College van Beroep voor het bedrijfsleven, 06-04-2021, ECLI:NL:CBB:2021:373, 18/560

Gegevens

Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 6 april 2021

Datum publicatie: 6 april 2021

ECLI: ECLI:NL:CBB:2021:373

Formele relaties

Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2018:2119, Overig

Zaaknummer: 18/560

Relevante informatie: Mededingingswet [Tekst geldig vanaf 01-01-2023 tot 01-07-2025]

Inhoudsindicatie

Wet Markt en Overheid. Parkeertransferia gemeente ’s-Hertogenbosch. Algemeen belang besluit. Finale geschilbeslechting. Nadeelcompensatie bij wege van onzuiver/onzelfstandig schadebesluit.

Algemeen belang besluit voldoet niet aan het in de rechtspraak van het College (uitspraken van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:660 en 661) ontwikkelde beoordelings- en toetsingskader. Besluit op bezwaar wordt vernietigd. Finale geschilbeslechting, mede op basis van nieuwe onderzoeksrapporten en het debat daarover tussen partijen. Het College laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand en voorziet tegelijkertijd - aanvullend - zelf in de zaak door aan het algemeen belang besluit een termijn te verbinden, de door Q-Park inmiddels geleden schade te compenseren en het tarief voor de parkeertransferia voor de resterende geldigheidsduur van het algemeen belang besluit (jaarlijks) te indexeren.

Uitspraak

uitspraak

zaaknummer: 18/560

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 maart 2018, kenmerk ROT 17/2128, in het geding tussen appellant en

(gemachtigden: mr. B.J.H. Blaisse-Verkooijen en mr. O.L. van der Pol)

Procesverloop in hoger beroep

Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 22 maart 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:2119).

Q-Park heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 26 februari 2019 (met bijlagen) heeft Q-Park het College op de hoogte gesteld van het door Q-Park bij de rechtbank ingestelde beroep tegen een met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorbereid besluit van appellant van 11 december 2018.

Bij brieven van 3 mei 2019 (appellant) en 6 mei 2019 (Q-Park) hebben partijen, daartoe door het College in de gelegenheid gesteld, zich opnieuw over de zaak uitgelaten in het licht van de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:660 en ECLI:NL:CBB:2018:661).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2019. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, toen mr. C.T. Dekker en mr. H.S. Huber. Van de zijde van appellant is tevens verschenen [naam 1] , werkzaam bij de gemeente

’s-Hertogenbosch. Q-Park heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Van de zijde van Q-Park is tevens verschenen [naam 2] , werkzaam bij Q-Park.

Het College heeft het onderzoek heropend.

Bij brief van 13 juni 2019 heeft Q-Park ermee ingestemd dat de bijlagen bij haar brief van 26 februari 2019 als gedingstukken worden aangemerkt.

Bij brief van 12 juli 2019 heeft appellant op deze stukken gereageerd en enkele door het College gestelde vragen beantwoord.

Bij brief van 25 september 2019 heeft appellant een nadere door het College gestelde vraag beantwoord, waarop Q-Park bij brief van 7 november 2019 heeft gereageerd.

Bij brief van 16 april 2020 (met bijlage) heeft appellant enkele nadere door het College gestelde vragen beantwoord, waarop Q-Park bij brief van 4 mei 2020 heeft gereageerd.

Bij brieven van 22 juni 2020 (appellant) en 19 juni 2020 (Q-Park) hebben partijen een nadere door het College gestelde vraag beantwoord. Appellant heeft bij brief van 7 augustus 2020 gereageerd op de brief van Q-Park en Q-Park bij brief van 6 augustus 2020 op de brief van appellant.

De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2021. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Van de zijde van appellant is tevens verschenen [naam 3] , werkzaam bij de gemeente ’s-Hertogenbosch. Q-Park heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Van de zijde van Q-Park is tevens verschenen [naam 4] , werkzaam bij Q-Park.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

