College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-02-2020, ECLI:NL:CBB:2020:69, 18/3000
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-02-2020, ECLI:NL:CBB:2020:69, 18/3000
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 4 februari 2020
- Datum publicatie
- 4 februari 2020
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2020:69
- Zaaknummer
- 18/3000
Inhoudsindicatie
Waarschuwing. Besluit of gelijk gesteld met een besluit. Artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
Uitspraak
uitspraak
Zaaknummer: 18/3000
[naam 1] , te [plaats 1] , h.o.d.n. [naam 2], te [plaats 2] , appellante
(gemachtigden: mr. H.C.E.P.J. Janssen en mr. J.N. Bruggers),
en
(gemachtigde: mr. N. Aamimi).
Procesverloop
Op 15 september 2017 heeft verweerder aan appellante een schriftelijke waarschuwing gegeven.
Bij beslissing van 21 september 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om een gedoogbeschikking afgewezen.
Op 21 september 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om een ontheffing te verlenen voor het transport van hoogdrachtige en pasgeboren dieren naar één of meer laboratoria afgewezen.
Op 27 november 2017 heeft verweerder een beleidslijn bekend gemaakt over het vervoer van drachtige en pasgeboren runderen.
Bij besluit van 13 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de schriftelijke waarschuwing, de weigering om een gedoogbeschikking af te geven, de reactie op het verzoek om ontheffing en de beleidslijn niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante zijn verder verschenen [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is verder verschenen [naam 5] .
Overwegingen
[naam 2] is een onderzoeksinstituut op het gebied van diergezondheid, gevestigd in [plaats 2] en deel uitmakende van appellante.
Op 10 mei 2017 zijn vier hoogdrachtige runderen naar het laboratorium van appellante vervoerd voor het uitvoeren van dierproeven. Na aankomst zijn drie van deze runderen in het laboratorium door middel van een keizersnee bevallen van kalveren. Deze drie kalveren zijn direct na de geboorte vervoerd naar een onderzoeksinstituut dat de dierproeven feitelijk uitvoert. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft appellante vervolgens bericht dat deze transporten in strijd zijn met de voorschriften van
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening) en dat de NVWA voornemens is om appellante hiervoor een waarschuwing te geven.
Bij brief van 24 augustus 2017 heeft appellante verweerder verzocht om met terugwerkende kracht een voorwaardelijke ontheffing te verlenen voor het transport van hoogdrachtige en pasgeboren dieren naar één of meer laboratoria. Uit dit verzoek blijkt dat appellante hierbij doelt op hoogdrachtige koeien en varkens en pasgeboren kalveren en biggen. Bij brief van 21 september 2017 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Op 4 september 2017 heeft appellante verweerder verzocht om een gedoogbeschikking af te geven voor het transport van nuchtere kalveren naar één of meer laboratoria. Bij brief van 21 september 2017 heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Op 15 september 2017 heeft verweerder aan appellante een waarschuwing gegeven vanwege het vervoeren of laten vervoeren van 4 vrouwelijke runderen waarbij de draagtijd reeds voor 90% of meer is gevorderd en het vervoeren of laten vervoeren van 3 pasgeboren runderen waarbij de navel nog niet volledig is hersteld. Volgens verweerder heeft appellante hiermee artikel 6.2, eerste lid en artikel 2.5 van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, en Bijlage I, Hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder c, respectievelijk onder d, van de Transportverordening overtreden (verder: de waarschuwing).
Op 27 november 2017 heeft verweerder een beleidslijn bekend gemaakt over het vervoer van drachtige en pasgeboren runderen. Deze beleidslijn (verder: de beleidslijn) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“De NVWA hanteert de handhavingslijn, neergelegd in haar interventiebeleid Diertransport (IB01 SPEC17).
