TT 2024/16 - Dicta op handhavingstuchtklachten van het BFT tegen notariële beroepsbeoefenaren

1. De invoering van marktwerking in het notariaat en belangrijke wijzigingen m.b.t. toegang tot en uitoefening van het ambt van notaris per 1 oktober 1999¹ bracht overigens geen wijziging in het toezicht op de notariële beroepsbeoefenaren (destijds notarissen en kandidaat-notarissen; het beroep² van ‘toegevoegd notaris’ werd met ingang van 2013 ingevoerd). Toezicht op deze beroepsbeoefenaren en/of op diverse (voor enkele toezichthouders geldende min of meer afgegrensde) elementen van de notariële praktijkuitoefening werd tot 1 januari 2013 uitgeoefend door verschillende toezichthouders: de betreffende (per arrondissement van de standplaats c.q. plaats van tewerkstelling bevoegde) Kamer van toezicht op de notarissen en kandidaat-notarissen, de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB), het Bureau Financieel Toezicht (BFT), ambtenaren van de Belastingdienst, en het Openbaar Ministerie.³

2. Met de attributie van het zogeheten integrale toezicht op alle notariële beroepsbeoefenaren – echter niet op entiteiten als notariële praktijkvennootschappen, dito LLP’s en maatschappen, en ook niet op de KNB – en de (per 1 januari 2018 ingevoerde) doorberekening van toezichtskosten werd het BFT voor de ondertoezichtgestelden een overheidsdienst en in zekere zin ook vergelijkbaar met de Belastingdienst, immers beide met voortdurende periodieke indieningsplichten van financiële en andere kantoor- en privégegevens en met actieve controle en onderzoekstaken uitgevoerd door toezichthouders met bevoegdheden als omschreven in titel 5.2. Awb resp. diverse fiscale wetten.

3. Het integraal toezicht op het notariaat richt zich op de aandachtsgebieden: financiën, integriteit (inclusief de Wwft) en de kwaliteit van de notaris. De wetgever wenst een effectief, efficiënt en preventief toezicht op het notariaat. Het BFT heeft hiertoe enerzijds een structuur van regionale aanspreekpunten gecreëerd die de relatie met de notarissen in een regio beheren (inclusief de notariskantoren die een verhoogd risico kennen met betrekking tot de continuïteit) en anderzijds een risicogericht toezicht nader uitgewerkt. De kantoren en notarissen met de – naar de laatste stand van het inzicht van het BFT – grootste financiële, integriteits- en kwaliteitsrisico’s zullen het meest intensief in het toezicht worden betrokken. Dat alles ten behoeve van het gemeenschappelijk belang: een goed functionerend en integer notariaat.

4. Voor het toezicht op de nakoming van diverse verplichtingen ex Wwft geldt overigens dat ‘de instelling’ hiervoor als actor wordt gedefinieerd, welke een veelheid van (financiële) instellingen, bedrijven, dienstverleners, beroepsbeoefenaren en nader gedefinieerde omvat, waaronder ook praktijkvennootschappen en dergelijke vallen.

5. Bij het uitoefenen van de toezichtactiviteiten is het BFT, volgens haar publieke website:

• Onafhankelijk. De samenleving moet er op kunnen vertrouwen dat het toezicht onafhankelijk wordt uitgevoerd.

• Transparant. Zowel op aspecten als nut en noodzaak van de verrichte activiteiten als de hiervoor genoemde onafhankelijkheid.

• Professioneel. Het BFT staat open voor nieuwe ontwikkelingen en ideeën met betrekking tot het verbeteren van het eigen functioneren.

• Selectief en efficiënt. Toezichtactiviteiten worden telkens gekozen op basis van een afweging van risico’s, effectiviteit, kosten en baten.

• Slagvaardig. Het toezicht door het BFT is terughoudend waar het kan en doortastend waar het moet.

• Gericht op samenwerking. Samenwerking is een belangrijk middel om de ervaren toezichtlast te beperken.

6. Het BFT is (organiek) als zelfstandig bestuursorgaan buiten de beroepsorganisatie KNB geplaatst. Het BFT is met openbaar gezag bekleed, en is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister (art. 1 sub a Kaderwet zelfstandige bestuursorganen).

7. De minister van Justitie en Veiligheid zendt elke vijf jaar een verslag aan beide Kamers van de Staten-Generaal ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van het BFT (art. 39 lid 1 Kaderwet zbo). Een visitatiecommissie doet onderzoek bij BFT en brengt vervolgens verslag uit. Het laatste verslag dat werd geopenbaard dateert van 2018, zodat de daar op aansluitende termijn van vijf jaar inmiddels lijkt te zijn verlopen.

