Centrale Raad van Beroep, 28-10-2009, BK1570, 07-3312 WIA

07/3312 WIA

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op het hoger beroep van:

[Appellante]., gevestigd te [woonplaats] (hierna: appellante),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 mei 2007, 06/4828 (hierna: aangevallen uitspraak),

in het geding tussen:

appellante

en

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).

Datum uitspraak: 28 oktober 2009

I. PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. J.C. Fritse, advocaat te Dordrecht, hoger beroep ingesteld.

Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2009. Appellante is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. Beersma en mr. D.G. Rodermond.

II. OVERWEGINGEN

1. Bij besluit van 28 juli 2006 heeft het Uwv het tijdvak waarin [werkneemster] (hierna: de werkneemster) jegens appellante als werkgever recht heeft op loon tijdens ziekte, verlengd met (maximaal) 52 weken. Die verlenging – ook wel kortweg loonsanctie genoemd – is opgelegd per 30 september 2006, in aansluiting op de afloop van de normale wachttijd van 104 weken, en op de grond dat de re-integratie-inspanningen van appellante onvoldoende zijn geweest. Daarbij heeft het Uwv toepassing gegeven aan artikel 25, negende lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), in verbinding met artikel 65 van de Wet WIA.

2. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 november 2006 (hierna: het bestreden besluit) heeft het Uwv dit bezwaar ongegrond verklaard.

3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

4.1. In hoger beroep is door appellante aangevoerd – kort weergegeven – dat zij binnen de grenzen van het redelijke al het mogelijke heeft gedaan om de werkneemster te re-integreren. Volgens appellante heeft het Uwv de loondoorbetalingsverplichting daarom ten onrechte verlengd. Appellante stelt verder dat het Uwv het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel heeft geschonden, nu nergens uit blijkt aan welke vereisten re-integratie in het tweede spoor – dat wil zeggen externe re-integratie, bij een andere werkgever – moet voldoen, terwijl het Uwv evenmin concreet heeft aangegeven wanneer re-integratie-inspanningen wél voldoende zijn. Appellante meent dat het Uwv ook handelt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA niet is omschreven wat moet worden verstaan onder “onvoldoende reïntegratie-inspanningen”.

4.2. Het Uwv heeft de Raad gevraagd de aangevallen uitspraak te bevestigen.

5. De Raad overweegt het volgende.

6.1. Gezien de standpunten van partijen is in hoger beroep in geschil of het Uwv terecht het tijdvak waarin de werkneemster recht heeft op loon tijdens ziekte met (maximaal) 52 weken heeft verlengd. Daarbij spitst het geschil zich toe op de vraag of sprake is geweest van onvoldoende re-integratie-inspanningen door appellante, als bedoeld in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA.

7.1. Bij de beoordeling van het geschil zijn met name de volgende wettelijke bepalingen van belang.

7.2.2. Ingevolge artikel 25, tiende lid, van de Wet WIA, voor zover hier van belang, geeft het UWV de beschikking omtrent de toepassing van het negende lid uiterlijk zes weken voor de afloop van de wachttijd, bedoeld in artikel 23. Ingevolge het elfde lid, voor zover hier van belang, vindt verlenging van het tijdvak als bedoeld in het negende lid niet plaats indien het UWV de beschikking omtrent de toepassing van het negende lid niet geeft voor de afloop van de wachttijd, bedoeld in artikel 23.

7.2.4. Ingevolge artikel 25, dertiende lid, van de Wet WIA geeft het UWV de beschikking waarin wordt vastgesteld of de tekortkoming, bedoeld in het negende lid, is hersteld binnen drie weken na de ontvangst van de melding, bedoeld in het twaalfde lid. Ingevolge het veertiende lid, voor zover hier van belang, eindigt het tijdvak, bedoeld in het negende lid, zes weken nadat het UWV heeft vastgesteld dat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de in het negende lid bedoelde verplichtingen of reïntegratie-inspanningen heeft hersteld, maar niet later dan na 52 weken.