Het transport van dieren in de twee voornoemde categorieën is op grond van de Transportverordening in principe niet toegestaan, maar de NVWA ziet in de huidige tekst van bijlage I, hoofdstuk 1, punt 3, onder b, ruimte om een uitzondering op het transportverbod te maken. Dit betreft één situatie waarin aan de volgende voorwaarden voldaan moet worden:
a. Het gaat om vervoer van dieren die een essentieel onderdeel uitmaken van de dierproef en waarvan de specifieke eigenschappen noodzakelijk zijn voor de dierproef en;
b. Het vervoer van de dieren kan niet uitgesteld worden gelet op de specifieke eigenschappen die de dieren hebben of het verkrijgen van deze dieren in de proefdierlocatie is niet mogelijk zonder transport van deze dieren.
De beoordeling of aan de voorwaarden van deze uitzondering wordt voldaan, wordt door de Centrale Commissie Dierproeven (CCD) betrokken in de projectevaluatie. Zo nodig wordt de NVWA in haar besluitvorming geconsulteerd. Het dierenwelzijn van de dieren tijdens het transport moet zo min mogelijk geschaad worden. Om te voorkomen dat het dierenwelzijn van de dieren geschaad zou worden tijdens het transport, zou de CCD hierover aanvullende voorwaarden kunnen opnemen in de projectvergunning. Tevens moet het mogelijke ongerief dat de dieren ondervinden tijdens het transport worden meegenomen in de ongeriefinschatting waarvan de weging onderdeel uitmaakt van het toetsingskader bij de beoordeling van een projectvergunningsaanvraag.”
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de waarschuwing, de reactie op het verzoek om een gedoogbeschikking, de afwijzing op het verzoek om ontheffing en de beleidslijn.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de waarschuwing, de reactie op het verzoek om een gedoogbeschikking, de afwijzing op het verzoek om ontheffing en de beleidslijn geen van alle kwalificeren als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep richt zich niet tegen het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de weigering een gedoogbeschikking te nemen.
Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Waarschuwing
Appellante voert, kort samengevat weergegeven, primair aan dat de waarschuwing rechtsgevolg heeft en een besluit is waartegen bezwaar open staat. Subsidiair voert appellante aan dat als de waarschuwing geen besluit is, de waarschuwing voor wat betreft de rechtsbescherming daarmee gelijk dient te worden gesteld omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel te krijgen, te weten rechtsmiddelen aanwenden tegen de vanwege een tweede overtreding opgelegd sanctiebesluit, voor appellante onevenredig bezwarend is. Volgens appellante is het uitvoeren van dierproeven een gevoelig thema, waarbij in het geval een sanctiebesluit wordt genomen rekening moet worden gehouden met tegen appellante gerichte acties van agressie of geweld door dierenrechtenactivisten. Verder voert appellante aan dat zij een gerenommeerde kennisinstelling is, die internationaal in hoog aanzien staat. Deze reputatie zal bij het opleggen van een sanctiebesluit een gevoelige deuk oplopen, wat tot gevolg kan hebben dat onderzoeksinstellingen niet meer met haar willen samenwerken. Verder kan een sanctiebesluit gevolgen hebben voor de positie van appellante bij aanbestedingen en bestaat het risico dat subsidies moeten worden terugbetaald, aldus appellante. Appellante wijst erop dat staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven in zijn conclusie over de bestuurlijke waarschuwing van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) drie situaties heeft beschreven waarin een waarschuwing voor wat betreft de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld moet worden. Volgens appellante doet hier één van die situaties zich voor, namelijk de zogenoemde ‘normconcretiserende waarschuwing’. De reden om de normconcretiserende waarschuwing met een besluit gelijk te stellen is gelegen in de ‘effectieve rechtsbescherming’ die door het Europese recht wordt vereist. Dit volgt uit de uitspraak van het Hof van Justitie (EU) van 22 juni 2017 (ECLI:EU:C:2017:491, Unibet) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), aldus appellante.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de waarschuwing geen besluit is, omdat de waarschuwing niet is gericht op enig rechtsgevolg. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het voor appellante niet onevenredig bezwarend is om een bestuurlijke sanctie af te wachten en hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden.
