In plaats van de inzet van staatsnoodrecht en tijdelijke crisismaatregelen komt minister Faber nu met ‘spoedwetten’ om te voorzien in het ‘strengste asielregime’ ooit. Waarin verschilt een ‘spoedwet’ van een ‘gewone wet’? En in welke gevallen zijn eerder spoedwetten aangenomen?
JNVR 2025/1 - Onder stoom en kokend water: spoedwetgeving onder de loep
JNVR 2025/1 - Onder stoom en kokend water: spoedwetgeving onder de loep
mdLG
mr. dr. L.C. GroenUniversitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit.
Bijgewerkt tot 17 maart 2025
1. Inleiding
Het Hoofdlijnenakkoord van de coalitie en de uitwerking daarvan door het kabinet laten er weinig misverstand over bestaan: als het aan de regerende partijen ligt, moet er een strenger asiel- en migratiebeleid komen, en snel een beetje ook.1 In eerste instantie was de bedoeling om daartoe staatsnoodrecht in te zetten, door middel van de inwerkingstelling van art. 111 van de Vreemdelingenwet 2000. Inwerkingstelling van dit artikel zou het mogelijk maken om bij algemene maatregel van bestuur – regelgeving die wordt vastgesteld door de regering, zonder betrokkenheid van het parlement – af te wijken van een groot deel van de Vreemdelingenwet 2000. Daarnaast zou er een tijdelijke Asielcrisiswet moeten komen, waarin voor de duur van twee jaar extra maatregelen moesten worden vastgelegd ‘om de acute asielinstroom en opvangcrisis voor de komende tijd te bestrijden’.2
Inzet van het staatsnoodrecht werd gelukkig afgewend – van ‘buitengewone omstandigheden’ die de inzet ervan noodzakelijk maken was en is immers geen sprake – en ook de tijdelijke Asielcrisiswet lijkt van de baan. In plaats daarvan zagen twee andere wetsvoorstellen het licht: een voorstel ter introductie van een tweestatusstelsel en ter aanscherping van de vereisten bij nareis, en een voorstel voor een Asielnoodmaatregelenwet.3 Dit zijn geen voorstellen voor tijdelijke wetten: beoogd is om de maatregelen voor onbeperkte duur in te voeren. Minister Faber van Asiel en Migratie wil bovendien graag dat haast wordt gemaakt met de behandeling van de wetvoorstellen,4 want de ‘asielcrisis’ moet wat haar betreft snel worden aangepakt.
Geen noodrecht en tijdelijke ‘crisismaatregelen’ dus, maar ‘spoedwetten’.5 Dat roept vragen op. Wat zijn spoedwetten eigenlijk? Waarin verschilt de procedure voor de behandeling van een spoedwet van die van een gewone wet? En in welke gevallen zijn eerder spoedwetten aangenomen? Op deze vragen ga ik in de volgende paragrafen nader in.
2. De wetgevingsprocedure
In hoofdstuk 5 van de Grondwet is – heel beknopt – de wetgevingsprocedure weergegeven. Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw is ook ‘wetgevingskwaliteitsbeleid’ ontwikkeld, dat sindsdien verder is uitgewerkt. Op basis van de Grondwet en dit wetgevingskwaliteitsbeleid kunnen verschillende processtappen worden onderscheiden in de procedure voor het vaststellen van een wet waarvoor door de regering een voorstel is gedaan.
