Raad van State, 01-06-2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503, 201503801/1/R2

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.

201503801/1/R2.

Datum uitspraak: 1 juni 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. [appellant sub 1], wonend te Wernhout, gemeente Zundert,

2. [appellante sub 2], wonend te Wernhout, gemeente Zundert,

3. [appellant sub 3A], [appellante sub 3B] en [appellante sub 3C], wonend, onderscheidenlijk gevestigd te Klein Zundert, gemeente Zundert,

(hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 3]),

en

de raad van de gemeente Zundert,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 19 mei 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Parc Patersven" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellante sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de vereniging "Vereniging van eigenaren Parc Patersven" (hierna: VEP) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij beslissing van 16 december 2015 heeft een andere kamer van de Afdeling in enkelvoudige samenstelling besloten dat de door de raad verzochte beperkte kennisneming van enkele stukken als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb is gerechtvaardigd. Niet alle partijen hebben de Afdeling toestemming verleend om tevens op grondslag van voormelde stukken uitspraak te doen, zodat deze buiten beschouwing blijven.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:26, tweede lid, van de Awb een aankondiging in de Staatscourant en het huis-aan-huisblad

"De Zundertse Bode" gedaan om andere mogelijke belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om als partij aan het geding deel te nemen. Van deze gelegenheid heeft een groot aantal eigenaren van percelen en recreatiewoningen op het recreatiepark Patersven gebruik gemaakt.

[appellant sub 1], [appellante sub 2], [appellant sub 3], de raad, provinciale staten van Noord-Brabant (hierna: provinciale staten) en VEP hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2016, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. M.M. Breukers, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door J.A.L. van Engelen en de raad, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia en mr. R.A.J.A. Scheffer, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord VEP, vertegenwoordigd door H.L.M. Damen, provinciale staten, vertegenwoordigd door H.A.J. van Hout en het waterschap Brabantse Delta, vertegenwoordigd door mr. A. Karimlou. Daarnaast zijn ter zitting diverse bewoners van het recreatiepark verschenen. Zij zijn in de gelegenheid gesteld hun standpunt kenbaar te maken.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het plan en de achtergrond van de geschillen

3. Het plan voorziet in een planologische regeling voor het recreatiepark "Patersven" en strekt tot legalisering van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen door middel van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning". Die aanduiding brengt met zich dat een groot aantal bestaande recreatiewoningen ook permanent mag worden bewoond door een huishouden of een niet-huishouden met een maximum van vier personen. Het park beslaat ruim 28 ha, waarvan ongeveer 5 ha vennen.

Het park heeft 480 bouwpercelen voor recreatiewoningen, waarvan er een beperkt aantal uitsluitend recreatief in gebruik is. Aan 420 bouwpercelen is de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" toegekend, omdat de hier aanwezige recreatiewoningen tijdens de door de raad gehanteerde peilperiode duurzaam in gebruik waren voor permanente bewoning, de bewoners en VEP in dit verband met de gemeente overeenkomsten hebben gesloten en gezamenlijk een bedrag hebben betaald om onder meer te voorzien in een nieuwe verbrede ontsluiting en de aanleg van 2,5 ha natuur aan de noordwestzijde van het park.

Het voorheen geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" uit 1997 stond permanente bewoning van de maximaal 500 toegestane recreatiewoningen niet toe. Tegen de illegale permanente bewoning van een groot aantal recreatiewoningen is aanvankelijk door het college van burgemeester en wethouders handhavend opgetreden, maar sinds 2004 streeft het gemeentebestuur naar legalisering van de permanente bewoning. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben een groot aantal procedures gevoerd over het strijdige gebruik. In een aantal van die procedures zijn in rechte onaantastbare uitspraken gedaan, die met zich brengen dat na afloop van de in die uitspraken vastgestelde begunstigingstermijn het gebruik van recreatiewoningen anders dan voor verblijfsrecreatie moet zijn gestaakt op last van een dwangsom.

[appellant sub 1] en [appellante sub 2] wonen nabij het recreatiepark aan de [locatie 1] en [locatie 2]. De bouwvlakken van hun woningen liggen op een afstand van ongeveer 120 m, onderscheidenlijk ongeveer 85 m tot de grens van het recreatiepark. [appellante sub 2] heeft aangrenzend aan het park agrarische gronden. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] kunnen zich niet met het plan verenigen omdat zij diverse vormen van overlast ervaren van de permanente bewoning van recreatiewoningen door onder meer arbeidsmigranten.

[appellant sub 3] is de voormalige beheerder van het park en eigenaar van een deel van het zogenoemde middenterrein met de bestemming "Gemengd" en onder meer een recreatiewoning met nummer […] (hierna: woning […]), waaraan de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" niet is toegekend. Hij kan zich in zoverre niet met het plan verenigen omdat de raad geen rekening heeft gehouden met zijn plannen voor zelfstandige bedrijfsmatige functies, zoals detailhandel en/of horeca, permanente bewoning van woning […] heeft uitgesloten en geen nieuwe

(bedrijfs-)woning heeft mogelijk gemaakt.

Enkele bewoners van het recreatiepark hebben, in de hoedanigheid van belanghebbende als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb, er op gewezen dat zij een groot belang hebben bij het plan. Zij vrezen dat als de illegale permanente bewoning van de recreatiewoningen niet wordt gelegaliseerd, zij hun woningen zullen moeten verlaten en dat deze woningen onverkoopbaar zullen zijn. Zij vinden dat hun belangen zwaarder dienen te wegen dan de belangen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] bij het beëindigen van de permanente bewoning van de recreatiewoningen.

De beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2]

Intrekking

4. Ter zitting hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hun beroepen over het niet tijdig vaststellen van het bestemmingsplan ingetrokken.

Goede procesorde

5. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben eerst ter zitting aangevoerd dat voor het plan ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Hiervoor bestond volgens hen aanleiding vanwege een mogelijke toename van stikstofdepositie als gevolg van extra verkeer van het plan op een nabijgelegen Natura 2000-gebied.

5.1. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.

De Afdeling is van oordeel dat het eerst ter zitting aanvoeren van de hiervoor genoemde nieuwe beroepsgrond in strijd is met de goede procesorde. Daarbij betrekt de Afdeling dat het voor de raad niet mogelijk was ter zitting op passende wijze te reageren. Voorts zijn geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor [appellant sub 1] en [appellante sub 2] redelijkerwijs niet mogelijk was deze beroepsgrond eerder aan te voeren. Dat zij in de bijlagen bij hun beroepschriften hebben gewezen op een kaart van het waterschap Brabantse Delta over grondwaterdeelgebieden, waarop het plangebied in het kader van grondwaterhuishouding is aangemerkt als "Invloedsgebied Natura 2000" betekent niet dat [appellant sub 1] en [appellante sub 2] eerst ter zitting de mogelijke toename van stikstofdepositie op een nabijgelegen Natura 2000-gebied aan de orde mogen stellen. De Afdeling zal deze beroepsgrond dan ook wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing laten.

Relativiteitsvereiste

6. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de beoordeling of de recreatiewoningen aan de eisen van het Bouwbesluit voor een reguliere woning voldoen of kunnen voldoen niet op een correcte wijze heeft plaatsgevonden. Hierdoor is onduidelijk of aan de constructieve eisen voor reguliere woningen kan worden voldaan en of er een brandveilige situatie zal bestaan op het park, als gevolg waarvan het plan niet uitvoerbaar zal zijn.

6.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen degene die zich daarop beroept.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

6.2. Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste, vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat als [appellant sub 1] en [appellante sub 2] zich niet kunnen beroepen op de normen van het Bouwbesluit omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zij zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten betoge dat het plan niet uitvoerbaar is. De Afdeling stelt vast dat de wettelijke voorschriften over de constructieve en brandveiligheid in het Bouwbesluit weliswaar mede strekken tot bescherming van de veiligheid van bewoners van belendende percelen, maar het veiligheidsbelang van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] is niet aan de orde, gelet op de feitelijke afstand van ongeveer 130 m tussen de dichtstbij gelegen recreatiewoningen en hun woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] en het feit dat hiertussen een watergang en akkers liggen. Het belang van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] is het verstoken blijven van overlast als gevolg van de permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatiepark. Gelet op het relativiteitsvereiste kan het bestreden besluit niet worden vernietigd op grond van het aangevoerde over het Bouwbesluit.

