College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-11-2021, ECLI:NL:CBB:2021:1030, 19/22
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-11-2021, ECLI:NL:CBB:2021:1030, 19/22
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 30 november 2021
- Datum publicatie
- 30 november 2021
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2021:1030
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2018:9782, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
- Zaaknummer
- 19/22
Inhoudsindicatie
Hoger beroep. Boete. Verontreinigd varkenskarkas. Artikel 3, lid 1 en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en punt 9 van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Uitspraak
uitspraak
Zaaknummer: 19/22
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2021 op het hoger beroep van:
(gemachtigde: mr. K.J. Defares),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018, kenmerk ROT 17/1405, in het geding tussen
appellante
en
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman)
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:9782).
De minister heeft een reactie ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister is tevens verschenen drs. [naam 4] .
Het College heeft de zaak aangehouden in verband met de heropening van een andere zaak.
Bij brief van 19 oktober 2021 heeft appellante er desgevraagd mee ingestemd dat in deze zaak het lid van de behandelend kamer van het College mr. J.A.M. van den Berk wordt vervangen door mr. R.L.W. Koopmans en dat de zaak na de vervanging niet opnieuw ter zitting wordt behandeld. Ook verweerder heeft desgevraagd hiermee ingestemd.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
Op 13 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht in het slachthuis van appellante. Het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen (rapport van bevindingen) vermeldt:
“(...) Ik bevond mij op 13-10-2015 (...) in de varkensslachthal (...) op de positie na de stempelmachine (na afloop slachtproces/PM keuring). Ik zag daar van de 150 gecontroleerde karkassen er diverse karkassen (>10) bezoedeld waren met haren, dit betrof haren op de flanken van de karkassen. Grote gedeeltes van de flank waren hier nog bedekt met haren of met haarstoppels. De karkassen waren voorzien van een goedkeurstempel. (...)”
Bij besluit van 12 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 7.500, omdat het uitslachten niet op zodanige wijze gebeurde dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen. Volgens de minister heeft appellante daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) overtreden.
Bij besluit van 17 januari 2017 waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Daarbij heeft de minister de grondslag van de boete gewijzigd in die zin dat sprake is van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, in verbinding met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 9, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 853/2004).
Uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het primaire besluit in zoverre herroepen en het boetebedrag vastgesteld op € 6.750,-. De reden hiervoor is dat op het moment waarop de rechtbank uitspraak deed de redelijke termijn met iets meer dan 10 maanden was overschreden. De rechtbank zag hierin aanleiding om de boete te matigen met 10 % tot genoemd bedrag. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen.
“3.2. Naar het oordeel van de rechtbank is het opleggen van de boete naast het stilleggingsbesluit niet in strijd met artikel 5:43 van de Awb en het ne bis in idem-beginsel, omdat geen sprake is van de situatie waarin eiseres voor dezelfde overtreding twee maal wordt gestraft. Weliswaar zien het stilleggingsbesluit en de boete op dezelfde feitelijke constateringen van de toezichthouder, maar het stilleggingsbesluit kan, anders dan de boete, niet als een punitieve sanctie worden aangemerkt. Het stilleggingsbesluit betrof namelijk een corrigerende maatregel inhoudende dat de slacht bij eiseres werd stilgelegd tot nader order. Zoals blijkt uit het besluit van 13 oktober 2015 was de reden voor de stillegging dat de naleving op het hygiënisch slachten en/of de controle op bezoedeling na afloop van het slachtproces onvoldoende was en dat eiseres daar diverse malen op gewezen was maar tot dan toe onvoldoende maatregelen had getroffen om het slachtproces op orde te brengen. Volgens het besluit was verweerder daarom genoodzaakt de corrigerende maatregel op te leggen dat er tot nader order niet meer mocht worden geslacht en kon het slachtproces pas worden hervat na aanpassing van het HACCP-systeem, gevolgd door het uitvoeren van een audit. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het stilleggingsbesluit dan ook een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb; het bevel tot stillegging is er immers op gericht dat in het bedrijf orde op zaken wordt gesteld en verdere overtreding wordt voorkomen (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1803). In het verweerschrift heeft verweerder ook aangegeven dat met de stillegging is beoogd te voorkomen dat verontreinigd vlees in de handel wordt gebracht en dat niet is beoogd financieel leed toe te brengen. Dat de corrigerende maatregel verstrekkende gevolgen heeft voor eiseres maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat in weerwil van het voorgaande het stilleggingsbesluit toch als een bestraffende sanctie moet worden aangemerkt.