8. Tabel van de op www.tuchtrecht.overheid.nl gepubliceerde⁴ beslissingen van de vier kamers voor het notariaat op klachten ingediend door het BFT tegen een notariële beroepsbeoefenaar in de onderscheidene jaren 2020, 2021, 2022 en 2023:

# = klacht: overtreding van het beleggingsverbod ex 17 lid 3 Wna; (2#) betekent: waarvan 2 m.b.t. overtreding beleggingsverbod

% = klacht overtreding van art. 1 Verordening bevordering vakbekwaamheid (1%) betekent waarvan 1 overtreding Verordening

9. Tabel van de op www.rechtspraak.nl gepubliceerde beslissingen van de Notariskamer van het gerechtshof Amsterdam op klachten van het BFT tegen een notariële beroepsbeoefenaar, en uitgesproken in de onderscheidene aangegeven jaren:

B = met bevestiging beslissing a quo V = met vernietiging dito

# = klacht: overtreding van het beleggingsverbod ex 17 lid 3 Wna

(1$) = waarvan 1 klacht wegens negatieve bewaringspositie (geen zaken m.b.t. bevordering vakbekwaamheid deze jaren)

(2$) = waarvan 2 klachten wegens negatieve bewaringspositie

10. Kunnen uit deze tabellen (voorlopige) conclusies worden getrokken of dient nader (empirisch) onderzoek te worden gedaan? Daarvoor kan inspiratie worden opgedaan bij hetgeen door prof. W. van Boom (Radboud Universiteit) in het periodiek Mr Online van 13 februari 2024 wordt gesteld: ‘Rechtseconomisch denken en multidisciplinariteit (kunnen⁵) samen komen in het belang van empirisch onderzoek.’ Ondergetekende beschikt(e) voor deze bijdrage slechts over een zekere (eerdere) multidisciplinariteit.

11. In deze cijfers zijn uiteraard ook de BFT-klachten opgenomen over het niet of niet voldoende daadwerkelijk gevolg geven aan de verplichtingen aan de notariële beroepsbeoefenaren opgelegd door de KNB bij wege de Verordening bevordering vakbekwaamheid, ter uitvoering van het gestelde in art. 61 lid 2 Wna:

‘Bij verordening worden beroeps- en gedragsregels van de leden van de KNB vastgesteld. Tevens kunnen bij verordening regels worden gesteld betreffende de bevordering van de vakbekwaamheid van de leden en de kwaliteit van de beroepsuitoefening.’

Op basis van die verordening dient een door het bestuur van de KNB vastgesteld aantal opleidingspunten per twee kalenderjaren te worden behaald, en zijn in het Reglement bevordering vakbekwaamheid diverse uitvoeringsbepalingen opgenomen. Nu de KNB wel de uitvoering van de opleidingen organiseert, maar geen handhavingsbevoegdheid is toegekend, en de KNB van haar bevoegdheid om tuchtklachten tegen notariële beroepsbeoefenaren in te dienen zelf kennelijk geen gebruik wenst te maken, wordt door de KNB bij het niet-voldoen aan de nascholingsverplichtingen een melding aan het BFT gedaan. Het is vervolgens aan het BFT om te beoordelen of een tuchtklacht dienaangaande wordt ingediend.

12. In art. 111b Wna is voorzien dat in geval het BFT bij de uitoefening van het toezicht van feiten of omstandigheden blijkt die naar zijn oordeel voldoende grond opleveren voor het opleggen van een tuchtmaatregel, het BFT een klacht kan indienen, tenzij toepassing wordt gegeven aan art. 111b lid 2 Wna. In dat tweede lid is bepaald dat slechts in geval sprake is van overtreding van de verplichtingen opgenomen in art. 24 lid 1 t/m 4 Wna en in art. 25a Wna de mogelijkheid open staat om gebruik te maken van de bevoegdheid om een bestuur(srechte)lijke boete en/of een last onder dwangsom op te leggen. Het gaat daarbij het voeren van deugdelijke administratie zowel wat betreft het kantoor als privé, met tijdige jaarverslaggeving en diverse (periodieke) rapportages en voorschriften over het bijhouden en bewaren van financiële administratie, terwijl art. 25a Wna zit op incidentmelding voor gebeurtenissen die aanmerkelijke invloed kunnen hebben op de financiële positie van een notaris. Bij deze uitzonderingsbepalingen (art. 24 lid 1 t/m 4 en 25a Wna) gaat het dus om hopelijk zelden voorkomende situaties.