6.3. Voor zover de raad betoogt dat de beroepsgronden van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] over de kwaliteitsverbetering en de compenserende natuur, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet tot vernietiging kunnen leiden, overweegt de Afdeling dat artikel 9.1 van de Verordening ruimte 2014 (hierna: Verordening 2014) en de daarbij behorende verplichting tot landschapsontwikkeling mede strekken tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], nu de landschapsontwikkeling één van de voorwaarden is voor het mogelijk maken van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de Verordening 2014 en tot doel heeft de ontwikkeling in de omgeving te laten inpassen. Daarbij is van belang dat de gronden met de bestemming "Natuur" waarop de zogenoemde kwaliteitsverbetering in de vorm van natuur is voorzien op ongeveer 150 m van de woonpercelen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] liggen en de stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1, onder 1.75, van de Verordening 2014 in dit geval de wijziging van het toegestane gebruik voor permanente bewoning van recreatiewoningen betreft. De Afdeling zal deze beroepsgronden dan ook beoordelen.

Milieueffectrapport

7. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de raad het plan ten onrechte heeft vastgesteld zonder een voorafgaand milieueffectrapport (hierna: MER), dat inzicht had kunnen bieden in de gevolgen van het plan.

Een MER was volgens hen verplicht omdat het plan voorziet in een wijziging van een vakantiedorp buiten een stedelijke zone met bijbehorende voorzieningen met een oppervlakte van 25 ha of meer, als bedoeld in onderdeel D.10 van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.). De raad heeft ten onrechte beoordeeld of sprake is van een wijziging van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in onderdeel D.11.2. Daarnaast wijzen zij er op dat het plangebied ligt in een zogenoemd "Invloedsgebied Natura 2000" waar een "stand still"-beleid geldt en dat daarom een MER had moeten worden gemaakt.

7.1. Ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.

Ingevolge het vierde lid maakt de passende beoordeling van deze plannen deel uit van de ter zake van die plannen voorgeschreven milieueffectrapportage.

Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r., voor zover hier van belang, worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.

Ingevolge het vijfde lid, geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:

a. in zodanige gevallen en

b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

In de bijlage wordt onder onderdeel A onder wijziging mede verstaan: een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.

In de bijlage wordt onder D.10 als activiteit de wijziging van een vakantiedorp buiten stedelijke zones met bijbehorende voorzieningen genoemd in onder meer het geval de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 25 ha of meer.

In de bijlage wordt onder D.11.2 als activiteit de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen genoemd in het geval de activiteit betrekking heeft op een aaneengesloten gebied en 2.000 of meer woningen omvat.

7.2. Vast staat dat voor het plan geen MER is gemaakt. Volgens de raad is immers niet voorzien in een wijziging van een vakantiedorp buiten een stedelijke zone met een oppervlakte van 25 ha of meer of een wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject met 2.000 of meer woningen. Onder een wijziging als bedoeld in het Besluit m.e.r. wordt, gelet op de definitie in de bijlage bij dit besluit, mede een verandering van het ingerichte gebied of bestaande inrichting verstaan. Het plan brengt met zich dat een groot aantal bestaande recreatiewoningen permanent mag worden bewoond, dat op het park enige beperkte aanpassingen aan de interne infrastructuur zullen plaatsvinden en dat een toegangsweg richting de N263 wordt verbreed.

De opzet en de vormgeving van het park zullen echter niet wijzigen, nu de omvang van het park, de situering van en het aantal woningen en de ligging van de wegen vrijwel gelijk zullen blijven. De bouwregels en de toegestane oppervlakte van de bedrijfsgebouwen zijn evenmin gewijzigd. Het plan laat iets minder woningen toe dan het vorige plan. Daarnaast is de bewoning door niet-huishoudens gemaximeerd op vier personen per woning.

De Afdeling ziet zich geplaatst voor de vraag of het toegestane gebruik van bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning als een wijziging als bedoeld in het Besluit m.e.r. dient te worden aangemerkt. Daarvoor is van belang dat permanente bewoning van de recreatiewoningen op grond van het vorige plan niet was toegestaan en niet bij de bestaande situatie mag worden betrokken. In planologisch opzicht is het gebruik van de woningen voor permanente bewoning immers nieuw. Van een wijziging als bedoeld in het Besluit m.e.r. kan ook sprake zijn indien geen nieuwe bebouwing en andere voorzieningen mogelijk worden gemaakt, maar het toegestane gebruik zodanig wijzigt dat het nieuwe plan voorziet in een gewijzigde activiteit die een aanzienlijk milieueffect kan hebben. Dat doet zich in dit geval echter niet voor. De planologische wijzigingen zijn naar het oordeel van de Afdeling zodanig ondergeschikt dat in dit geval niet kan worden gesproken van een wijziging van een vakantiedorp als bedoeld in het Besluit m.e.r. Niet aannemelijk is dat permanente bewoning van 420 van de woningen en de geringe aanpassingen aan wegen tot wezenlijk andere en aanzienlijke milieueffecten zullen leiden ten opzichte van het bestaande recreatiepark. De Afdeling betrekt hierbij dat het plan slechts een beperkte toename van het verkeer tot gevolg zal hebben.

Voor zover het plan voorziet in een stedelijk ontwikkelingsproject stelt de Afdeling vast dat de daarvoor genoemde drempelwaarden in het Besluit m.e.r. niet worden overschreden.

Op grond van artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. bestond volgens de raad evenmin een verplichting tot het maken van een MER. Uit de plantoelichting volgt dat er geen factoren zijn die met zich brengen dat het plan belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben. Hierbij heeft de raad betrokken dat het plan voorziet in een reeds bestaand recreatiepark dat wat opzet en vormgeving betreft gelijk blijft, geen nieuwe bebouwing is voorzien en uitsluitend het gebruik voor permanente bewoning wordt toegestaan naast het reeds toegestane verblijfsrecreatieve gebruik. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de materiële toestand van het park niet zodanig zal wijzigen dat sprake is van een bestaande of gewijzigde activiteit die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

[appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd die de Afdeling aanleiding geven voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.

Dat het plangebied op een kaart van het waterschap Brabantse Delta over grondwaterdeelgebieden is aangemerkt als "Invloedsgebied Natura 2000" betekent evenmin dat dit plan reeds hierom belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu of significante gevolgen op het bedoelde gebied heeft, waarbij wordt betrokken dat in de plantoelichting staat dat de bodemtypering en de grondwaterstand geen beperking vormen voor het huidige en gezien het conserverende karakter van het plan ook het toekomstige gebruik. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt over de gevolgen van het plan dat voorziet in legalisering van bestaande en permanent bewoonde recreatiewoningen. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat voor het plan op grond van het Besluit m.e.r. of artikel 19j van de Nbw 1998 geen MER was vereist. Het betoog faalt.

Ladder van duurzame verstedelijking

8. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Er is weliswaar behoefte aan huisvesting voor onder meer arbeidsmigranten in de regio, maar hieraan mag volgens hen niet tegemoet worden gekomen door het toestaan van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen buiten bestaand stedelijk gebied. Dat er geen sprake is van bestaand stedelijk gebied volgt reeds uit het rapport "Parc Patersven, van recreëren naar wonen?" van BVR adviseurs stedelijke ontwikkeling landschap en infrastructuur van december 2006 (hierna: het BVR-rapport) en de reactie van het provinciebestuur hierop. Daarnaast is deze locatie niet passend ontsloten.

8.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid en onder f, van het Bro wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

Ingevolge het eerste lid en onder h, wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen stedelijk groen en infrastructuur.

Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins en:

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

8.2. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is. Bij de beantwoording van deze vraag moet worden beoordeeld welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan en in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" uit 1997 had het recreatiepark met maximaal 500 recreatiewoningen in hoofdzaak de bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen" en was permanente bewoning van recreatiewoningen niet toegestaan. In het huidige bestemmingsplan is aan de gronden van de recreatiewoningen de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend en is aan 420 percelen met recreatiewoningen de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" toegekend, waardoor, naast verblijfsrecreatie, ook permanente bewoning door een niet-huishouden met een maximum van vier personen of door een huishouden is toegestaan. Dit maakt permanente bewoning door onder meer arbeidsmigranten mogelijk. Het plan voorziet ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan dus in extra gebruiksmogelijkheden van een groot aantal van de bestaande recreatiewoningen. Gelet op de aard en de omvang van de functiewijziging, waarbij permanente bewoning van 420 recreatiewoningen mogelijk wordt gemaakt, is de Afdeling van oordeel dat hier zich in dit geval een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voordoet, waarbij de actuele regionale behoefte moet worden beschreven en moet worden beschreven in hoeverre in die behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien.