7.3. Ingevolge artikel 65 van de Wet WIA, voor zover hier van belang, beoordeelt het UWV of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de reïntegratie-inspanningen, die zijn verricht.

8. Niet in geschil is dat de werkneemster na 15 augustus 2004 – te weten op 29 september 2004 – arbeidsongeschikt is geworden. Gelet op artikel 123b, eerste lid, van de Wet WIA is artikel 25, negende lid, van de Wet WIA dus van toepassing in dit geval.

9.1. Evenmin is in geschil dat re-integratie van de werkneemster bij appellante niet meer mogelijk is, maar dat alleen nog re-integratie bij een andere werkgever – het zogenaamde tweede spoor – tot de mogelijkheden behoort. Het Uwv heeft aan het bestreden besluit ook uitsluitend ten grondslag gelegd dat de re-integratie-inspanningen van appellante ten aanzien van het tweede spoor onvoldoende zijn geweest. Gelet daarop is de vraag of sprake is geweest van onvoldoende re-integratie-inspanningen door appellante beperkt tot een beoordeling van de inspanningen gericht op re-integratie bij een andere werkgever.

9.2. Partijen zijn het er in dit verband over eens dat appellante verplicht is om de inschakeling in passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever te bevorderen. Deze verplichting is met ingang van 1 januari 2002 neergelegd in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA) en per 1 januari 2004 (ook) in artikel 7:658a, eerste lid, van het BW. Met ingang van 29 december 2005 berust deze verplichting uitsluitend nog op artikel 7:658a, eerste lid, van het BW. Uit de memorie van toelichting van de Wet Invoering en financiering Wet WIA blijkt dat de wetgever het BW na intrekking van de Wet REA per 29 december 2005 de aangewezen plaats vond om de re-integratieplicht van de (niet overheids-) werkgever te regelen (TK 2004-2005, 30 118, nr. 3, pag. 157).

10. De Raad stelt vast dat de systematiek van de loonsanctie, zoals neergelegd in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA, tot stand is gekomen bij de nota van wijziging van de Aanpassings- en verzamelwet Wet WIA (TK 2005-2006, 30 318, nr. 6, pag. 18). Blijkens de nota van wijziging is de voorheen bestaande systematiek, die voorzag in een categorale loonsanctie met een duur van ten minste vier maanden, vervangen door een systeem waarin het herstelkarakter van de loonsanctie meer wordt benadrukt. Daartoe heeft de wetgever gekozen voor een systeem waarin de duur van de sanctie wordt afgestemd op de tijd die nodig is om bepaalde achterwege gebleven activiteiten alsnog te verrichten of bepaalde omissies te herstellen. Dat komt tot uitdrukking in artikel 25, negende, tiende en veertiende lid, van de Wet WIA, waaruit volgt dat de loonsanctie vóór de afloop van de wachttijd wordt opgelegd opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van bepaalde verplichtingen of re-integratie-inspanningen kan herstellen en waaruit blijkt dat de loonsanctie eindigt indien de werkgever die tekortkoming daadwerkelijk herstelt. Gelet hierop heeft de loonsanctie van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA naar het oordeel van de Raad een reparatoir karakter en is er geen aanleiding die sanctie aan te merken als een “criminal charge” in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

11. De stelling van appellante dat het Uwv in strijd handelt met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA niet is omschreven wat moet worden verstaan onder “onvoldoende reïntegratie-inspanningen”, volgt de Raad niet. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de verplichting voor appellante om zich in te spannen voor re-integratie van de werkneemster, in het eigen bedrijf van appellante of bij een andere werkgever, kenbaar is neergelegd in artikel 7:658a, eerste lid, van het BW, zoals hiervoor onder 9.2 is vastgesteld. Dat het tekortschieten in die verplichting kan worden gesanctioneerd, is voldoende kenbaar neergelegd in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA. De omstandigheid dat het begrip “onvoldoende reïntegratie-inspanningen” niet nader is gedefinieerd in de Wet WIA, doet niet af aan de kenbaarheid van de verplichting en de sanctiemogelijkheid. Voor zover appellante stelt dat artikel 25, negende lid, van de Wet WIA als zodanig in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel, wijst de Raad erop dat het hem volgens zijn vaste rechtspraak niet vrijstaat formele wetgeving te toetsen aan algemene rechtsbeginselen (zie de uitspraak van 14 maart 2003, LJN AF5937).