2.1. De ‘gewone’ procedure
De eerste stap is de voorbereiding van het wetsvoorstel op een ministerie. De ambtenaren die de voorbereiding ter hand nemen, maken daarbij gebruik van onder meer de Aanwijzingen en het Draaiboek voor de regelgeving en het Beleidskompas, die onderdeel zijn van het wetgevingskwaliteitsbeleid van de rijksoverheid.6 Wanneer zij een conceptvoorstel en -toelichting hebben opgesteld, wordt dat voorstel ‘in consultatie’ gegeven: de verantwoordelijke minister zendt het dan toe aan relevante organisaties, veelal organisaties die te maken zullen krijgen met de wet als die wordt aangenomen. Zij kunnen binnen een vanuit het ministerie gestelde ‘redelijke termijn’ – het ministerie van Justitie en Veiligheid geeft doorgaans twee maanden – input op het wetsvoorstel leveren.7 In veel gevallen is het vragen van advies niet verplicht, maar wel gebruikelijk.8 Parallel aan de consultatie van relevante organisaties vindt internetconsultatie over het wetsvoorstel plaats: een ieder die dat wenst, kan dan via de website www.internetconsultatie.nl een reactie op het wetsvoorstel geven.9 In principe worden alle wetsvoorstellen in internetconsultatie gebracht, maar het Draaiboek voor de regelgeving noemt ook enkele gevallen waarin ervan kan worden afgezien, bijvoorbeeld als sprake is van spoed- of noodwetgeving.10 De Aanwijzingen voor de regelgeving schrijven voor dat in de toelichting bij het wetsvoorstel wordt vermeld welke externe partijen inbreng hebben geleverd, op welke wijze dat is gebeurd, wat de strekking van de inbreng was en wat er met de inbreng is gedaan.11
Als een conceptvoorstel en -toelichting ‘af’ zijn, worden zij besproken in de ministerraad en vervolgens, bij akkoord,12 voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling).13 Ook de adviezen uit de consultatiefase worden overgelegd.14 De Afdeling adviseert vervolgens over het voorstel aan de hand van haar Beoordelingskader, op grond waarvan een beleidsanalyse, een constitutionele en juridische analyse, een uitvoeringsanalyse en een analyse van de gevolgen van een wetsvoorstel voor de rechtspraktijk worden verricht.15 Adviezen over wetsvoorstellen eindigt de Afdeling altijd met een dictum: een eindoordeel over het gehele voorstel. Er zijn vier dicta met vaste formuleringen, waarvan de dicta A en B ‘positief’ worden genoemd: er hoeft niets of maar in beperkte mate iets aan het wetsvoorstel te worden aangepast voor het bij de Tweede Kamer kan worden ingediend. De dicta C en D zijn negatief: het wetsvoorstel moet in aanzienlijke mate worden aangepast voordat het bij de Tweede Kamer kan worden ingediend, of indiening ervan wordt helemaal afgeraden. Als een dictum C of D is toegekend, moet het wetsvoorstel opnieuw worden besproken in de ministerraad.16 Voor het uitbrengen van een advies geldt geen officiële termijn, maar de Afdeling advisering streeft ernaar om in ieder geval binnen drie maanden advies uit te brengen.
Op het advies van de Afdeling komt een reactie van de verantwoordelijke minister in de vorm van een nader rapport, waarin wordt uitgelegd hoe de adviesopmerkingen zijn verwerkt of waarom ze niet zijn overgenomen.17 Het opstellen van een nader rapport is niet aan een termijn gebonden. Als het af is, worden het wetsvoorstel, de toelichting erbij, het advies van de Afdeling en het nader rapport aan de Tweede Kamer gezonden, waarna die kan beginnen met de inhoudelijke behandeling van het voorstel.18 De Kamer is daarbij evenmin aan een termijn gebonden. Zij hanteert een vaste werkwijze die is vastgelegd in haar Reglement van Orde. Het wetsvoorstel wordt eerst in handen gesteld van een vaste Kamercommissie (VKC). Als een wetsvoorstel daartoe aanleiding geeft – bijvoorbeeld omdat het ingewikkeld of omvangrijk is – kan de VKC zelf ronde tafels of hoorzittingen organiseren met bijvoorbeeld uitvoeringsorganisaties of deskundigen.19 Ook kan een ‘technische briefing’ plaatsvinden, waarbij ambtenaren die bij de voorbereiding van het wetsvoorstel waren betrokken, nadere toelichting kunnen geven.20 Na inhandenstelling van het wetsvoorstel aan de VKC vindt een schriftelijke behandeling plaats (in één of meer rondes), daarna een mondelinge (soms vrij uitgebreid; soms niet-inhoudelijk, als de VKC het wetsvoorstel als ‘hamerstuk’ wil behandelen en zich verder geen sprekers hebben gemeld), en daarna wordt gestemd.21 Als de Tweede Kamer het voorstel aanvaardt, ontvangt de Eerste Kamer het.22 Ook die is niet aan een termijn gebonden en hanteert voor de behandeling van een wetsvoorstel de procedure in haar Reglement van Orde: inhandenstelling van het voorstel aan een VKC, waarna een schriftelijke en een mondelinge behandeling volgen. Meestal zijn die minder uitgebreid dan in de Tweede Kamer – al was het maar omdat de Eerste Kamer in principe alleen op dinsdag vergadert.