De gemeente ’s-Hertogenbosch exploiteert “achter de slagboom” de transferia “Deutersestraat”, “Pettelaarpark” en “De Vliert” en in de binnenstad de parkeergarages “Sint-Jan”, “Sint Josephstraat” en “Wolvenhoek” (gemeentelijke garages). Q-Park exploiteert in de directe nabijheid van de gemeentelijke garages de parkeergarages “Arena” met 479 plaatsen en “Tolbrug” met 399 plaatsen (Q-Park-garages). Het tarief van de transferia is (sinds 1 januari 2015) € 4,- per dag (inclusief busvervoer naar en van de binnenstad dan wel het gebruik van een leenfiets). De tarieven van de gemeentelijke garages (buiten de daluren) zijn: Sint Josephstraat en Wolvenhoek € 3,- per uur (tot en met het najaar van 2019 € 2,40 per uur) en Sint Jan € 2,40 per uur. De tarieven van de Q-Park-garages (buiten de daluren) zijn: Arena € 3,20 tot € 3,60 per uur; Tolbrug € 3,- tot € 3,30 per uur. Niet in geschil is dat indien voor de transferia de integrale kosten in rekening zouden worden gebracht, het tarief € 7,59 per dag zou moeten zijn. Evenmin is in geschil dat voor de gemeentelijke garages (ten minste) de integrale kosten in rekening worden gebracht.

1.3

Met ingang van 1 juli 2012 is in werking getreden de Wet van 24 maart 2011 (Stb. 2011, nr. 162), ook wel Wet Markt en Overheid genoemd. Daarbij is in de Mededingingswet (Mw) een hoofdstuk 4b ingevoegd. Naar aanleiding van het expireren van het in artikel II van de Wet van 24 maart 2011 opgenomen overgangsrecht met ingang van 1 juli 2014 heeft appellant bij besluit van 9 september 2014 (bekendgemaakt in het Gemeenteblad van 16 september 2016, nr. 127402), voor zover hier van belang, besloten “opnieuw te bevestigen” dat het bieden van parkeergelegenheid op “transferia” een economische activiteit is die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw (vaststellingsbesluit). In het vaststellingsbesluit heeft appellant, met verwijzing naar de “Koersnota Hoofdinfrastructuur ’s-Hertogenbosch” (Koersnota), overwogen dat het bieden van parkeergelegenheid op transferia onderdeel is van het beleid dat inhoudt dat ten aanzien van parkeren wordt ingezet op een autoluwe binnenstad ten gunste van een aanzienlijke “uitbouw” van transferia en het uitbreiden en gratis maken van bewaakte stallingen. De historische binnenstad biedt onvoldoende mogelijkheden om het parkeeraanbod aan te kunnen en zou hierdoor onbereikbaar worden. Het tarief mag niet hoger stijgen dan het huidige prijspeil. Daarmee bestaat de kans dat het tarief lager is dan het zou moeten zijn vanuit de berekening van de integrale kostprijs. Dat is nodig om de keuze van de automobilist te beïnvloeden. De beleidskeuze is: lang parkeren naar transferia en kort parkeren in de parkeergarages.

1.4

Bij besluit van 9 mei 2017 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft appellant het door Q-Park tegen het vaststellingsbesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering. In het bestreden besluit heeft appellant onder meer het volgende overwogen:

“ Onze raad stelt vast dat marktpartijen geen parkeergelegenheid buiten de binnenstad aanbieden die beantwoordt aan het door de gemeente bepaalde verkeers- en parkeerbeleid. Het is overigens ook niet te verwachten dat het parkeren buiten de binnenstad voor een marktpartij voldoende aantrekkelijk zal worden, wanneer de prijsstelling en service (transfer, fietsuitleen) zodanig is dat de doelstellingen van het parkeer- en verkeersbeleid van de gemeente worden bereikt.

(...)