(...)
Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 16 oktober 2015 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen op 13 oktober 2015 zijn gedaan. Zo beschrijft de toezichthouder onder meer dat het om meer dan tien karkassen ging, dat het om een bezoedeling met haren ging en waar die haren zich bevonden. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. De enkele stelling van eiseres dat niet vaststaat dat haar op een karkas is aangetroffen vormt geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s evenmin nodig. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb noch uit andere jurisprudentie van het CBb kan worden afgeleid dat een rapport van een toezichthouder moet zijn vergezeld van foto’s om van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder uit te kunnen gaan. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is hier niet aanwezig.
De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen om niet meer de naam van de toezichthouder te vermelden maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd.
(...)
Niet in geschil is dat sprake is van de situatie dat de varkens niet worden gevild zodat punt 9 van toepassing is. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat de overtreding op punt 9 ziet. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm van punt 9 ten aanzien van haren voldoende duidelijk: haren moeten onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan dat de slachterij de processtap van het verwijderen van haren moet nemen en dat slechts sprake is van een inspanningsverplichting, kan uit de tekst van punt 9 niet worden afgeleid. Uit het voorschrift dat haren onmiddellijk moeten worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog haren op het (niet gevilde) varkenskarkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 9, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van enkele haren na afloop van het slachtproces toestaat. Eiseres heeft verwezen naar het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht’ (het Handhavingsprotocol) van de NVWA waarin staat dat een varkenskarkas door de NVWA als voldoende onthaard wordt beschouwd als er niet meer dan enkele haren (maximaal 5) zichtbaar zijn en het karkas tussen de voorknie en de achterknie vrij is van stoppels (korte stoppels (lengte maximaal 1 cm) in de ooghoek, de neusplooi en tussen de tenen zijn acceptabel). Het handhavingsbeleid van een toezichthoudend orgaan in een bepaalde lidstaat kan echter geen uitleg bieden over de voorschriften die in een Europese Verordening zijn vastgesteld. Daar komt bij dat het feit dat beleidsregels aangeven in welke situatie bij een overtreding wordt gehandhaafd, nog niet betekent dat de opsteller van de beleidsregels vindt dat in andere situaties geen overtreding is begaan. Uit het Handhavingsprotocol blijkt niet dat volgens de NVWA bij de aanwezigheid van minder dan vijf haren of korte stoppels op bepaalde plekken punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 niet is overtreden; het schrijft slechts voor wanneer daadwerkelijk wordt opgetreden door de NVWA.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat niet is bewezen dat haar een verontreiniging is en dus de aanwezigheid of introductie van een gevaar meebrengt, overweegt de rechtbank dat het voorschrift van punt 9 specifiek spreekt van het onmiddellijk verwijderen van ‘haar’, zodat voor de vaststelling van een overtreding van dit voorschrift niet relevant is of haar ook onder het begrip verontreiniging valt. Voor zover eiseres stelt dat ook zonder gebruik van het begrip verontreiniging verweerder dient vast te stellen of overtreding van het voorschrift leidt tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening 853/2004 of anderszins.