Als ook de Eerste Kamer een wetsvoorstel aanneemt, wordt het door de Koning en de verantwoordelijke minister ondertekend. Daarna wordt de wet bekendgemaakt in het Staatsblad en treedt zij in werking op de wijze en het moment zoals in de wet is bepaald. Voor de inwerkingtreding worden een invoeringstermijn en ‘vaste verandermomenten’ gehanteerd. De minimuminvoeringstermijn – de termijn tussen het moment waarop een wet in het Staatsblad wordt gepubliceerd en de inwerkingtreding – bedraagt twee maanden; de ‘vaste verandermomenten’ impliceren dat wetten in principe alleen op 1 januari of 1 juli in werking mogen treden.23 De gedachte hierachter is dat degenen tot wie een wettelijke regeling zich richt, niet te vaak met wijzigingen te maken krijgen en zich op wetswijzigingen kunnen voorbereiden. Van de minimuminvoeringstermijn en de vaste verandermomenten kan worden afgeweken bij spoed- of noodregelgeving.24
Al met al kan de voorbereiding en de behandeling van een wetsvoorstel behoorlijk wat tijd kosten. De Eerste Kamer houdt de doorlooptijden van de door haar afgehandelde wetsvoorstellen bij. Daaruit kan, over de afgelopen drie parlementaire jaren, het volgende worden afgeleid (de getallen verwijzen naar het gemiddeld aantal dagen dat de genoemde stap kost): 25
2023/24 (94 voorstellen) | 2022/23 (110 voorstellen) | 2021/22 (121 voorstellen) | |
Vóór indiening bij TK vanaf adviesaanvraag RvS | 183 | 160 | 118 |
Behandeling TK | 255 | 307 | 298 |
Behandeling EK | 90 | 116 | 106 |
Publicatie | 20 | 29 | 31 |
Totaal | 548 | 612 | 553 |
2.2. De ‘spoedprocedure’
Om maar meteen met de deur in huis te vallen: in een specifieke procedure die kan worden gevolgd als er veel haast is bij de behandeling van een wetsvoorstel, is in de Grondwet niet voorzien. Ook bij ‘spoedwetten’ moet dus de reguliere wetsprocedure worden gevolgd, zij het dat die – op grond van de aanknopingspunten die het wetgevingskwaliteitsbeleid daarvoor biedt – wel een beetje kan worden versneld. Tijdens de coronapandemie hebben we daar diverse voorbeelden van gezien; ik gebruik er hierna twee.