12.1. In de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar (Regeling van 25 maart 2002, Stcrt. 2002, 60, laatstelijk gewijzigd bij regeling van 16 december 2005, Stcrt. 2005, 249; hierna: de Regeling procesgang), zijn nadere regels gesteld voor de toepassing van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA. Het gaat daarbij met name om verplichtingen van procedureel-administratieve aard.

12.2. In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224, hierna: de Beleidsregels) heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.

12.3. Blijkens de Beleidsregels staat bij de beoordeling het bereikte resultaat voorop. Als een bevredigend resultaat is bereikt, is volgens het beoordelingskader voldaan aan de wettelijke eis dat werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Van een bevredigend resultaat is sprake als gekomen is tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer. Indien het Uwv het resultaat niet bevredigend acht, zal volgens de Beleidsregels bij de beoordeling worden ingezoomd op datgene wat door de werkgever en werknemer daadwerkelijk ondernomen is. Indien er geen bevredigend re-integratieresultaat bereikt is, maar het Uwv de inspanningen van de werkgever op basis van het beoordelingskader wel voldoende acht, wordt geen loonsanctie opgelegd. Dat is evenmin het geval als het Uwv de re-integratie-inspanningen weliswaar onvoldoende acht, maar tot het oordeel komt dat de werkgever daarvoor een deugdelijke grond heeft. Van werkgever en werknemer worden geen re-integratie-inspanningen meer verlangd wanneer de werknemer geen mogelijkheden meer heeft tot het verrichten van arbeid in het eigen bedrijf of bij een andere werkgever.

12.4. De Raad merkt de Beleidsregels aan als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omtrent de uitleg van de artikelen 65 en 25, negende lid, van de Wet WIA. De Raad ziet in beginsel geen reden om te oordelen dat het in de Beleidsregels neergelegde beoordelingskader in strijd komt met een juiste uitleg van de artikelen 65 en 25, negende lid, van de Wet WIA. Daartoe overweegt de Raad dat de uitwerking en invulling die het beoordelingskader geeft aan genoemde artikelen, steeds overeenkomstig die artikelen tot uitgangspunt heeft de beoordeling van de vraag of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen, die zijn verricht. Het beoordelingskader sluit ook aan bij het systeem van artikel 25, negende lid, van de Wet WIA, bij de Regeling procesgang en bij het bepaalde in artikel 7:658a van het BW. Verder neemt de Raad in aanmerking dat de wetgever blijkens de memorie van toelichting van de Wet WIA voor ogen heeft gestaan dat voor het beoordelen van de re-integratie-inspanningen gebruikt wordt gemaakt van de Beleidsregels (TK 2004-2005, 30 034, nr. 3, pag. 35).