6.4.Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm die aan de boete ten grondslag is gelegd voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 9 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:4362) over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
Nu punt 9 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 voorschrijft dat haren onmiddellijk verwijderd moeten worden en uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat op karkassen zich nog haren bevonden, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 9 heeft overtreden. Bovendien is verweerder gelet op het eigen Handhavingsprotocol terecht tot handhaving overgegaan, nu uit het rapport van bevindingen ook blijkt dat grote gedeeltes van de flank van karkassen nog bedekt waren met haren. Het voorgaande betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen.
(...)
7.2.Verweerder heeft de boete verhoogd met het bedrag van een eerder aan eiseres bij besluit van 13 maart 2015 opgelegde boete. Het betoog van eiseres dat geen sprake is van dezelfde overtredingen, enkel omdat de overtredingen in verschillende afdelingen van het bedrijf plaatsvonden, treft geen doel. De plaats van de overtredingen is niet relevant voor de vraag of sprake is van eenzelfde overtreding. Nu eiseres geen andere omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat van recidive geen sprake is, blijft de verhoging van de boete in stand.
(...)
De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of - in deze zaak - de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, aldus het CBb.
In de Nota van Toelichting op het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Staatsblad 2012, 603) staat onder meer het volgende: “Ten behoeve van een eenvoudige en effectieve oplegging van de boete is gekozen voor een eenvoudig systeem met vaste boetebedragen binnen de maximale boetes die volgens artikel 8.8 van de wet kunnen worden opgelegd. Vanwege het grote aantal beboetbare overtredingen zullen naar verwachting veel bestuurlijke boetes worden opgelegd. Om de stroom opgemaakte boeterapporten efficiënt te kunnen verwerken is een boetesysteem gewenst waarbij het boetebedrag niet voor iedere overtreding apart vastgesteld hoeft te worden, maar met een vaste systematiek wordt gewerkt. Daarbij is zoveel mogelijk rekening gehouden met de zwaarte van de overtredingen en de diversiteit aan overtreders zoals die onder de Wet dieren zal bestaan.(...) Als criteria voor de indeling van de overtredingen in één van de vijf boetecategorieën zullen de ernst van de overtreding in abstracto (dus geredeneerd vanuit de omschrijving van de gedraging in de regelgeving) en de effectiviteit van de boete gehanteerd worden. Bij de ernst van de overtreding wordt in de eerste plaats gelet op de belangen die met het overtreden voorschrift worden beschermd: informatievoorziening, dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en milieu. Daarnaast zal een boete voldoende afschrikwekkend moeten zijn. Om calculerend gedrag te voorkomen moet een bestuurlijke boete voor bijvoorbeeld slachthuizen of producenten van diergeneesmiddelen hoger zijn dan voor een veehouder of een hondenfokker. Om die reden zal bij de indeling van de overtredingen waar mogelijk ook rekening worden gehouden met de vraag wie de normadressaat van het overtreden voorschrift is.”
In de Toelichting op de wijziging van 26 juni 2013 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren valt voorts onder andere te lezen dat per voorschrift is beoordeeld of de indicatie in de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren leidt tot een passende boete en dat overtredingen van voorschriften over vleesketen en voedselveiligheid vanwege het belang dat zij dienen ter borging van de voedselveiligheid in beginsel worden ingedeeld in boetecategorie 3.
8.3.Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde (overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren) een boete van € 2.500,- gehanteerd. De rechtbank acht deze boete, mede in het licht van het voorgaande, in het algemeen evenredig. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is, waarbij alleen omstandigheden een rol kunnen spelen waarmee de wetgever bij de vaststelling van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. Eiseres is hierin niet geslaagd. Zij heeft in dit kader alleen gewezen op niet nader benoemde concrete omstandigheden van het geval en gesteld dat van een bewuste overtreding geen sprake is. Dat sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid is door eiseres evenwel niet nader onderbouwd en kan ook niet uit het rapport van bevindingen en de overige stukken worden afgeleid. Daarbij merkt de rechtbank op dat eiseres al eerder waarschuwingen van verweerder heeft ontvangen vanwege soortgelijke overtredingen.”