Nederland staat voor grote uitdagingen, waarin de factor arbeid een cruciale rol speelt (energietransitie, woningbouw, onderwijs en zorg). Demografische en tehcnologische ontwikkelingen roepen de vraag op of ons huidige arbeidsbestel wel toekomstproof is en hoe dat beter of anders zou moeten (en kunnen).
TAP 2025/1 - Arbeidsrecht over de datum: over de houdbaarheid van ons arbeidsbestel nu en in de nabije toekomst
TAP 2025/1 - Arbeidsrecht over de datum: over de houdbaarheid van ons arbeidsbestel nu en in de nabije toekomst
pmAH
prof. mr. A.R. HouwelingHoogleraar Arbeidsrecht aan Erasmus School of Law.
Bijgewerkt tot 19 februari 2025
1. Inleiding
Op 1 januari 2008 werd de Commissie Arbeidsparticipatie ingesteld (cie.-Bakker).1 Aanleiding was een mislukte poging van toenmalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Donner) het ontslagrecht te verspoelen. Hoewel de commissie zich ook over het ontslagrecht mocht uitlaten, kreeg zij een bredere taakstelling, te weten het ‘formuleren van voorstellen (op korte en langere termijn) over maatregelen ter verhoging van de arbeidsparticipatie alsook over maatregelen die ertoe leiden dat mensen meer uren gaan werken’. Tijdens de eerste commissievergadering schetste een demograaf de verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Voor de commissie stond daarna vast dat niet het ontslagrecht, maar een structurele krapte de grootste uitdaging voor een goed functionerende arbeidsmarkt vormde. 2
Het huidige arbeidsbestel is onvoldoende toegerust de toekomstige demografische en technologische uitdagingen op te vangen
Dat kwam allereerst door de demografie: de babyboomgeneratie, die vlak na de oorlog werd geboren, zou vanaf 2010 de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Daardoor zou de beroepsbevolking ingrijpend van omvang en samenstelling veranderen. Naast de demografie speelde ook de economie een rol: de invloed van globalisering en technologische vooruitgang werd steeds sterker, waardoor de economie en dus ook de arbeidsmarkt steeds sneller zou veranderen en opgebouwde kennis en vaardigheden steeds korter meegaan. Als er niets zou gebeuren, dan zou Nederland worden geconfronteerd met een toenemend structureel arbeidstekort, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin. Dat zou kunnen leiden tot ernstige onevenwichtigheden in de economie en de samenleving. Nijpende personeelstekorten in bijvoorbeeld de zorg, het onderwijs en de handhaving van de openbare orde zouden er uiteindelijk toe kunnen leiden dat een hoog niveau van voorzieningen in de toekomst geen vanzelfsprekendheid meer zal zijn. Zo kon volgens de toenmalige vooruitzichten in de toekomst nog maar 60% van de zorgvraag worden opgevangen. Alleen al om die reden was het arbeidstekort een van de belangrijkste maatschappelijke vraagstukken van dat moment. Daarnaast zouden arbeidstekorten zich vertalen in stijgende lonen en een hogere inflatie. Dat zou gevolgen hebben voor de solidariteit. Omdat het tekort aan arbeidskrachten zich vooral onder hoger opgeleiden zal voordoen, zal de relatieve inkomenspositie van laagopgeleiden verslechteren. Grotere inkomensverschillen zijn dan het gevolg, waarmee de tegenstellingen in de samenleving verscherpten. Dit zou nog worden versterkt doordat tegenover een stijgend aantal niet-werkende ouderen steeds minder werkende mensen komen te staan. Op die manier zou uiteindelijk de betaalbaarheid van de sociale voorzieningen en de sociale zekerheid in de knel komen.3
De commissie deed vervolgens aanbevelingen om meer mensen aan het werk te krijgen (onder meer door meerwerk lonend te laten zijn voor deeltijders), een werkbudget (scholingsbudget) te introduceren, de WW om te vormen in een Werkverzekering (werkgevers betaalden maximaal zes maanden loon door bij ontslag met re-integratieplicht op sectorniveau) en de pensioenleeftijdsgrens geleidelijk te verhogen. Drie maanden na de eerste kabinetsreactie ‘viel’ Lehman Brothers en de rest is geschiedenis.
Inmiddels zijn we zeventien jaar verder. De WWZ en de WAB hebben (alsnog) het ontslagrecht herzien, maar gaven niet noodzakelijkerwijs antwoorden op de knelpunten die de Commissie-Bakker schetste. Hoe actueel is de analyse van de Commissie-Bakker anno 2025? En welke lessen zijn hieruit te trekken voor ons toekomstig arbeidsbestel? In dit artikel schets ik de stand van Nederland anno 2050 (paragraaf 2) en probeer ik op basis van die verwachte werkelijkheid scenario’s uit te werken voor een op die werkelijkheid passend arbeidsbestel (paragraaf 3). Vervolgens schets ik de volgordelijkheid van de te nemen maatregelen en rol van betrokken actoren (paragraaf 4). Het geheel wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf 5).