Ten eerste verandert de aanwijzing als zodanig niets aan de verhouding tussen parkeergelegenheid op de transferia enerzijds en de parkeergarages in de binnenstad anderzijds, zoals deze reeds voor de aanwijzing bestond. Ook de gehanteerde prijsstelling wordt niet gewijzigd, zodat redelijkerwijs verwacht mag worden dat de aanwijzing geen invloed zal hebben op de exploitatie van die parkeergarages. In elk geval achten wij die invloed niet zodanig dat deze zwaarder zou moeten wegen dan het algemeen belang dat met het parkeren op transferia gediend wordt. Ten tweede overweegt onze raad dat het parkeren op transferia (...) deel uitmaakt van het parkeer- en verkeersbeleid van de gemeente, zoals zij dat al jaren uitvoert. Onderdeel van dat parkeer- en verkeersbeleid is, zoals onze raad in zijn besluit van 22 januari 2013 inzake het Uitwerkingsplan Parkeren Binnenstad en Transferia reeds heeft aangegeven, dat bij de verdere uitbreiding van de parkeercapaciteit voor binnenstadbezoekers gestreefd wordt naar een uiteindelijke 50-50 verdeling tussen parkeerfaciliteiten in de binnenstad en parkeerfaciliteiten op transferia. Daarbij wordt uitgegaan van een hoge bezetting van de parkeergarages in de binnenstad. Met een prognose van een benodigde capaciteit in 2020 van maximaal 6500 plaatsen, zal weliswaar het aantal plaatsen op transferia fors kunnen worden uitgebreid, maar ook de parkeercapaciteit in de binnenstad (parkeergarages en straatparkeren) nog moeten toenemen van 2700 nu naar maximaal 3250 in 2020. Onze raad overweegt voorts dat wij in onze vergadering, zoals hierboven reeds gememoreerd, het tarief voor het transferium hebben vastgesteld op € 4,-- inclusief busvervoer. Dit tarief, dat onze raad overigens niet voornemens is te laten dalen, achten wij van een zodanige hoogte dat daarmee de belangen van de exploitatie van parkeergarages in de binnenstad niet geschaad worden.Onze raad is dan ook van oordeel dat nu ook de parkeergarages in de binnenstad nadrukkelijk een rol hebben in het integrale parkeer- en verkeersbeleid voor de binnenstad en zij een duidelijke functie hebben voor binnenstadbezoekers, het parkeren op transferia niet ten koste gaat van de bezetting en daarmee exploitatie van die parkeergarages. Daarmee staat het belang van de exploitatie van parkeergarages niet in de weg aan de aanwijzing van het parkeren op transferia.

(...)

In het verleden waren de tarieven voor het transferiumgebruik erg laag ten opzichte van die voor de parkeergarages. (...)

Op 19 november 2013 is besloten het toenmalige tarief van € 2,00 te verhogen naar € 3,00. Op 22 april 2014 heeft onze raad besloten het tarief verder te verhogen tot € 4,00. Een voorstel om het tarief gefaseerd te verhogen naar € 4,40 (...) is door ons afgewezen, omdat dit zou leiden tot vraaguitval en daardoor tot en minder goed bereikbare en minder aantrekkelijke binnenstad. Er zijn geen plannen het transferiumtarief van € 4,00 verder te verhogen. Een verlaging van dit tarief is zeker niet voorzien.”

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep van Q-Park gegrond verklaard, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigd, het vaststellingsbesluit herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

2.2

De rechtbank heeft het volgende overwogen. Het vaststellingsbesluit ontbeert een gedegen onderbouwing waarom, om de door appellant gestelde (beleids)doelen te bereiken, de exploitatie van de transferia niet kan plaatsvinden tegen een tarief waarbij ten minste de integrale kosten in rekening worden gebracht. Appellant heeft niet bekeken wat er zou gebeuren als de integrale kosten worden doorberekend. Dat een lagere tariefstelling ertoe leidt dat de doelstelling (ongeveer 50% van de binnenstadbezoekers parkeert op de transferia) wordt bereikt, is ook niet onderzocht. Appellant weet dus niet of met het nu ingezette instrument wordt bereikt wat hij wil bereiken. De rechtbank heeft hierbij ook in aanmerking genomen dat in de “Eindrapportage uitwerkingsplan transferia” van 22 september 2014 de verwachting is uitgesproken dat verhoging van het tarief van de transferia van € 3,- naar € 4,- per dag, mede gelet op het feit dat een eerdere verhoging van € 2,- naar € 3,- per dag niet of nauwelijks effect had, slechts een beperkt effect zal hebben op de vraag. Appellant heeft ook verklaard dat de prijsverhoging in 2015 wel een bepaald effect leek te hebben, maar dat er geen duidelijk beeld is of dat nu wel of niet door de prijsverhoging kwam. Ook in het bestreden besluit is de noodzaak om de parkeerruimte in transferia onder de kostprijs aan te bieden niet onderbouwd, aldus de rechtbank. Voorts blijkt uit het procesdossier niet dat appellant voorafgaand aan het nemen van het vaststellingsbesluit kennis heeft vergaard over de af te wegen belangen. Daarmee blijkt dus ook niet dat appellant de belangen van derden, waaronder die van Q-Park, heeft meegewogen. De door haar vastgestelde gebreken in de voorbereiding van het vaststellingsbesluit kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet meer in bezwaar worden hersteld.