8.3. In de plantoelichting staat dat de actuele regionale behoefte is aangetoond. Daarbij wijst de raad, naast de vrijwel volledige bezetting van het park, op een onderzoek dat in de regio West-Brabant heeft plaatsgevonden naar de behoefte aan permanente huisvesting voor arbeidsmigranten. Uit dit onderzoek volgt dat er in die regio 19.000 economisch gebonden arbeidsmigranten zijn, waarvan een deel slecht gehuisvest is en dat er een kwantitatieve en kwalitatieve opgave rust op de gemeenten in de regio om te voorzien in adequate huisvesting. Dat aan deze opgave deels wordt tegemoet gekomen door het legaliseren van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen is, anders dan [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen, niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Verder is van belang dat blijkens de toelichting naar aanleiding van de wijziging van de Verordening 2014 bij het toestaan van bewoning van recreatiewoningen rekening zal worden gehouden met het gemeentelijke woningbouwprogramma. Daarbij is van belang dat het plan een toename van de woningvoorraad met zich brengt, maar dat deze woningen reeds zijn bewoond. In zoverre gaat de extra woningvoorraad en de extra behoefte gelijk op en heeft de omzetting geen effect volgens de raad. Het omzetten van recreatiewoningen die niet reeds permanent worden bewoond heeft andere gevolgen, nu deze woningen direct op de markt kunnen komen. De Afdeling stelt vast dat met dit plan niet is voorzien in permanente bewoning van recreatiewoningen die niet werden bewoond in de door de raad gehanteerde peilperiode.

8.4. Over de vraag of de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654, dat bij de uitleg van het begrip "bestaand stedelijk gebied" wordt uitgegaan van hetgeen planologisch is toegestaan op grond van het voorheen geldende plan. Het voorheen geldende plan maakte een omvangrijk recreatiepark met maximaal 500 recreatiewoningen mogelijk en voorzag daarmee in een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van dienstverlening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plangebied als bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt.

8.5. Gelet op het voorgaande falen de betogen over artikel 3.1.6, tweede lid, onder a en b, van het Bro. Het betoog over artikel 3.1.6, tweede lid, onder c, van het Bro behoeft geen bespreking.

Behoefte aan recreatiewoningen

9. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de raad ten onrechte het plan heeft vastgesteld, nu hierdoor een reguliere woonwijk in het buitengebied ontstaat en de recreatiewoningen niet meer recreatief zullen worden gebruikt. Hierdoor ontstaat behoefte aan nieuwe recreatiewoningen in de gemeente. In dit verband wijzen [appellant sub 1] en [appellante sub 2] op het recent vastgestelde bestemmingsplan "Recreatieoord Laarse Heide", dat voorziet in nieuwe recreatiewoningen in een nieuw vakantiepark dat wordt ontwikkeld binnen 10 km van het recreatiepark Patersven.

9.1. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op het bestaande overaanbod aan recreatiewoningen in de gemeente, door het plan geen extra behoefte zal ontstaan aan nieuwe recreatiewoningen. Daarbij heeft de raad er op gewezen dat in de gemeente nog vier andere recreatieparken aanwezig zijn die geen hoge bezettingsgraad hebben. In dit verband heeft de raad gewezen op het rapport over een rendabele exploitatie van Parc Patersven van 3 november 2012 van Nuland & Partners, waaruit onder meer volgt dat de meeste bungalowparken in het midden en het oosten van de provincie zijn te vinden, omdat mensen het westen van de provincie makkelijk overslaan vanwege de nabijheid van de Zeeuwse kust als alternatieve bestemming. Uit het onderzoek volgt dat er wel behoefte kan bestaan aan luxere recreatieverblijven met meer comfort, die zich onderscheiden van andere parken. Het bestemmingsplan "Recreatieoord Laarse Heide", waar [appellant sub 1] en [appellante sub 2] op hebben gewezen, is op 26 januari 2012 vastgesteld en is bij uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9086, onherroepelijk geworden, zodat de behoefte aan met dat plan mogelijk gemaakte recreatieverblijven geen gevolg kan zijn van het voorliggende plan. Het betoog faalt.

Wijziging van de Verordening 2014

10. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat provinciale staten aan de wijziging van de Verordening 2014 geen inhoudelijke onderbouwing ten grondslag hebben gelegd en onzorgvuldig en willekeurig hebben gehandeld. De wijziging heeft niet met het oog op een goede ruimtelijke ordening plaatsgevonden, maar had uitsluitend tot doel de lopende handhavingsprocedures te beëindigen. Met de wijziging hebben provinciale staten volgens hen ten onrechte de weg vrijgemaakt voor een bestemmingsplan dat voorziet in de legalisering van de illegale permanente bewoning van de recreatiewoningen, hetgeen tot onevenredige gevolgen leidt voor het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en [appellante sub 2].

10.1. Op verzoek van het gemeentebestuur van Zundert hebben provinciale staten bij besluit van 31 oktober 2014 de Verordening 2014 gewijzigd en de aanduiding "gemengd landelijk gebied", die op de gronden van het recreatiepark lag, gewijzigd in de aanduiding "integratie stad-land". Hierdoor geldt ter plaatse het verbod op zelfstandige bewoning van recreatiewoningen als bedoeld in artikel 7.7, eerste lid, van de Verordening 2014 niet meer.

10.2. Ingevolge artikel 1, onder 1.30, van de Verordening 2014 wordt onder "integratie stad-land" verstaan: gebied waar onder voorwaarden een stedelijke ontwikkeling in samenhang met een evenredige groene en blauwe landschapsontwikkeling mogelijk is.

Ingevolge artikel 1, onder 1.75, wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: nieuw ruimtebeslag dan wel uitbreiding of wijziging van bestaand ruimtebeslag ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies.

Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied dat zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, al dan niet solitaire recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen is uitgesloten.

Ingevolge artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, kan een bestemmingsplan, in afwijking van artikel 4.2 (stedelijke ontwikkeling), ter plaatse van de aanduiding "integratie stad-land" voorzien in een stedelijke ontwikkeling mits deze in samenhang en in evenredigheid geschiedt met een groene en blauwe landschapsontwikkeling binnen de aanduiding "integratie stad-land" of in de naaste omgeving.

Ingevolge het tweede lid strekt een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid ertoe dat:

a. de stedelijke ontwikkeling aansluit bij het bestaand stedelijk gebied of plaatsvindt in een nieuw cluster van stedelijke bebouwing;

b. bij de stedenbouwkundige en landschappelijke inrichting van de stedelijke ontwikkeling rekening wordt gehouden met de aanwezige ruimtelijke kwaliteiten en structuren in het gebied zelf en in de naaste omgeving, waaronder mede begrepen de ontwikkeling van een groene geleding ten behoeve van ecologische en landschappelijke verbindingen, door deze in de planontwikkeling te betrekken.

In de toelichting op de Verordening 2014 staat dat bestemmingsplannen regels moeten bevatten om zelfstandige bewoning van recreatiewoningen te voorkomen en dat de regeling is bedoeld om te voorkomen dat zelfstandige woningen ontstaan die als afzonderlijke woonfuncties op de markt aangeboden kunnen worden. Over de aanduiding "integratie stad-land" staat in de toelichting dat onder specifieke voorwaarden stedelijke ontwikkeling ook mogelijk is in gebieden met bijzondere landschappelijke kwaliteiten, de zogenoemde ‘gebieden integratie stad-land’. In deze gebieden kan stedelijke ontwikkeling plaatsvinden in samenhang met een groene en blauwe landschapsontwikkeling.

10.3. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514, overweegt de Afdeling dat het besluit van 31 oktober 2014, voor zover hier aan de orde, een algemeen verbindend voorschrift is, aangezien in dit geval de gebiedsaanwijzing bij verordening door provinciale staten is vastgesteld. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd/een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing wordt gelaten, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.

10.4. De Afdeling ziet zich aan de hand van de beroepsgronden voor de vraag geplaatst of de wijziging van de Verordening 2014 in strijd is met artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) of met het verbod op willekeur of het zorgvuldigheidsbeginsel.

De wijziging van de aanduiding "gemengd landelijk gebied" in de aanduiding "integratie stad-land" voor de gronden van het recreatiepark brengt met zich dat de Verordening 2014 niet langer in de weg staat aan de vaststelling van een bestemmingsplan waarin permanente bewoning van recreatiewoningen in het park onder voorwaarden kan worden toegestaan. Provinciale staten hebben daarbij terecht betrokken dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) reeds een mogelijkheid bieden om illegale bewoning van recreatiewoningen onder voorwaarden te legaliseren door middel van de verlening van een omgevingsvergunning tot afwijking en dat er een aantal bewoners is dat reeds beschikt over een dergelijke omgevingsvergunning. Daarnaast hebben provinciale staten bij hun besluit betrokken dat de aanduiding "integratie stad-land" een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de Verordening 2014 slechts mogelijk maakt indien deze ontwikkeling gepaard gaat met een groene en blauwe landschapsontwikkeling en rekening wordt gehouden met aanwezige ruimtelijke kwaliteiten en structuren in het gebied zelf en in de naaste omgeving. Het is aan de raad om hier bij de vaststelling van het plan een invulling aan te geven. Tot slot hebben provinciale staten bij hun besluit gewicht mogen toekennen aan het feit dat sprake is van een bestaand recreatiepark en dat door de toekenning van de aanduiding "integratie stad-land" geen nieuw ruimtebeslag zal worden gelegd op het omliggende landelijke gebied. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten met hun besluit van 31 oktober 2014 in strijd hebben gehandeld met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.