2. Analyse van de Commissie-Bakker nog steeds actueel: werken en leven in 2050
2.1. Ontwikkelingen arbeidsmarkt 2050
Was de analyse van de Commissie-Bakker dan overdreven? Nou, niet echt. Eerder ‘spot on’. Vanaf eind 2021 is sprake van een structurele arbeidsmarktkrapte. Niet eerder in de CBS-meting was er zo’n lange aaneengesloten periode van krapte. Op elke 100 werklozen waren er in Q3 2024 106 banen beschikbaar (figuur 1). Zelfs als alle werklozen zouden ‘matchen’ met de openstaande vacatures, komen we ‘handjes’ tekort.
Figuur 1. Arbeidsmarktkrapte CBS 2014-2024
En de verwachting is dat die krapte voorlopig nog wel aanhoudt. Dit wordt deels verklaard door demografie (minder arbeidspotentieel) en deels door de (toegenomen) vraag naar arbeid, met name in publieke sectoren.4 Begin 2024 verscheen het rapport van de Staatscommissie-Van Zwol. Volgens de commissie zal de beroepsbevolking de komende vijftien jaar vrijwel niet meer toenemen (zie figuur 2).
De stagnatie in het arbeidspotentieel wordt deels veroorzaakt door het doorzetten van de ontgroening (minder vruchtbaarheid) en dubbele vergrijzing: veel werkers verlaten de arbeidsmarkt omdat ze de pensioenleeftijd bereiken en worden ook nog eens substantieel ouder. In 2050 zullen er ongeveer 4,8 miljoen 65-plussers zijn, van wie 1,94 miljoen mensen 80 jaar of ouder zijn. Nu zijn er 3,6 miljoen 65-plussers, onder wie bijna 900.000 80-plussers. Vrijwel iedereen zal de huidige AOW-leeftijd (67 jaar) halen. Naar verwachting stijgt de levensverwachting richting 2050 tot 86,5 jaar (voor vrouwen zelfs drie jaar meer). Het aantal ‘gezonde jaren’ groeit mee met de levensverwachting. Dit betekent dat ouderen langer vitaal zijn en kunnen participeren als werker, vrijwilliger of mantelzorger. In 2050 is de grootste ziektelast in Nederland het gevolg van dementie. Dementie zal tussen 2022 en 2050 met 150% toenemen (van 135.000 DALY’s6 in 2022 naar 346.300 DALY’s in 2050) en daarmee de ziektelast van stemmingsstoornissen inhalen. Dat komt mede doordat dementie in de toekomst de belangrijkste doodsoorzaak zal zijn. Tegelijkertijd stijgt ook het aantal chronische ziektes en zullen met name ouderen vaker multimorbiditeit (meerdere ziektes tegelijkertijd) hebben.7 Het beroep op de (mantel)zorg zal toenemen en met name participatie van een deel van het vrouwelijk arbeidspotentieel op de arbeidsmarkt weerhouden of doen verminderen.8 Nu werkt één op de zeven mensen in de zorg. In 2060 zal dat volgens de Staatscommissie demografische ontwikkelingen één op de drie moeten zijn als de zorg op de huidige manier georganiseerd blijft.
Dat betekent dat in de nabije toekomst bijna alle mensen die de arbeidsmarkt betreden in de zorg nodig zijn, en dan met name in de verpleging en verzorging. Het tekort aan verpleegkundigen, verzorgenden en andere zorgmedewerkers zal in 2031 bijna drie keer zo groot zijn als nu. Waar het tekort in 2021 circa 49.000 medewerkers bedroeg, is dat over negen jaar 135.000. Als het personeel er niet is, ontstaan er enorme wachtlijsten en is de kans groot dat mensen geen professionele hulp kunnen krijgen. Ook bestaat het risico dat mensen die het zich kunnen veroorloven zelf alternatieven gaan inkopen, waardoor sociaaleconomische gezondheidsverschillen zullen toenemen.9 Bovendien leidt dit alles tot concurrentie om het schaarse personeel in andere (publieke) sectoren.10
Nu werkt één op de zeven mensen in de zorg. In 2060 zal dat volgens de Staatscommissie demografische ontwikkelingen één op de drie moeten zijn als de zorg op de huidige manier georganiseerd blijft
Een andere reden van de afvlakking van de arbeidsmarkt is de stagnerende of afnemende arbeidsmigratie. Onze buurlanden kampen immers met dezelfde ‘demografische ontwikkelingen’, waardoor ook aan deze ‘knop’ maar beperkt kan worden gedraaid (nog even los van de huidige politieke opvattingen over (arbeids)migratie in het algemeen). In Polen loopt de beroepsbevolking de komende drie decennia met ruim een derde terug.11 Bovendien wijzen alle adviezen en rapporten over arbeidsmigratie erop dat migranten ook weer bijdragen aan de vraag naar arbeid (ook zij hebben (tandheelkundige) zorg nodig, doen boodschappen en brengen kinderen naar school). Pas vanaf 2045 zal de werkzame beroepsbevolking weer toenemen.