13. De KNB informeert het BFT om de twee jaar over (kandidaat- en toegevoegd) notarissen die in het voorafgaand tijdvak van twee jaar onvoldoende opleidingspunten hebben verzameld. Het BFT treedt op wanneer notarissen niet voldoende opleidingspunten hebben behaald.⁶ Tot nu toe worden (kandidaat- en toegevoegd) notarissen die voor het eerst een tekort in het aantal opleidingspunten hebben, door het BFT gewaarschuwd. Zij krijgen daarbij de gelegenheid om hun puntentekort in het volgend tijdvak van twee jaar in te halen. Voldoen notarissen vaker niet, dan kan het BFT nogmaals waarschuwen, een pretuchtrechtelijk gesprek voeren of een tuchtklacht indienen. Voor het tijdvak 2020-2021 heeft het BFT in 2022 wegens onvoldoende opleidingspunten 74 waarschuwingen gegeven, vier pretuchtrechtelijke gesprekken gevoerd en zes tuchtklachten ingediend. Uit door de KNB gepubliceerde gegevens blijkt dat eveneens voor het tijdvak 2022-2023 met betrekking tot een overeenkomstig aantal beroepsbeoefenaren melding aan het BFT is gedaan.

14. Door een KNB-auditor wordt bij een peer review over het algemeen eveneens aandacht besteed aan de ten tijde van het betreffende review behaalde van het totaal vereiste aantal te behalen opleidingspunten door de aan het kantoor verbonden beroepsbeoefenaren en aan de wijze waarop de PE-verplichtingen worden nageleefd op het kantoor.

15. Geconstateerd moet worden dat het BFT dus bij het niet naleven van de nascholingsverplichtingen als (zwaarder) handhavingsinstrument uitsluitend een klacht bij de tuchtrechter kan indienen. De Gerechtsdeurwaarders- en notariskamer van het gerechtshof Amsterdam pleegt bij een BFT-klacht tegen een gerechtsdeurwaarder wegens het niet nakomen van de nascholingsverplichtingen als maatregelen op te leggen: een waarschuwing of berisping en een boete van € 200 per niet behaald punt voor permanente educatie (PE), zulks ingegeven door vaste jurisprudentie op dit punt, waaronder de beslissing van het hof van 21 juni 2016.⁷ Bij die beslissing werd overwogen: ‘In verband met de eisen van rechtsgelijkheid dient de zwaarte van de sanctie bij overtredingen van de opleidingsverplichting zoveel mogelijk gelijk te zijn. De boete dient niet alleen ertoe het financiële voordeel af te romen, maar ook om toekomstige soortgelijke overtredingen door andere gerechtsdeurwaarders te ontmoedigen.’

16. Het komt mij voor dat de mogelijkheid om (bepaalde) bestuurlijke handhavingssancties te gebruiken te beperkt is en behoort te worden verruimd. De handhavingskosten en inzet van het (tucht)rechtelijk apparaat door het instellen van een tuchtprocedure waarbij doorgaans de beklaagde diens verweten verzuim(en) erkent, althans niet ontkent, zijn (veel) te hoog en vereisen daarbij onnodig inzet van menskracht.

17. Voor een meer efficiënte handhaving breek ik hierbij een lans voor het aan de KNB verlenen van de bevoegdheid om met betrekking tot de nakoming van de verplichtingen ex Verordening bevordering vakbekwaamheid het recht om een aantal nader te bepalen bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen (waaronder zeker boeten) op te leggen. Hierbij wordt dan ook een beroep op de KNB, de KBvG en het BFT gedaan om gezamenlijk dit voorstel over te nemen en met het ministerie bespreekbaar te maken, zodat een wijzigingsvoorstel tegemoet kan worden gezien. Zulks moet zeker passen in de ambitie van de KNB om te komen tot ‘modernisering van de Wna’.

18. Het niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen voor de bevordering (en op peil houden) van vakbekwaamheid ondermijnt ook het vertrouwen in het notariaat, en is reeds daarom verwijtbaar en overigens niet acceptabel. ‘Permanente educatie van notarissen dient een maatschappelijk belang. De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat notarissen beschikken over alle actuele kennis die noodzakelijk is voor een goede beroepsuitoefening.’⁸ Bij de accountancy heeft zich een nog ernstiger graad van niet-nakomen van dienovereenkomstige verplichtingen voorgedaan, te weten: examenfraude, met zwaarwegende, zelfs internationale, gevolgen voor de betreffende kantoren en het aanzien van de beroepsbeoefenaren. Notarissen let op uw saeck.