In de eerste plaats kan de minister in de voorbereidingsprocedure bij de ambtenaren aandringen op tempo. Dat kan er tevens toe leiden dat – in verband met de te betrachten spoed – de consultatiefase wordt ‘uitgekleed’: als geen wettelijke verplichting bestaat tot het consulteren van relevante organisaties, kan dat achterwege worden gelaten, en de te gunnen ‘redelijke termijn’ kan sterk worden verkort. Dat laatste gebeurde bijvoorbeeld bij de consultatie over het wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19, destijds regelmatig aangeduid als de ‘coronaspoedwet’, waarin werd voorzien in een wettelijke grondslag voor te nemen maatregelen in verband met de bestrijding van de coronapandemie.26 Vanwege de spoedeisendheid van het creëren van die wettelijke grondslag, vroeg de minister de relevante organisaties om binnen enkele dagen op het wetsvoorstel te reageren. De internetconsultatie werd overgeslagen.27 Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19, bedoeld om een grondslag voor een avondklok te creëren (nadat de voorzieningenrechter had geoordeeld dat met dat doel eerder ten onrechte staatsnoodrecht was ingezet) werd de consultatiefase zelfs helemaal overgeslagen.28
Verder kan de minister – met machtiging van de ministerraad – bij de Afdeling advisering om een spoedadvies verzoeken.29 In het Draaiboek voor de regelgeving staat dat daarmee echter ‘grote terughoudendheid’ moet worden betracht. Er wordt een (niet-limitatieve) opsomming gegeven van gevallen waartoe het aanvragen van een spoedadvies idealiter ‘zoveel mogelijk wordt beperkt’, zoals dreiging van overschrijding van een fatale termijn of grote budgettaire gevolgen als een spoedbehandeling achterwege zou worden gelaten.30 Binnen welke termijn de Afdeling kan adviseren na een verzoek om een spoedadvies, hangt af van de omvang en de complexiteit van het wetsvoorstel. Tussen de adviesaanvraag over het wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19 en de vaststelling van het advies zaten slechts vijf dagen.31 Dat is erg kort, zeker omdat het een uitgebreid en ingewikkeld wetsvoorstel betrof. Maar het kan nog sneller: het advies over het wetsvoorstel Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19 kon binnen een dag worden afgerond.32
Als gezegd geldt geen termijn voor het uitbrengen van een nader rapport door de minister. Zelfs als de minister van oordeel is dat een wetsvoorstel spoedeisend is, kan het opstellen van een nader rapport niettemin enige tijd vergen. Ook dat hangt af van hoe omvangrijk en complex een wetsvoorstel is, en – in verband daarmee – van het aantal en de strekking van de adviesopmerkingen van de Afdeling advisering. Niet alleen moet worden bezien in hoeverre die tot aanpassing van de tekst van de wet en de toelichting moeten leiden; over die aanpassingen moet vaak ook overleg worden gevoerd binnen het ministerie en, als het wetsvoorstel en de opmerkingen daar aanleiding toe geven, ook met andere ministeries. Dat neemt hoe dan ook tijd in beslag. Het opstellen van het nader rapport bij het wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19 kostte 23 dagen, dat bij het wetsvoorstel Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19 werd afgerond op de dag dat het advies van de Afdeling advisering was ontvangen.33
Voor de behandeling van een wetsvoorstel door de Tweede en Eerste Kamer gelden, zoals ik hiervoor al schreef, evenmin termijnen: de beide Kamers gaan zelf over hun agenda, ook als vanuit de regering wordt aangedrongen op spoedige behandeling van een wetsvoorstel. Behandeling van de ‘coronaspoedwet’ kostte in de Tweede Kamer 92 en in de Eerste Kamer 14 dagen. Uit de parlementaire stukken blijkt dat de beide Kamers zich zeer bewust waren van het belang van het creëren van deugdelijke, wettelijke grondslagen voor maatregelen om de pandemie te bestrijden en ook van de spoed die daarmee gemoeid was. Tegelijkertijd wilden zij – juist vanwege de verstrekkende maatregelen en bevoegdheden waarin het wetsvoorstel voorzag – ook heel zorgvuldig zijn.34 Het wetsvoorstel dat voorzag in een grondslag voor een avondklok werd op 18 februari 2021 door de Tweede Kamer behandeld en een dag later door de Eerste Kamer, en in beide Kamers werd verschillende malen opgemerkt dat zo’n behandeling onder ‘stoom en kokend water’ misschien wel nodig was, maar toch ook ten koste ging van de zorgvuldigheid die bij de totstandkoming van wetgeving moet worden betracht.35
Voor de inwerkingtreding van zowel de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 als de Tijdelijke wet beperking vertoeven in de openlucht covid-19 werd afgeweken van de minimuminvoeringstermijn en de vaste verandermomenten: de eerste wet werd op 13 november 2020 in het Staatsblad gepubliceerd en trad in werking op 1 december 2020; de tweede wet trad in werking ‘op het tijdstip van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst’, en dat was 22 februari 2021.36