Voorts bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten in strijd hebben gehandeld met het verbod op willekeur of het zorgvuldigheidsbeginsel. Daarbij is van belang dat provinciale staten in hun afweging hebben betrokken dat op het park een diffuus geheel is ontstaan van illegale situaties en situaties waarvoor een persoonsgebonden omgevingsvergunning is verleend en dat een plan dat permanente bewoning onder voorwaarden toestaat kan bijdragen aan een integrale en structurele ruimtelijke oplossing voor de ontstane problemen op het park. Provinciale staten hebben toegelicht dat zij van belang hebben geacht dat hier een uitzonderlijke situatie aan de orde is met een lange voorgeschiedenis en dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor het park een invulling kan kiezen waarbij met de belangen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] rekening kan worden gehouden. Dit acht de Afdeling juist, nu de afweging van provinciale staten bij de wijziging van een gebiedsaanduiding in de Verordening 2014 op een ander bestuurlijk niveau plaatsvindt dan de afweging van de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij de Verordening 2014 in acht moet worden genomen.

Gelet op het vorenstaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de wijziging van de Verordening 2014, voor zover hier aan de orde, in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Het betoog faalt.

Wijze van bestemmen van de permanente bewoning

11. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat de raad ten onrechte heeft gekozen voor het legaliseren van de illegale permanente bewoning van recreatiewoningen op het park zonder een individuele beoordeling van de gevallen, terwijl een dergelijke beoordeling wel is vereist om in aanmerking te kunnen komen voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning op grond van de Wabo en het Bor.

11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het als zodanig bestemmen van de permanente bewoning van de recreatiewoningen door middel van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft de raad betrokken dat de toenmalige minister van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu in oktober 2003 met een beleidsbrief de mogelijkheden voor het legaliseren van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen eenmalig heeft verruimd en de gewijzigde Verordening 2014 hieraan ook niet meer in de weg staat. De raad heeft gedeeltelijk ingestemd met het zogenoemde Burgerinitiatiefvoorstel "Een leefbaar Patersven voor iedereen" van VEP van 17 maart 2013 (hierna: het Burgerinitiatief) en dit vertaald in het plan. Op basis van de rapporten "Rapport Bouwbesluittoets, Parc Patersven, Kleine Heistraat 16 te Wernhout" van 26 juni 2014 en "Rapport Herinspectie Bouwbesluittoets, Parc Patersven, Kleine Heistraat 16 te Wernhout" van 12 maart 2015 van Anteagroup is de raad van mening dat het grootste deel van de recreatiewoningen aan het Bouwbesluit kan voldoen en dat permanente bewoning van deze woningen kan worden toegestaan als deze gedurende de door de raad gehanteerde peilperiode feitelijk duurzaam waren bewoond.

11.2. In voormelde brief van de minister (Kamerstukken II 2003-2004, 29200 XI, nr. 22) staat onder meer het volgende over het beleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatieverblijven:

"Ik kies er voor om op rijksniveau een verruimd beleidskader aan te geven, dat vervolgens door gemeenten en provincies uitgewerkt en naar concrete situaties vertaald moet worden. Doel hiervan is om op een zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te bieden voor de op 31 oktober 2003 voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning. (…) Gezien de beleidsverruiming bied ik gemeenten en provincies ook de mogelijkheid om voor complexen van recreatiewoningen waar nu feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond een bestemmingswijziging door te voeren (van "recreatie" naar "wonen"). Ik doel hierbij op complexen van recreatiewoningen:

- die op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig worden bewoond;

- die zijn gelegen buiten de hierboven genoemde waardevolle en/of kwetsbare gebieden;

- die thans niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd;

- waarvan de woningen voldoen aan het Bouwbesluit;

- en waarvan een bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving.

Het is niet de bedoeling dat complexen waar niet of nauwelijks wordt gewoond worden omgezet. Tevens is het niet de bedoeling dat bij de bedoelde bestemmingswijziging de eventuele recreatiefunctie van het betreffende gebied in gevaar komt dan wel dat er een nieuwe behoefte aan recreatiewoningen in hetzelfde gebied ontstaat. Gemeenten en provincies kunnen een eigen afweging maken, mede op grond van lokaal/provinciaal beleid over kwetsbare gebieden. Mocht een bestemmingswijziging niet aan de orde zijn, dan dienen gemeenten te handhaven en geldt het hieronder gestelde over de mogelijkheid van een persoonsgebonden beschikking. Voor alle andere voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen op 31 oktober 2003 dienen gemeenten en provincies uiterlijk 31 december 2004 aangegeven te hebben op welke wijze de onrechtmatige bewoning zal worden beëindigd. Dit zijn de situaties waar op 31 oktober 2003 onrechtmatig wordt gewoond, maar waar op grond van het rijksbeleid geen bestemmingswijziging aan de orde kan zijn dan wel waar gemeenten en/of provincies op grond van hun eigen beleid geen bestemmingswijziging overwegen. In beginsel dienen gemeenten ten aanzien van deze situaties van onrechtmatige bewoning een actief handhavingsbeleid te voeren. Om tegemoet te komen aan bestaande situaties bestaat er mijnerzijds geen bezwaar tegen dat gemeenten een persoonsgebonden beschikking nemen, die ertoe strekt dat de betreffende bewoner(s) in de betreffende recreatiewoning mogen blijven wonen. Deze beschikking is persoonsgebonden, aan het object gerelateerd, niet overdraagbaar en vervalt in ieder geval op het moment dat de betreffende bewoner verhuist of overlijdt. (…) De uiterst mogelijke peildatum is 31 oktober 2003. Situaties van onrechtmatige bewoning die ná 31 oktober 2003 ontstaan, komen niet in aanmerking voor een persoonsgebonden beschikking."

11.3. Ingevolge artikel 4, aanhef en tiende lid, van bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder sub 2, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken in aanmerking: het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;

b. de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden; c. de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en;

d. de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.

11.4. Bij besluit van 19 mei 2015 heeft de raad gedeeltelijk ingestemd met het Burgerinitiatief. Het onderzoeksbureau Oranjewoud heeft in dit verband de aanvullende notitie "Quickscan Patersven; een leefbaar park voor iedereen" van 7 mei 2013 opgesteld. In de quickscan is de planologische uitvoerbaarheid van de legalisering van de illegale permanente bewoning onderzocht op onder meer de aspecten verkeer, geluid, milieuhinder en waterhuishouding. De conclusie is dat er aandachtspunten zijn, maar geen absolute belemmeringen om de permanente bewoning van de recreatiewoningen als zodanig te bestemmen.

11.5. Ingevolge artikel 1, onder 1.20 van de planregels wordt onder bewoning verstaan: bewoning door eenzelfde persoon of groep van personen, terwijl elders niet daadwerkelijk over een hoofdverblijf wordt beschikt. Hieronder wordt in ieder geval verstaan:

1. het gebruik van een onderkomen als hoofdverblijf, of;

2. het gebruik van een onderkomen op een wijze waarvan degene die het gebruikt weet, moet weten of behoort te weten dat ingevolge de bepalingen van de Wet gemeentelijke basisregistratie (GBA) persoonsgegevens het gebruik ervan door de gebruiker(s)/bewoner(s) noopt tot inschrijving in het bevolkingsregister van de gemeente waar het recreatieonderkomen is gelegen, of;

3. betrokkene(n) in de GBA staat/staan ingeschreven op het adres van het onderkomen.

Ingevolge artikel 7, lid 7.1, zijn de voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor:

a. verblijfsrecreatieve doeleinden in de vorm van bungalows, chalets en stacaravans, alsmede voor:

(…);

d. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning", voor permanente bewoning door een niet-huishouden met een maximum van 4 personen of door een huishouden;

één en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, tuinen, erven, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, parkeervoorzieningen en verhardingen, met dien verstande dat moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein.

11.6. De Afdeling stelt vast dat de raad in het plan heeft gekozen voor legalisering van de illegale permanente bewoning van de recreatiewoningen, die plaatsvond ten tijde van de peilperiode, door toekenning van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning". Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de woningeigenaren moesten aantonen dat op hun perceel een woning aanwezig is en deze bij hem of haar feitelijk duurzaam in gebruik was ten behoeve van permanent wonen in de periode van medio 2011 tot en met de terinzagelegging van het ontwerpplan. Op basis hiervan is in een groot aantal gevallen de permanente bewoning van de recreatiewoningen, ongeacht of die na 31 oktober 2003 is aangevangen, ter plaatse als zodanig bestemd en is deze bestemming niet persoonsgebonden. Dit brengt met zich dat een recreatiewoning niet alleen als recreatiewoning, maar ook als reguliere woning door derden mag worden gebruikt. Uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2445, en 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2491, volgt dat in een groot aantal gevallen de permanente bewoning is aangevangen na 31 oktober 2003 en in die gevallen geen aanspraak kan worden gemaakt op een persoonsgebonden omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4, aanhef en tiende lid, van bijlage II van het Bor. De raad heeft er, gelet op het voorgaande, voor gekozen om, onder voorwaarden, permanente bewoning van de recreatiewoningen op het park als zodanig te bestemmen, zodat tegen illegaal gebruik niet meer handhavend behoeft te worden opgetreden.