12.5. Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat het haar in de periode vanaf het intreden van de arbeidsongeschiktheid per 29 september 2004 tot aan de oplegging van de loonsanctie bij besluit van 28 juli 2006 niet duidelijk kon zijn aan welke vereisten re-integratie in het tweede spoor moest voldoen, omdat de Beleidsregels daarover volgens appellante eerst na die periode duidelijkheid hebben gegeven met de wijziging daarvan bij Besluit van 17 oktober 2006, in werking getreden op 18 november 2006, deelt de Raad dit standpunt niet. Zoals hiervoor onder 9.2 is overwogen, is de verplichting van appellante om zich in te spannen voor re-integratie van de werkneemster bij een andere werkgever met ingang van 1 januari 2004 neergelegd in artikel 7:658a, eerste lid, van het BW. Gelet op deze verplichtingen, bezien in samenhang met de verplichtingen van de werkgever in de periode hier in geding op grond van Arbeidsomstandighedenwet – waaronder de gehoudenheid van de werkgever om zich te laten bijstaan door een gecertificeerde arbodienst bij de begeleiding van zieke werknemers – wist dan wel behoorde appellante ook voorafgaand aan 18 november 2006 te weten dat zij zich moest inspannen voor het bevorderen van de re-integratie van de werknemer in het tweede spoor en moet zij geacht worden bekend te (kunnen) zijn geweest met de middelen en activiteiten die daarbij ingezet en verricht kunnen worden. De Raad stelt overigens vast dat uit de rapportages van de door appellante ingeschakelde arbeidsdeskundigen blijkt dat deze bekend waren met de in de gewijzigde Beleidsregels ten aanzien van re-integratie in het tweede spoor genoemde concrete mogelijkheid van sollicitatietrainingen, omscholing, begeleiding, detachering en het inschakelen van een re-integratiebedrijf.

12.6. Naar het oordeel van de Raad heeft het Uwv terecht aangenomen dat geen sprake is van een bevredigend resultaat als bedoeld in de Beleidsregels. Vast staat immers dat het in de periode die hier ter beoordeling staat niet is gekomen tot werkhervatting van de werkneemster. Dat brengt mee dat het Uwv gelet op de Beleidsregels kon toekomen aan een beoordeling van de re-integratie-inspanningen.

13. Het besluit tot oplegging van de in geding zijnde loonsanctie is een door het Uwv ambtshalve genomen besluit met een voor appellante belastend karakter. Gelet daarop – en mede in aanmerking genomen de Beleidsregels – is het naar het oordeel van de Raad aan het Uwv om aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, en daarbij te beoordelen of dit zonder deugdelijke grond is geschied. Uit artikel 65 van de Wet WIA volgt dat het bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen gaat om de vraag of de werkgever daartoe in redelijkheid heeft kunnen komen. Het Uwv dient zijn besluit in dit verband deugdelijk te motiveren en zal zich daarbij moeten houden aan de uitgangspunten van de Regeling procesgang en het beoordelingskader van de Beleidsregels. Bovenstaande eisen gaan niet zover dat het Uwv de concreet door appellante te nemen stappen ten aanzien van de re-integratie van de werkneemster moet formuleren. De concrete invulling van de re-integratie is een taak van appellante als werkgever. Dat laat echter onverlet dat het bepaalde in artikel 25, negende lid, van de Wet WIA meebrengt dat de door het Uwv bij het besluit tot oplegging van de loonsanctie gegeven motivering zodanig concreet dient te zijn, dat het de werkgever op basis daarvan voldoende duidelijk kan zijn waaruit zijn tekortkoming ten aanzien van de re-integratie-inspanningen bestaat. Immers, alleen dan zal de werkgever overeenkomstig artikel 25, negende lid, van de Wet WIA in de gelegenheid zijn om die tekortkoming te herstellen.

14.1. Blijkens het bestreden besluit is de conclusie van het Uwv met betrekking tot de re-integratie-inspanningen van appellante neergelegd in de rapportage van de arbeidsdeskundige van 25 juli 2006 en van de bezwaararbeidsdeskundige van 24 oktober 2006. In eerstgenoemde rapportage is met name overwogen dat appellante heeft volstaan met het signaleren van de nodige belemmeringen voor re-integratie, maar dat een oplossingssuggestie, een haalbare koers of plan van aanpak ontbreekt. In de rapportage van de bezwaararbeidsdeskundige is die conclusie onderschreven.