Het College ziet zich eerst voor de vraag gesteld of de waarschuwing is gericht op rechtsgevolg. Naar het oordeel van het College is dit niet het geval. De waarschuwing heeft geen wettelijke basis, maar volgt uit door verweerder vastgestelde beleidsregels. Uit het bestreden besluit blijkt dat de grondslag van de waarschuwing is gelegen in de beleidsregels Algemeen Interventiebeleid en het Specifiek Interventiebeleid Diertransport van de NVWA. De waarschuwing is geen voorwaarde om sancties aan appellante op te kunnen leggen. De waarschuwing behelst in dit geval dus niet meer dan de constatering dat appellante artikel 6.2, eerste lid en artikel 2.5 van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, en Bijlage I, Hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder c, respectievelijk onder d, van de Transportverordening heeft overtreden. Niet gebleken is dat deze constatering enig gevolg heeft voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen. De waarschuwing legt appellante geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt appellante niet enig recht en raakt haar evenmin anderszins direct of indirect in haar rechtspositie. Nu de waarschuwing niet is gericht op enig rechtsgevolg, is dit geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waarbij het College verwijst naar zijn uitspraak van 22 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:30.
Ten aanzien van het betoog van appellante dat de waarschuwing gelijk moet worden gesteld met een besluit overweegt het College als volgt.
Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen of informele waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor indien de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is (Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van
27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3984 en de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249). Dit is onder meer het geval als appellante in een onmogelijke positie wordt gebracht door de negatieve gevolgen die een sanctiebesluit met zich mee zal brengen. Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat hiervan sprake is. Appellante heeft weliswaar een aantal mogelijke gevolgen benoemd die een toekomstige bestuurlijke sanctie met zich mee kan brengen, namelijk dat sprake kan zijn van acties van dierenrechtenactivisten, dat reputatieschade kan ontstaan en dat er mogelijk gevolgen kunnen zijn voor haar positie bij aanbestedingen en voor verleende subsidies, maar appellante heeft haar stellingen niet met feiten geconcretiseerd. Evenmin heeft appellante concrete feiten gesteld waaruit blijkt dat het aannemelijk is dat de door haar geschetste gevolgen zich zullen voordoen. Het College ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de waarschuwing gelijk moet worden gesteld met een besluit omdat het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de vanwege een tweede overtreding opgelegde bestuurlijke sanctie voor appellante onevenredig bezwarend is.
Appellante heeft onder verwijzing naar de reeds genoemde conclusie van advocaat-generaal Widdershoven aangevoerd dat de waarschuwing gelijk moet worden gesteld met een besluit omdat sprake is van een zogenoemde ‘normconcretiserende waarschuwing’. Appellante heeft hierbij gewezen op de omschrijving van dit begrip in punt 5.13 van deze conclusie. Daarin staat dat van een dergelijke waarschuwing sprake is als het bestuursorgaan in de waarschuwing een wettelijke norm, waarvan de inhoud op grond van de wet(sgeschiedenis) en rechtspraak nog niet kan worden vastgesteld, heeft geconcretiseerd of rechtens had moeten concretiseren en deze concretisering alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Het College laat hier uitdrukkelijk in het midden of de visie van advocaat-generaal Widdershoven dat in deze door hem genoemde situatie de waarschuwing met een besluit gelijk moet worden gesteld, moet worden gevolgd en rechtens geldt, omdat die situatie zich in dit geval hoe dan ook niet voordoet. Nu de waarschuwing appellante geen rechtens bindende verplichting oplegt, appellante niet enig recht onthoudt en haar evenmin anderszins direct of indirect in haar rechtspositie raakt, brengt artikel 47 van het Handvest, anders dan appellante kennelijk meent, niet mee dat de waarschuwing met een besluit gelijk moet worden gesteld. Er is geen sprake van schending van door de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden.
Appellante heeft verwezen naar het Unibet-arrest. In het Unibet-arrest was kort gezegd de vraag aan de orde of er binnen de nationale rechtsorde een zelfstandig beroep dient te bestaan dat ten principale ertoe strekt te onderzoeken of een nationale wet in overeenstemming is met het Unierecht. Een dergelijke situatie doet zich in dit geval niet voor. Appellante wil aan de orde stellen of het transport van hoogdrachtige en pasgeboren dieren ten behoeve van haar onderzoeksactiviteiten onder de werking van de Transportverordening valt. Het College ziet geen aanknopingspunten voor een zodanige uitleg van het Unibet-arrest dat hieruit volgt dat te allen tijde zelfstandig beroep mogelijk moet zijn om de nationale toepassing in een concreet geval van een bepaling van Unierecht te beoordelen.