Dat het rijksbeleid er in beginsel vanuit gaat dat tegen illegale bewoning van recreatiewoningen die is aangevangen na 31 oktober 2003 handhavend wordt opgetreden en dat de verlening van een persoonsgebonden omgevingsvergunning op grond van artikel 4, aanhef en tiende lid, van bijlage II van het Bor voor dit gebruik niet mogelijk is, betekent echter niet dat de raad dit gebruik op grond van artikel 3.1 van de Wro niet als zodanig mag bestemmen indien dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het recht. Nu dit gebruik niet als zodanig was bestemd in het vorige bestemmingsplan en niet onder het overgangsrecht viel, is het als zodanig bestemmen van illegale permanente bewoning van de recreatiewoningen planologisch te beschouwen als nieuwvestiging van reguliere woningen. In de navolgende overwegingen zal de Afdeling aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen of de raad in redelijkheid het plan in zoverre in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten.

Parkeren

12. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat het plan ten onrechte permanente bewoning op het park toestaat, omdat de permanente bewoning al heeft geleid tot ernstige parkeeroverlast. Ter zitting hebben zij toegelicht dat de vrees voor parkeeroverlast met name samenhangt met een mogelijke slagboom op het park, die tot gevolg zal hebben dat alleen bewoners op het park kunnen parkeren. Bezoekers van het park zullen in dat geval buiten het park aan de Kleine Heistraat gaan parkeren.

12.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor centrale voorzieningen ten behoeve van het Parc.

Ingevolge lid 4.1, onder j, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein" uitsluitend bestemd voor parkeren.

Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder a en d, van de planregels zijn de voor "Recreatie-Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatieve doeleinden in de vorm van bungalows, chalets en stacaravans en ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" mede voor permanente bewoning door een niet-huishouden met een maximum van 4 personen of door een huishouden;

een en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, tuinen, erven, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, parkeervoorzieningen en verhardingen, met dien verstande dat moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein.

12.2. De Afdeling stelt vast dat bij de recreatiewoningen, gelet op artikel 7, lid 7.1 van de planregels, moet worden voorzien in parkeergelegenheid op eigen terrein voor permanente bewoners en recreanten. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat, gelet op de gemiddelde omvang van de kavels van ongeveer 350 m², hierin kan worden voorzien en dat overbewoning door arbeidsmigranten wordt tegengegaan door het gestelde maximum van 4 personen bij een niet-huishouden. Bij de ingang van park is voorzien in een parkeerterrein dat de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "parkeerterrein" heeft ten behoeve van overige bezoekers. In totaal zijn er op het park 575 parkeerplaatsen beschikbaar. Gelet op het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat het geschil op dit punt niet zozeer gaat over het aantal parkeerplaatsen, maar over de toegankelijkheid hiervan voor bezoekers als het park zou worden afgesloten met een slagboom. Het al dan niet plaatsen van een slagboom op gronden met de bestemming "Gemengd" betreft echter een uitvoeringsaspect, dat in deze bestemmingsplanprocedure niet aan de orde is. Overigens heeft VEP ter zitting verklaard dat als er een slagboom wordt geplaatst er systemen mogelijk zijn waarbij naast permanente bewoners en recreanten ook overige bezoekers toegang kunnen krijgen tot het park. Verder heeft de raad er op gewezen dat ter hoogte van de woningen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] aan de Kleine Heistraat een parkeerverbod geldt.

Op grond van het voorgaande acht de Afdeling aannemelijk dat het plan voorziet in voldoende parkeergelegenheid voor zowel permanente bewoners en recreanten als overige bezoekers. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt gesteld dat voor ernstige parkeeroverlast als gevolg van het plan niet behoeft te worden gevreesd. Het betoog faalt.

Groenzone, natuur en water

13. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] voeren aan dat de kwaliteitsverbetering als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, onder a, van de Verordening 2014 ten onrechte de toevoeging van 2,5 ha natuur aan de noordwestzijde van het park behelst. [appellante sub 2] wijst er op dat het hele park met groen omzoomd zou worden. [appellante sub 2] heeft in een nader stuk en ter zitting toegelicht dat zij door het wegnemen van struiken in de groenzone direct zicht heeft op het park en visuele hinder ervaart. Verder vreest zij dat als gevolg van de aanleg van de natuur de wateroverlast op haar gronden zal toenemen. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen verder dat als gevolg van het plan het verhard oppervlak zal toenemen en dit zal leiden tot extra wateroverlast op hun agrarische gronden. De bestaande waterloop is reeds ontoereikend om te voorzien in afdoende afwatering vanaf het park. Zij wijzen er op dat de nieuwe waterloop als gevolg van de verbreding van de Kleine Heistraat niet uitvoerbaar zal zijn en dat hiervoor meer ruimte had moeten worden gereserveerd. De verrichte watertoets geeft geen representatief beeld van het watersysteem in de huidige situatie.

13.1. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Groen" aangewezen gronden bestemd voor:

a. groenvoorzieningen;

b. bermen en beplanting;

c. behoud en/of herstel van de aanwezige landschappelijke waarden;

d. wegen en paden;

e. waterlopen en waterpartijen;

f. extensief recreatief gebruik.

Ingevolge lid 5.2 mogen op deze gronden geen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd met uitzondering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in de vorm van terreinafscheiding/omheining van het park met een maximale bouwhoogte van 2 meter.

Ingevolge lid 5.4.1 is het verboden op of in deze gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken of werken uit te voeren:

a. het vellen of rooien van houtgewas.

Ingevolge lid 5.4.2 is het in lid 5.4.1 vervatte verbod niet van toepassing op werken en werkzaamheden:

a. de ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan reeds op basis van een verleende omgevingsvergunning in uitvoering waren of mogen worden uitgevoerd;

b. die het normale beheer en/of onderhoud betreffen;

c. welke van zodanig geringe omvang en ondergeschikte betekenis zijn dat daardoor geen aantasting van de aanwezige waarden plaatsvindt.

13.2. De Afdeling stelt vast dat om het recreatiepark is voorzien in een groenzone met de bestemming "Groen". In deze zone zijn geen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toegestaan, met uitzondering van een terreinafscheiding/omheining met een maximale bouwhoogte van 2 m. Deze zone is bedoeld als groene afscherming van het park en maakt groenvoorzieningen en beplanting mogelijk. Het vellen of rooien van houtgewas is op grond van het plan verboden, tenzij artikel 5, lid 5.4.2, van de planregels van toepassing is. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat met het plandeel met de bestemming "Groen" en de daarbij behorende regels kan worden voorzien in afdoende visuele afscherming. Dat vanaf de woning van [appellante sub 2], ondanks de groenzone, enig zicht kan bestaan op de bebouwing van het park heeft de raad in redelijkheid in overeenstemming kunnen achten met een goede ruimtelijke ordening, nu haar woning op een afstand van minimaal 125 m staat van de bebouwing op het park, de recreatiewoningen een maximale bouwhoogte hebben van 6m en bedrijfsgebouwen een maximale bouwhoogte hebben van 5 m. Indien en voor zover houtgewas in strijd met artikel 5, leden 5.4.1 en 5.4.2, van de planregels in de groenzone zou zijn geveld of gerooid en [appellante sub 2] daardoor enig zicht heeft gekregen op de bebouwing op het park, is dit een onderwerp dat niet in deze bestemmingsplanprocedure aan de orde kan komen. Overigens heeft de raad ter zitting gesteld dat de werkzaamheden in de groenzone zijn verricht in het kader van het normale beheer en onderhoud. Het betoog faalt.

13.3. Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:

a. het behoud en/of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke, landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden;

b. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de ecologische waarde, ecologische hoofdstructuur en ecologische verbindingszone;

c. extensief recreatief medegebruik;

d. extensief agrarisch gebruik, zoals beweiding, ten dienste van natuurbeheer;

e. water en waterhuishoudkundige doeleinden;

f. verharde en onverharde paden, een en ander met bijbehorende voorzieningen.