14.2. De Raad overweegt dat de stukken onvoldoende steun bieden voor de stelling van het Uwv dat appellante slechts heeft volstaan met het signaleren van belemmeringen. De door appellante ingeschakelde arbeidsdeskundige heeft in een rapportage van 20 juni 2005 uiteengezet dat was gebleken dat re-integratie bij appellante zelf niet mogelijk was, en heeft aangegeven dat re-integratie naar een andere werkgever moest worden opgestart. Daarbij is aangegeven met welke beperkingen rekening moest worden gehouden en welk soort werkzaamheden in aanmerking kwam. Vervolgens heeft appellante een re-integratiebureau ingeschakeld, waar de werkneemster op 19 augustus 2005 een intakegesprek heeft gehad. Op 3 oktober 2005 is een psychologisch rapport opgesteld, waarbij de capaciteiten van de werkneemster in kaart zijn gebracht. Blijkens de rapportage van genoemd re-integratiebureau van 16 februari 2006 is de werkneemster sinds september 2005 begeleid in en geïnformeerd over het zoeken naar vacatures en over het zich oriënteren op de arbeidsmarkt, is er een beroepskeuzetest verricht en is zij begeleid in het omgaan met haar klachten. Er wordt in die rapportage opgemerkt dat het zoeken naar werk zich richt op functies in de verzorgende sector en dat de begeleiding zich verder zal richten op het zoeken naar een geschikte stage- of detacheringsplaats. In de rapportage van het re-integratiebureau van 6 juni 2006 is uiteengezet dat is getracht de werkneemster bij wijze van proef te plaatsen in de zorgsector en dat de werkneemster ondertussen is blijven zoeken naar vacatures. Uit het voorgaande blijkt dat appellante vanaf juni 2005, nadat was gebleken dat re-integratie bij appellante niet mogelijk was, re-integratie-inspanningen heeft verricht gericht op het tweede spoor, waarbij ook suggesties voor een aanpak zijn gedaan.

14.3. Verder overweegt de Raad dat in eerdergenoemde rapportage van het re-integratiebureau van 6 juni 2006 is geconcludeerd dat de afstand tot de arbeidsmarkt niet kan worden opgeheven door een opleiding of door een voorziening. Het Uwv heeft deze conclusie niet weersproken. De Raad gaat er dan ook vanuit dat van appellante in het kader van de re-integratie in redelijkheid niet kon worden gevergd om zich in te spannen voor (om)scholing van de werkneemster of voor het inzetten van voorzieningen. Verder blijkt uit genoemde rapportages dat de medische beperkingen en de daaruit voortvloeiende geringe mobiliteit van de werkneemster een grote afstand tot de arbeidsmarkt meebrengen en dat de mogelijkheden voor re-integratie bij een andere werkgever daarom beperkt zijn. Ook de juistheid van die conclusies heeft het Uwv niet betwist. Naar het oordeel van de Raad stelt appellante terecht dat de medische beperkingen van de werkneemster een omstandigheid zijn waarop zij geen invloed kan uitoefenen en dat van haar in dit kader in redelijkheid geen verdergaande inspanningen gevergd konden worden. De Raad stelt vast dat het Uwv aan het opleggen van de loonsanctie niet ten grondslag heeft gelegd dat de werkneemster onvoldoende heeft meegewerkt aan haar herstel of aan re-integratie, en evenmin dat van appellante in dat verband een actiever houding jegens de werkneemster moest worden verwacht.

14.4. Uit hetgeen onder 14.2 en 14.3 is overwogen, volgt dat het Uwv niet aannemelijk heeft gemaakt dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Anders dan de rechtbank is de Raad daarom van oordeel dat het Uwv ten onrechte een loonsanctie heeft opgelegd aan appellante.

15. Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 25, negende lid, van de Wet WIA. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien, door herroeping van het besluit van 28 juli 2006.

16. De Raad ziet aanleiding om het Uwv op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en op € 322,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Deze uitspraak is gedaan door Ch. van Voorst als voorzitter en C.P.J. Goorden en P.J. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van T.J. van der Torn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009.

(get.) Ch. van Voorst.