Arbeidsmigranten zijn niet het antwoord op structurele arbeidskrapte
De voorspelde (en voorspelbare) marktmechanismen manifesteren zich inmiddels ook. Op 31 december berichtte het CBS dat de lonen in 2024 de hoogste stijging sinds 1982 hebben vertoond.12 Toename van kosten door inflatie in combinatie met energiekosten leiden tot herallocatie van bedrijvigheid (bedrijfsverplaatsing of ‑beëindiging en faillissement13). Het CPB waarschuwt dat deze marktwerking niet per se tot maatschappelijk gewenste uitkomsten leidt. Met name (lager betaalde) publieke taken kunnen in de strijd met de private sector het onderspit delven, waardoor sectoren als onderwijs, zorg en politie onder druk komen te staan. Om deze ongewenste effecten tegen te gaan, kan de regering ingrijpen. Gerichte subsidiëring van publieke sectoren waardoor meer ruimte voor arbeidsvoorwaarden ontstaat, is een beleidsoptie evenals het afremmen van de vraag naar arbeid door als overheid zelf minder te besteden of de belastingen te verhogen (afkoelen van de economie).14 Het CPB wijst erop dat beleid gericht op verhoging van de arbeidsparticipatie minder voor de hand ligt, omdat we in Nederland al een hoge arbeidsparticipatie hebben.15 Bijna iedereen werkt. Wel is het zo dat er nog meer arbeidsuren per werknemer beschikbaar zijn. We werken veel in deeltijd. Toch lijkt beleid gericht op stimuleren van ‘meer uren maken’ moeilijk effectief. Veelal liggen er complexere redenen aan deeltijdwerk ten grondslag (zoals zorgtaken en sociale normen) dan de veelgehoorde marginale druk (‘meer werk loont niet’). Die complexiteit is lastig(er) weg te nemen.
Met hetzelfde aantal mensen moeten we dus efficiënter gaan werken. Beter gezegd, de arbeidsproductiviteit moet omhoog.16 Nieuwe technologieën gaan daarbij behulpzaam en noodzakelijk zijn. Artificiële intelligentie (AI Agents, generatieve AI, robots en language models) gaat werk(ers) niet vervangen, maar ervoor zorgen dat werk(ers) productiever wordt (worden). Administratieve lasten moeten omlaag en de complexiteit in wet- en regelgeving moet worden verminderd. De uitvoering van wet- en regelgeving (inclusief uitkeringen) is nu te arbeidsintensief en contraproductief, waardoor de uitvoering van met name (semi-)publieke taken vastloopt.17 De SER en het CPB roepen de regering dan ook op werk te maken van simpel beleid, bijvoorbeeld door het aantal uitzonderingen in het belasting- en socialezekerheidsstelsel te verminderen.18
Deze ontwikkelingen voltrekken zich bovendien op een arbeidsmarkt die zeer heterogeen is (zie figuur 3). Uit de meest recente CBS-data (2024, Q3) blijkt dat 38,5% (3,9 mio) werkers in de flexibele schil werkzaam zijn (zzp, oproep, bepaalde tijd en uitzending). Slechts een kleine meerderheid (54,2%) heeft een vast contract. Uiteraard zal de handhaving van de Wet DBA iets doen met het aandeel zzp’ers (thans 12,4%/1,2 mio). Zo meldde de KvK dat in december 2024 voor het eerst meer zzp’ers stopten dan er nieuwe zzp’ers begonnen. Een deel van hen trad in dienst van de opdrachtgever en een ander deel is voor detacheerders gaan werken.19 Maar zoals Van der Heijden recentelijk concludeerde, lijken de wens en wil van de werkzame beroepsbevolking (en werkverschaffers) om in een flexvariant of als hybride werker (paar dagen werknemer, paar dagen zzp’er) werkzaam te zijn al 25 jaar onverminderd groot.20 Het is aannemelijk dat ook de komende periode wordt gekenmerkt door een hoog percentage flexibele arbeidskrachten. Hoewel de krapte enerzijds tot meer vaste contracten zal leiden, zal anderzijds de wens om flexibiliteit en wendbaarheid in een onzekere en onrustige markt juist tot meer flexibiliteitsbehoefte leiden. De volatiliteit van de digitale economie en het prijsmarktmechanisme21 remmen op voorhand verdere zzp-groei of inhuur via intermediairs niet af. Waarschijnlijk zal een deel van de zzp’ers zich via tussenbureaus laten inlenen. Oftewel, de schil flex blijft waarschijnlijk wat het is, maar de samenstelling van die flexschil verandert.
2.2. Tussenconclusie arbeidsmarkt 2050
Vatten we het bovenstaande samen dan ontstaat het volgende beeld.