13.4. De Afdeling stelt vast dat artikel 9.1, eerste lid, onder a, van de Verordening 2014 met zich brengt dat een stedelijke ontwikkeling in gebieden met de aanduiding "integratie stad-land" gepaard moet gaan met een groene en blauwe landschapsontwikkeling. Dit plan voorziet, gelet op artikel 1.75 van de Verordening 2014, in een stedelijke ontwikkeling. Artikel 9.1 van de Verordening 2014 biedt de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan beoordelingsvrijheid bij de invulling van de vereiste landschapsontwikkeling. In dit geval heeft de raad er voor gekozen om 2,5 ha aan de noordwestzijde van het park te bestemmen voor natuur, waarbij blijkens de bij de planregels gevoegde bijlage 4 "Landschappelijke inpassing en kwaliteitsverbetering Patersven" de aanleg van een natuurgebied met poelen en nat en droog schraalgrasland is voorzien. Voor zover [appellante sub 2] heeft aangevoerd dat als gevolg van de aanleg van deze natuur de wateroverlast op haar gronden verder zal toenemen en zij wijst op slecht werkende stuwen en watergangen overweegt de Afdeling dat de werking van stuwen en watergangen niet in een bestemmingsplanprocedure ter beoordeling staat, nu dit als zodanig niet ruimtelijk relevant is. Wel ter beoordeling staat of het plan voldoet aan artikel 3.1.6, eerste lid, onder b, van het Bro waarin staat dat in de plantoelichting de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding moet worden beschreven. In de plantoelichting staat in deze zogenoemde watertoets dat het plan ten aanzien van water geen wijzigingen kent en de waterhuishouding in het gebied dan ook nauwelijks zal wijzigen. De Afdeling stelt echter vast dat het plan voorziet in meer verhard oppervlak, nu onder meer is voorzien in aanpassingen van de infrastructuur op het park vanwege de bereikbaarheid voor de brandweer en de voorziene toegangsweg richting de N263 zal worden verbreed. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor de waterhuishouding in en rond het plangebied. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben terecht aangevoerd dat de beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding ondeugdelijk is. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder b, van het Bro en artikel 3:46 van de Awb vastgesteld.

13.5. De Afdeling ziet echter aanleiding om te bezien of dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De reden hiervoor is dat de raad in zijn nadere stuk van 3 maart 2016 alsnog inzichtelijk heeft gemaakt wat de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding zijn. Uit dit stuk en de door het waterschap gegeven toelichting ter zitting volgt dat indien extra verharding wordt aangelegd, onder meer voor de verbreding van de toegangsweg, kan worden voorzien in een zodanige afvoer van hemelwater dat het plan niet zal bijdragen aan extra wateroverlast in de omgeving. Daarbij is van belang dat de bestemmingen "Natuur" en "Groen", maar ook de bestemmingen "Verkeer" en "Recreatie - Verblijfsrecreatie" in water en waterhuishoudkundige voorzieningen voorzien. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan niet uitvoerbaar zal zijn omdat dit in de weg staat aan een invulling waarbij afdoende waterhuishoudkundige maatregelen worden getroffen in verband met de afvoer van hemelwater van het park. In dit verband wijst de Afdeling er overigens op dat de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] genoemde waterhuishoudkundige maatregelen, zoals een zogenoemde knijpvoorziening en overstorten, niet in een bestemmingsplan worden geregeld, maar maatregelen zijn die in een watervergunning worden geregeld, hetgeen het waterschap heeft bevestigd. Nu niet aannemelijk is dat belanghebbenden zijn benadeeld door de nadere motivering ziet de Afdeling aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.

Verkeer en ontsluiting

14. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat het park niet geschikt is om te worden omgezet in een reguliere woonwijk, nu niet is voorzien in een afdoende ontsluiting en het bestemmingsverkeer thans langs hun woningen rijdt en voor ernstige hinder zorgt. De vereiste aanpassing aan de Kleine Heistraat is niet verzekerd en hoeft niet direct, maar pas na vijf jaar te worden voltooid, waardoor in de tussenliggende periode de verkeersoverlast bij hun woningen zal toenemen. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] voeren aan dat de verkeerstelling van 2013 niet kan dienen als basis voor de verkeersprognose voor 2024. Verder wijzen zij er op dat in het akoestisch onderzoek ten onrechte is uitgegaan van een verkeerstelling in december waardoor geen representatief beeld van het verkeer is ontstaan. [appellante sub 2] betoogt dat het plan ten onrechte zelfstandige horeca mogelijk maakt, hetgeen tot extra en onaanvaardbare verkeersoverlast zal leiden, zolang de ontsluiting van het park niet is aangepast.

14.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het als zodanig bestemmen van de permanente bewoning van de recreatiewoningen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, nu dit gepaard gaat met diverse maatregelen, zoals de aanpassing van de Kleine Heistraat, die als voorwaardelijke verplichting in het plan is vastgelegd. Het plan zal daardoor een positief effect hebben op de verkeersstromen bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], aangezien het bestemmingsverkeer van het park niet meer langs deze woningen zal rijden, maar via een klein deel van de Kleine Heistraat en de Wernhoutseweg. Het noordelijke deel van de Kleine Heistraat waarlangs [appellant sub 1] en [appellante sub 2] wonen zal worden afgesloten voor bestemmingsverkeer van en naar het park en op de Kleine Heistraat vanaf het park richting de N263 (Wernhoutseweg) wordt na verbreding van de weg tweerichtingsverkeer mogelijk gemaakt. De raad acht een termijn van vijf jaar voor aanpassing van de ontsluiting aanvaardbaar, nu ook zonder deze aanpassing reeds sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden. De raad wijst er op dat nu het plan uitsluitend van belang is voor de woningeigenaren en is vastgesteld naar aanleiding van het zogenoemde Burgerinitiatief van maart 2013 de gemeente niet bereid is om de noodzakelijke investeringen voor haar rekening te nemen. In dit verband heeft de gemeente overeenkomsten gesloten met VEP en de individuele eigenaren van recreatiewoningen over de te treffen maatregelen en het kostenverhaal.

14.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder e en f, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor horecabedrijven als nevenactiviteit tot en met categorie horeca 3 met een maximale oppervlakte van 370 m², uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca" alsmede terras, behorende bij de horecavoorzieningen, met een maximale oppervlakte van 200 m².

14.3. In het rapport "Akoestisch onderzoek ten behoeve van het bestemmingsplan Parc Patersven te Zundert" van 15 januari 2014 van Vliex Akoestiek en Lawaaibeheersing (hierna: akoestisch onderzoek Vliex) staat dat gebleken is dat vanwege wegen die krachtens de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) een zone hebben alleen bij de Wernhoutseweg een hogere geluidbelasting optreedt dan 48 dB. Indien de Kleine Heistraat in het jaar 2024 niet wordt afgesloten voor bestemmingsverkeer van het park treedt er ter plaatse van geen enkele woning een geluidbelasting vanwege de Wernhoutseweg op die meer dan 53 dB bedraagt. Nadat de Kleine Heistraat deels afgesloten wordt, treedt ter plaatse van twee woningen op de tweede bouwlaag een geluidbelasting vanwege de verbrede Wernhoutseweg op die meer dan 53 dB bedraagt. Dit zijn niet de woningen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], maar woningen langs de Wernhoutseweg.

Naar aanleiding van de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] is het rapport "Aanvullend akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai Kleine Heistraat Wernhout" van oktober 2015 (hierna: het aanvullende akoestische onderzoek) opgesteld, dat expliciet betrekking heeft op hun woningen [locatie 1] en [locatie 2]. Daarin staat dat [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben gewezen op de hoge gevelbelasting als gevolg van de huidige ontsluiting van het park. In het rapport wordt geconcludeerd dat de berekende gevelbelastingen ruimschoots onder de saneringswaarde van 65 dB liggen en dat de voorkeursgrenswaarde van 48 dB met 1 tot 2 dB wordt overschreden. Er is geen sprake van onduldbare geluidhinder op de voorgevel of het verblijfsgebied voor de bestaande situatie bij de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2].

14.4. De Afdeling stelt vast dat als gevolg van het plan de eerste vijf jaar van de planperiode de Kleine Heistraat richting de Wernhoutseweg ongewijzigd kan blijven en dat de ontsluiting van het park deels kan plaatsvinden via het wegvak langs de woningen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2]. Daarbij is van belang dat de huidige Kleine Heistraat vanaf de Wernhoutseweg smal is en éénrichtingsverkeer naar het park kent. Het verkeer dat het park verlaat moet over het noordelijke deel van de Kleine Heistraat langs de woningen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2]. In dit geval acht de raad het minder wenselijk dat het park blijvend wordt ontsloten via het noordelijke deel van de Kleine Heistraat, maar niet onaanvaardbaar dat gedurende vijf jaar dit wegvak onderdeel blijft van de ontsluiting, nu bij de woningen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] geen ernstige geluidhinder zal ontstaan. Uit het aanvullend akoestisch onderzoek blijkt dat bij deze in buitenstedelijk gebied gelegen woningen niet aan de grenswaarde van 48 dB kan worden voldaan bij verwezenlijking van de mogelijkheden van het plan, nu deze waarde met 1 tot 2 dB wordt overschreden. Ter plaatse is sprake van bestaande woningen en een bestaande weg, die niet wordt gewijzigd. Uit artikel 76, derde lid, van de Wgh volgt voor deze bestaande situatie geen verplichting tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting.

