het gemaakte onderscheid naar objectieve maatstaven gerechtvaardigd is in de zin van het verdrag.

Anders dan eiser met verwijzing naar onder meer het Marckx-arrest stelt, gaat het thans niet om onderscheid tussen wettige en natuurlijke kinderen als zodanig. Het gaat immers de beoordeling van een aanspraak volgens de in de AKW gestelde regels op grond van voor ieder gelijkluidende maatstaven. Voor het onderscheid dat als effect van toepassing van deze maatstaven optreedt, is een objectieve rechtvaardigingsgrond aanwezig, inhoudende dat voor een juiste toepassing van de AKW voldoende garanties op het aspect van de familierechtelijke betrekking aanwezig dienen te zijn. Deze garanties zijn vereist om enerzijds tot een rechtens juiste en doelmatige verstrekking van kinderbijslag over te kunnen gaan en anderzijds het gevaar op misbruik zo veel als mogelijk te minimaliseren. Overigens merkt de rechtbank op dat misbruik in het geval van eiser niet aan de orde is. Dat doet echter niet af aan de aanwezigheid van een objectieve rechtvaardigingsgrond voor het onderscheid dat ontstaat als effect van een juiste toepassing van de wet, waarbij het doel - juiste toepassing van de wet en voorkoming van misbruik - legitiem is en de interpretatie van het begrip eigen kind ook proportioneel aan dat doel is in de zin van het verdrag.

Het beroep op artikel 14 EVRM faalt derhalve.

Zoals onder bespreking van artikel 14 EVRM ook al naar voren is gekomen worden ten aanzien van alle verzekerden dezelfde maatstaven aangelegd. Voor zover het effect van die maatstaven een onderscheid meebrengt is hiervoor een toereikende objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig; namelijk de juiste toepassing van de AKW en het tegengaan van onterecht gebruik hiervan.

Deze bepaling ziet echter uitdrukkelijk op de in het verdrag genoemde rechten en niet op aanspraken van ouders op kinderbijslag op grond van de AKW. Reeds hierom faalt het beroep van eiser.

In artikel 1 van het protocol is, voor zover thans van belang, opgenomen dat niemand zijn eigendom zal worden ontnomen. Daargelaten de vraag of het per kalenderkwartaal vast te stellen recht op kinderbijslag een eigendomsrecht is in de zin van het protocol, faalt het beroep van eiser reeds om de reden dat eiser, zoals de rechtbank thans ook vaststelt, - bij gebreke van een wettelijke grondslag - nimmer recht heeft gehad op verstrekking van kinderbijslag. Onder die omstandigheid kan hoe dan ook geen sprake zijn van eigendom.

4.4.1. Eiser stelt dat het verweerder niet vrij staat op de rechtens onaantastbare beschikking terug te komen. Voorts zou dit in strijd zijn met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft naar voren gebracht dat op goede gronden de aanspraak op kinderbijslag - met inachtneming van een overgangsperiode - is ingetrokken op grond van gewijzigde inzichten, mede ingegeven door jurisprudentie.

4.4.2. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Ingevolge artikel 14a, eerste lid onder b AKW herziet de Sociale Verzekeringsbank een besluit tot toekenning van kinderbijslag of trekt zij dat in, indien (anderszins) de kinderbijslag ten onrechte is verleend.

Uit artikel 14a, eerste lid onder b AKW vloeit voort dat zelfs indien sprake is van een rechtens onaantastbare beslissing het de Sociale Verzekeringsbank niet vrij staat, maar deze verplicht is daarop terug te komen, indien de kinderbijslag ten onrechte is verleend. Voor de intrekking is derhalve een wettelijke grondslag aanwezig.

Aangezien in het onderhavige geschil evenwel sprake is van een wijziging ten nadele van eiser, dient bezien te worden of het rechtszekerheids- en evenredigheidsbeginsel noopte tot toepassing van het bepaalde in artikel 14a, tweede lid AKW op grond waarvan de Sociale Verzekeringsbank kan besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. De rechtbank is van oordeel dat zulks niet het geval is. Verweerder is op haar eerdere toekenning van kinderbijslag teruggekomen op grond van gewijzigde inzichten - mede ingegeven door jurisprudentie - ten aanzien van gevallen als de onderhavige. Uit de inhoud van de gedingstukken leidt de rechtbank af dat verweerder met name doelt op de zaken van een aantal Ghanese ongehuwde vaders, die ten grondslag lagen aan de in hoger beroep door de Centrale Raad van Beroep bevestigde uitspraak van de rechtbank te Amsterdam van 15 december 1995, gepubliceerd in PS 1996, 345. Deze uitspraak had onder meer tot gevolg dat voor toekenning van kinderbijslag aan een aantal Ghanese mannen, die in meer of mindere mate in gelijke omstandigheden verkeerden als eiser in de onderhavige zaak, in beginsel geen rechtsgrond aanwezig werd geacht. Indien verweerder onder alle omstandigheden in gevallen als de onderhavige ondanks dat gewijzigd juridisch inzicht verstrekking van kinderbijslag zou moeten handhaven, zou dit meebrengen dat verweerder in feite gedwongen wordt de wet onjuist toe te passen. Het rechtszekerheidsbeginsel kan, mede in het licht bezien van de doelstellingen van de AKW en de verantwoordelijkheid die verweerder heeft de wet juist toe te passen, niet een dergelijk verstrekkend gevolg rechtvaardigen. Te meer niet nu de aanspraak op kinderbijslag per kalenderkwartaal wordt vastgesteld, zodat daarmee de - voor betrokkenen voorzienbare - mogelijkheid is gegeven om de werkelijke situatie te toetsen aan het geldend recht.

Wel stelt het rechtszekerheidsbeginsel in dit geval eisen aan het moment met ingang waarvan de aanspraak op kinderbijslag wordt ingetrokken. Eiser dient derhalve een termijn te krijgen om zich op de nieuw ontstane situatie in te stellen. Verweerder heeft zulks voor gevallen als de onderhavige geregeld in het eerdergenoemde Ghanabesluit AKW. Vaste rechtspraak is dat dit beleid van verweerder rechtens toelaatbaar is. Toetsing aan de tekst van dit beleid zoals weergeven onder 4.2.1. leert dat verweerder ten aanzien van eiser in overeenstemming met dit beleid heeft gehandeld. Bij de primaire beschikking van 24 juni 1996 is immers kenbaar gemaakt dat de weigering van aanspraak op kinderbijslag eerst met ingang van het eerste kwartaal van 1997 zou ingaan; derhalve ruim zes maanden later. Daarmee is aan eiser door deze overgangsperiode voldoende gelegenheid gegeven zich op de nieuwe situatie in te stellen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is derhalve geen sprake. Gelet op de omstandigheid dat aan verweerder in dit kader discretionaire beleidsruimte toekomt, is de rechtbank van voorts van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de verrichte belangenafweging onevenredig is.

4.5. Al het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van eiser ongegrond zal worden verklaard. De rechtbank acht geen termen aanwezig een partij met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten, die een andere partij bij de behandeling van dit beroepschrift redelijkerwijs heeft moeten maken.

5. Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond.

Gewezen door mr. G. Blomsma en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2000 in tegenwoordigheid van W.J. Nijhuis als griffier.

Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

afschrift verzonden op