Verweerder heeft het bezwaar tegen de waarschuwing terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Ontheffing
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hem geen bevoegdheid toekomt om een ontheffing te verlenen van de bepalingen van de Transportverordening, zodat de afwijzing van het verzoek daartoe geen publiekrechtelijke rechtshandeling is en het verzoek geen aanvraag. Daarom is er geen sprake van een besluit.
Appellante voert aan dat verweerder het bezwaar tegen de weigering om een ontheffing te verlenen ongegrond had moeten verklaren onder overweging waarom verweerder de bevoegdheid meent te missen om de gevraagde ontheffing te verlenen. Volgens appellante zou dan bij het College in dat kader de vraag voorliggen of de Transportverordening van toepassing is. Appellante meent immers dat dat niet het geval is.
Een verzoek van een belanghebbende kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, indien het bestuursorgaan is verzocht om een schriftelijke beslissing, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, te nemen. Appellante heeft verweerder verzocht om ontheffing te verlenen van bepalingen uit de Transportverordening. De Transportverordening voorziet niet in een bevoegdheid voor verweerder om de gevraagde ontheffing te verlenen. Verweerder beschikt ter zake van het verlenen van een ontheffing van bepalingen uit de Transportverordening dan ook niet over een bevoegdheid tot het nemen van een op rechtsgevolg gerichte beslissing en heeft dus geen bevoegdheid tot het nemen van een besluit. Dit betekent dat verweerder ter zake geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan nemen en dat het verzoek van appellante geen aanvraag is als bedoeld in het derde lid van dat artikel. Uit artikel 8:1 in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, volgt dat bezwaar en beroep open staat tegen besluiten. Omdat de reactie op het verzoek om ontheffing geen besluit is, heeft verweerder het bezwaar tegen deze reactie terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dat appellante met haar verzoek om ontheffing heeft beoogd een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb uit te lokken, doet er niet aan af dat een publiekrechtelijke grondslag daarvoor ontbreekt en leidt derhalve niet tot een ander oordeel.
Verweerder heeft het bezwaar tegen de reactie van verweerder op het verzoek om ontheffing te verlenen van bepalingen van de Transportverordening terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Beleidslijn
Appellante voert aan dat verweerder haar bezwaar voor zover gericht tegen de beleidslijn ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, primair omdat de beleidslijn functioneert als een ontheffing voor (een specifieke, kleine groep van) vergunninghouders en daarom een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Subsidiair voert appellante aan dat de beleidslijn een norm (zwakke dieren niet vervoeren) concretiseert door situaties te schetsen waarin zwakke dieren toch vervoerd mogen worden.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidslijn niet is gericht op rechtsgevolg omdat de beleidslijn slechts is bedoeld om te informeren en slechts feitelijk handelen beschrijft. De beleidslijn kan ook niet worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking omdat er geen gevolgen uit de beleidslijn voortvloeien.
Naar het oordeel van het College is de beleidslijn niet gericht op rechtsgevolg. De beleidslijn legt appellante geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt appellante niet enig recht en raakt haar evenmin anderszins direct of indirect in haar rechtspositie. De beleidslijn is informatief van karakter en beschrijft het feitelijk handelen van de NVWA. De beleidslijn functioneert ook niet als een ontheffing van bepalingen van de Transportverordening zoals appellante suggereert, nog daargelaten dat - zoals onder 5.3 is overwogen - de Transportverordening niet voorziet in een bevoegdheid voor verweerder om ontheffing van bepalingen van de Transportverordening te verlenen. Omdat de beleidslijn niet is gericht op rechtsgevolg kan de beleidslijn evenmin worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking.
Verweerder heeft het bezwaar tegen de beleidslijn terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J.A.M. van den Berk en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. E. van Kampen