In het kader van een goede ruimtelijke ordening heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat de geluidbelasting vanwege de weg niet zodanig is dat zich in de eerste vijf jaar na inwerkingtreding van het plan een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat zal voordoen. Voor zover [appellant sub 1] en [appellante sub 2] in dit verband betogen dat de raad ten onrechte is uitgegaan van onjuiste verkeersgegevens en de verkeersbelasting vanwege de maximale planologische mogelijkheden heeft onderschat stelt de Afdeling vast dat de raad zich voor de verkeersbelasting heeft gebaseerd op het akoestisch onderzoek Vliex en de daaraan ten grondslag liggende verkeersgegevens van de gemeente Zundert. Aan de hand van verkeersgegevens uit 2013, waarbij voor het hier aan de orde zijnde wegvak 843 motorvoertuigen per etmaal (mvt/etm) zijn geteld, is een prognose gemaakt voor 2024 die voor dit wegvak neerkomt op 993 mvt/etm. In het aanvullende akoestische onderzoek is voor de huidige situatie uitgegaan van 915 mvt/etm en bij benutting van de maximale mogelijkheden van het plan van 1083 mvt/etm. Dat in dit onderzoek van hogere verkeersintensiteiten wordt uitgegaan betekent echter niet dat de raad zich ten tijde van het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op het akoestische onderzoek Vliex. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de verschillen in verkeersintensiteit niet zodanig groot zijn dat de raad zich, gelet op de huidige en verwachte geluidbelasting, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is en zal zijn van een relatief rustige weg. Evenmin hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] aannemelijk gemaakt dat de raad zich niet op deze rapporten mag baseren omdat van een onvoldoende representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan is uitgegaan. Daarbij stelt de Afdeling vast dat voor de verwachte verkeersgeneratie onder meer is uitgegaan van 320 permanent bewoonde woningen door huishoudens en van 100 permanent bewoonde woningen door niet-huishoudens. Verder is uitgegaan van een bezettingspercentage van 75. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat van meer permanente bewoning en een hogere bezettingsgraad had moeten worden uitgegaan. In het plan is immers vastgelegd dat 420 bouwpercelen zijn voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" en permanente bewoning betekent niet dat de woningen waar dit is toegestaan jaarrond bezet moeten zijn. Gelet op de aard van de toegestane permanente bewoning, waarbij ook bewoning door niet-huishoudens in verband met arbeidsmigranten is toegestaan acht de Afdeling het niet onredelijk dat van een bezettingspercentage van 75 is uitgegaan. Verder is van belang dat niet aannemelijk is dat de voorziene horecagelegenheid met terras, gelet op de beperkte omvang van maximaal 370 m² en 200 m² voor het terras tot veel extra verkeer en ernstige verkeershinder zal leiden.

Nu de situatie voor de verbreding van de toegangsweg en de gedeeltelijke afsluiting van de Kleine Heistraat voor bestemmingsverkeer van het park ruimtelijk aanvaardbaar is en er in dit geval goede redenen zijn om de effectuering van de voorwaardelijke verplichting niet voorafgaand aan het mogelijk maken van de permanente bewoning, maar op een later, duidelijk afgebakend, tijdstip in te laten gaan, acht de Afdeling de gekozen planregeling aanvaardbaar. Daarbij is betrokken dat de regeling in het kader van een goede ruimtelijke ordening weliswaar niet strikt noodzakelijk is, maar juist is opgenomen om aan bezwaren van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] tegemoetgekomen. Het betoog faalt.

Afval

15. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat het plan ten onrechte niet voorziet in een deugdelijke afvalvoorziening op het park, terwijl het plan wel permanente bewoning toestaat. Zij wijzen er op dat thans met regelmaat illegaal afval buiten het park wordt achtergelaten. Het zwerfvuil veroorzaakt overlast en zij vrezen voor bodemverontreiniging van hun landbouwgronden. Daarnaast vindt de afvalinzameling bij de werktuigenloods op het park ten onrechte plaats direct grenzend aan hun gronden.

15.1. De raad stelt dat de afvalinzameling in het park deugdelijk is geregeld door de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - afvalverzamelpunt". Deze voorziening grenst niet aan de gronden van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], maar ligt in het centrale deel van het park. De door hen bedoelde werktuigenloods is niet bestemd ten behoeve van afvalinzameling en mag daarvoor niet worden gebruikt. Dat in de plantoelichting in figuur 10 en 11 over de milieuzonering ten onrechte is aangegeven dat ter plaatse een afvalpark aanwezig is, maakt dat niet anders.

15.2. Ingevolge artikel 1, onder 1.8 van de planregels wordt onder afvalverzamelpunt verstaan: een voorziening ten behoeve van openbaar nut inhoudende een centrale plaats voor uitsluitend de (onder- en/of bovengrondse) inzameling van huishoudelijk afval.

Ingevolge artikel 1, onder 1.30 wordt onder centrale voorzieningen verstaan: centrale voorzieningen ten behoeve van het Parc, zoals een receptie, kantoor, tennisbaan, zwembad en speelterrein.

Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a en c, zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor centrale voorzieningen ten behoeve van het Parc en een afvalverzamelpunt uitsluitend ten behoeve van het Parc, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - afvalverzamelpunt".

Ingevolge lid 4.4, aanhef en onder e, wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in elk geval gerekend het gebruik voor afvalbewerking en/of afvalverwerking.

15.3. Ingevolge artikel 10.21, eerste lid van de Wet milieubeheer dragen de gemeenteraad en burgemeester en wethouders, al dan niet in samenwerking met de gemeenteraad en burgemeester en wethouders van andere gemeenten, ervoor zorg dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

Ingevolge artikel 10.26, eerste lid, aanhef en onder a, kan de gemeenteraad, in afwijking van artikel 10.21, in het belang van een doelmatig beheer van huishoudelijke afvalstoffen bij de afvalstoffenverordening bepalen dat huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld nabij elk perceel.

15.4. De Afdeling stelt vast dat de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] bedoelde loods de bestemming "Gemengd" en niet de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - afvalverzamelpunt" heeft. Dit betekent dat ter plaatse uitsluitend centrale voorzieningen voor het park, zoals een receptie of een kantoor, zijn toegestaan. Afvalbewerking en - verwerking is ter plaatse niet toegestaan. De inzameling van huishoudelijk afval is, gelet op artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels uitsluitend toegestaan op de gronden met de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - afvalverzamelpunt", die niet grenzen aan de gronden van [appellant sub 1] en [appellante sub 2], maar verder in het park liggen. Gelet op deze planregeling is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het plan een afdoende regeling is opgenomen voor de inzameling van het huishoudelijk afval afkomstig van de bewoners en/of recreanten op het park. Indien bewoners hun afval niet op de daartoe bestemde plaats aanbieden wijst de Afdeling er op dat dit een handhavingskwestie is. De stelling van [appellante sub 2] dat het plandeel met de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "afvalverzamelpunt" tot gevolg heeft dat het gemeentebestuur niet zou kunnen voldoen aan de in artikel 10.21 van de Wet milieubeheer opgenomen verplichting om ten minste eenmaal per week huishoudelijk afval met uitzondering van grof huishoudelijk afval in te zamelen volgt de Afdeling niet. Dat op het park is voorzien in een centrale plaats voor afvalinzameling betekent immers niet dat het gemeentebestuur niet kan voldoen aan de verplichting om eenmaal per week het huishoudelijk afval te (laten) inzamelen. Daarbij is van belang dat het gemeentebestuur beoordelingsvrijheid toekomt bij de wijze waarop het invulling geeft aan zijn verplichting op grond van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat de raad ook kan kiezen voor een systeem waarbij de afvalinzameling niet bij ieder afzonderlijk perceel, maar, mede gelet op artikel 10.26, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, centraal in de nabijheid van deze percelen plaatsvindt en wordt uitbesteed aan derden. Het betoog faalt.

Overige bezwaren

16. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellante sub 2] voor het overige hebben aangevoerd, zoals onder meer de privaatrechtelijke verhoudingen en de beheersstructuur op het park, heeft geen betrekking op het bestemmingsplan of betreft een herhaling van de zienswijzen. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijzen. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in het bestreden besluit in zoverre onjuist zou zijn.

Het beroep van [appellant sub 3]

17. [appellant sub 3] is de voormalige beheerder van het park en is eigenaar van enkele gebouwen op het park, waaronder de woningen 336 en 337 en een loods op het middenterrein. Hij kan zich niet met het plan verenigen omdat de gebruiksmogelijkheden van zijn gebouwen en gronden te beperkt zijn.

Woning […]

18. [appellant sub 3] betoogt dat dat de raad ten onrechte het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" voor woning […] heeft vastgesteld, omdat de raad niet heeft voorzien in de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning". Dat in deze woning tijdelijk de receptie van het park heeft gezeten is geen reden om in deze woning geen permanente bewoning toe te staan. [appellant sub 3] wijst er op dat ook andere woningen op het park die op de peildatum niet bewoond waren voormelde aanduiding hebben gekregen.

18.1. De raad stelt zich op het standpunt dat recreatiewoningen die gedurende eerdergenoemde peilperiode niet permanent bewoond werden niet in aanmerking kwamen voor permanente bewoning. Woning […] werd en wordt als tijdelijke receptie gebruikt en kan volgens de raad ook als recreatiewoning in gebruik worden genomen.

18.2. De Afdeling is van oordeel dat het hanteren van een peilperiode, zoals in 10.6 is beschreven, in beginsel niet onredelijk is om te bepalen of een bestaande recreatiewoning op het park in aanmerking kon komen voor de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning". Dit ontslaat de raad echter niet om ook de specifieke omstandigheden van een geval bij zijn afweging ter betrekken, waarbij van belang is dat [appellant sub 3] in zijn zienswijze er op heeft gewezen dat de woning tijdelijk in gebruik was als receptie. Bij woning […] heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende acht geslagen op de bijzondere omstandigheid dat [appellant sub 3] deze woning, na een brand in het receptiegebouw, ter beschikking heeft gesteld om te gebruiken als vervangende receptie. Dit bracht met zich dat juist in de peilperiode deze woning niet in gebruik was voor permanente bewoning. Onder de gegeven omstandigheden had de raad niet mogen volstaan met een enkele verwijzing naar de peilperiode. Het had in dit geval op de weg van de raad gelegen om [appellant sub 3] in de gelegenheid te stellen om met stukken aan te tonen dat deze woning voorafgaand aan de vestiging van de tijdelijke receptie duurzaam was bewoond. De raad heeft het plandeel met de bestemming "Recreatie -Verblijfsrecreatie" voor woning […] in strijd met artikel 3:2 van de Awb vastgesteld, voor zover niet is voorzien in de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning". Het betoog slaagt.

Middenterrein en loods

19. [appellant sub 3] betoogt dat de raad de bestemming "Gemengd" aan het middenterrein heeft toegekend en daarbij ten onrechte de voorwaarde heeft gesteld dat de centrale voorzieningen ten dienste moeten staan van het park. [appellant sub 3] wenst dat de centrale voorzieningen ook mogen worden gebruikt door mensen van buiten het park, net zoals bij de detailhandel en horeca op het middenterrein van het park. [appellant sub 3] betoogt dat het plan ten onrechte in de weg staat aan zelfstandig bedrijfsmatig gebruik van de loods op het terrein. De mogelijkheid van zelfstandig bedrijfsmatig gebruik zou meer recht doen aan de nieuwe situatie die het plan met zich brengt.

19.1. De raad stelt zich op het standpunt dat nu [appellant sub 3] geen concrete initiatieven heeft overgelegd voorafgaand aan de vaststelling van het plan in zoverre kon worden gekozen voor conserverende bestemming. Voorts is de raad van mening dat nieuwe zelfstandige functies een onwenselijke verkeersaantrekkende werking zullen hebben. Daarnaast kan de loods worden gebruikt voor opslag ten behoeve van het park.

19.2. Ingevolge artikel 1, onder 1.15, van de planregels wordt onder bedrijf verstaan: een onderneming gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen dan wel het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten daaronder niet begrepen.

Ingevolge artikel 1, onder 1.16, wordt onder bedrijfsgebouw verstaan: een gebouw, dat dient voor de uitoefening van een bedrijf.

Ingevolge artikel 1, onder 1.30, wordt onder centrale voorzieningen verstaan: centrale voorzieningen ten behoeve van het Parc, zoals een receptie, kantoor, tennisbaan, zwembad en speelterrein.

Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:

a. centrale voorzieningen ten behoeve van het Parc;

(…)

d. detailhandel in de vorm van een supermarkt met een maximale oppervlakte van 200 m², uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "detailhandel";

e. horecabedrijven als nevenactiviteit tot en met categorie horeca 3 met een maximale oppervlakte van 370 m², uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca";

f. terras, behorende bij de horecavoorzieningen, met een maximale oppervlakte van 200 m²;

g. bedrijfsgebouwen ter plaatse van de bouwvlakken.

19.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven" uit 1997 had het middenterrein de bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen" met de differentiatie "centrale voorzieningen".

Ingevolge artikel 3, onder A, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart als "verblijfsrecreatieve voorzieningen" aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatieve doeleinden in de vorm van bungalows, chalets en stacaravans, voor niet-permanente bewoning, met dien verstande dat het gezamenlijke aantal niet meer dan 500 mag bedragen.

Voor zover de gronden zijn gelegen binnen een op de plankaart aangeduide differentiatie staan de volgende doeleinden voorop: "centrale voorzieningen": centrale voorzieningen ten behoeve van het recreatiecentrum zoals een receptie, tennisbaan, zwembad, speelterrein, supermarkt en niet meer dan één bedrijfswoning.

19.4. In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. Indien van een dergelijk initiatief geen sprake is en de raad de vigerende bestemming in overeenstemming vindt met een goede ruimtelijke ordening kan de raad er voor kiezen deze in het nieuwe plan te handhaven. Dat de raad in dit geval op het zogenoemde middenterrein centrale voorzieningen ten behoeve van het park wenst en in zoverre is aangesloten bij de voorheen geldende bestemming "Verblijfsrecreatieve voorzieningen" met de differentiatie "centrale voorzieningen" is in dit geval niet onredelijk.

Voor zover [appellant sub 3] in bedrijfsgebouwen, zoals voormelde loods, een zelfstandige bedrijfsmatige functie wil uitoefenen stelt de Afdeling vast dat het plan, gelet op de definities van bedrijf en bedrijfsgebouw, hier niet aan in de weg staat. Het betoog mist feitelijke grondslag.

Beheerderswoning

20. [appellant sub 3] betoogt dat het plandeel met de bestemming "Gemengd" ten onrechte geen nieuwe (bedrijfs-)woning mogelijk maakt.

De bestaande beheerderswoning is verkocht als burgerwoning en maakt in zoverre geen deel meer uit van het park.

20.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan reeds voorziet in een bedrijfswoning en dat het toevoegen van een extra woning niet past binnen het gemeentelijke woningbouwprogramma.

20.2. Ingevolge artikel 1, onder 1.76, van de planregels wordt onder woning verstaan: een (gedeelte van een) gebouw, dat bestaat uit een complex van ruimten uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van niet meer dan één afzonderlijk huishouden.

Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor een woning ter plaatse van de aanduiding "wonen".

20.3. De Afdeling stelt vast dat in het voorheen geldende plan op de gronden met de bestemming "verblijfsrecreatieve voorzieningen" één bedrijfswoning was toegestaan. In het aan de orde zijnde plan is op de gronden met de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "wonen" een reguliere woning toegestaan. Dat de toenmalige bedrijfswoning is verkocht en inmiddels is bestemd als reguliere woning betekent niet de raad in dit plan had moeten voorzien in een nieuwe bedrijfswoning. Daarbij is van belang dat de beheerder van het park met zijn huishouden kan wonen in voormelde reguliere woning, nu het plan daar niet aan in de weg staat.

Het betoog faalt.

Conclusie

21. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ongegrond. Het beroep van [appellant sub 3] is gegrond. Ten aanzien van dit beroep ziet de Afdeling in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in 18.2 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.

21.1. De toepassing van artikel 6:22 van de Awb, zoals hiervoor onder 13.5, brengt in dit geval mee dat de raad ten aanzien van de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten dient te worden veroordeeld. In de einduitspraak zal ten aanzien van het beroep van [appellant sub 3] worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. draagt de raad op voor zover het betreft het beroep van [appellant sub 3] om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen onder 18.2 en 21 is overwogen te beoordelen of aan woning […] met de bestemming "Recreatie -Verblijfsrecreatie" de aanduiding "specifieke vorm van wonen - bewoning" dient te worden toegekend en, zo ja, het besluit tot vaststelling van het plan in zoverre te wijzigen;

II. draagt de raad op de Afdeling de uitkomst mede te delen en in geval van gedeeltelijke wijziging van het bestemmingplan dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;

III. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ongegrond;

IV. veroordeelt de raad van de gemeente Zundert tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellante sub 2] in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten, geheel toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) voor [appellant sub 1] en € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) voor [appellante sub 2]);

V. gelast dat de raad van de gemeente Zundert aan [appellant sub 1] en [appellante sub 2] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellant sub 1] en € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellante sub 2].

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, griffier.

w.g. Van Diepenbeek w.g. Kegge

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016

459.