Gerechtshof Amsterdam, 08-10-2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4104, 200.237.806/01 OK

Bij besluit van de minister voor Wonen en Rijksdienst (thans de minister van BZK) van 22 juni 2016 is met terugwerkende kracht tot 1 januari 2016 het Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren vastgesteld (hierna: het Vaststellingsbesluit). Blijkens artikel 1 van het Vaststellingsbesluit wordt Bijlage I bij het besluit als kader vastgesteld ter bevordering van de eenheid, de kwaliteit en de efficiëntie van huisvesting door de ministeries. Bijlage I bij het Vaststellingsbesluit, genaamd ‘Rijkhuisvestingsstelsel voor kantoren’, houdt voor zover hier van belang het volgende in:

“De huisvesting van alle ministeries en de daaronder resulterende batenlasten-diensten vallen onder het nieuwe huisvestingsstelsel.

(…)

De Fysieke Werkomgeving Rijk (FWR) is een instrument ten behoeve van een werkomgeving voor ambtenaren, dat flexibel, tijd- en plaatsonafhankelijk (samen-) werken mogelijk maakt. (…) Bij FWR worden drie niveaus van kaderstelling onderscheiden:

1. Huisvestingsconcept & ruimtenormen: deze kaders hebben een nogal hoge abstractie;

2. Het Nieuwe Rijkskantoor;

3. Kader FWR kwaliteit.

(…)
Een rijkskantoor is bedoeld om als ambitie plaats te bieden aan werk van en samenwerking tussen rijksambtenaren en met overlegpartners die niet tot de Rijksoverheid behoren. Behalve dat rijkskantoren prettige plekken zijn om te werken, zal efficiënt gebruik van huisvestingsfaciliteiten worden nagestreefd. Groei en krimp in de Organisatie moeten worden opgevangen, wat betekent dat gebouwgebruikers, als daartoe aanleiding is, relatief snel kunnen wisselen van huisvestingslocatie. Het is daarbij goed mogelijk dat de gebouwgebruikers onbekend zijn bij aanvang van een huisvestingsproject. Het beleid is er verder op gericht dat elk kantoor dat in gebruik is bij rijksonderdelen op termijn als rijkskantoor zal functioneren.
(…)
De implementatie van de FWR gebeurt op momenten waarin er al forse ingrepen in een kantoor of nieuwbouw waren gepland. Het aantal van deze ‘natuurlijke’ momenten (bijvoorbeeld grote renovaties) in de implementatieperiode tot 2020, is echter te beperkt om de FWR-doelen in alle kantoren van het Rijk te realiseren. (…) Hierdoor ontstaat er een normatieve indeling in 3 categorieën rijkskantoren, die verschillen in de mate waarin de kantoren, overeenkomstig de FWR, worden aangepast:

• Categorie 1 betreft kantoren waarin geen of weinig ingrepen worden gedaan. (…);

• Categorie 2 kantoren waarin delen van de FWR worden gerealiseerd (…);

• Categorie 3 kantoren die volledig op basis van FWR worden ingericht.

De beslissing welk kantoor onder welke categorie valt, is enerzijds gebaseerd op een lange termijn visie, neergelegd in de Masterplannen Kantoorhuisvesting, en anderzijds op het beschikbare budget.

(…)

In het nieuwe stelsel moeten de departementen hun huisvestingsbehoefte aangeven per regio. DGOO [Ondernemingskamer: directoraat-generaal Overheidsorganisatie] bundelt de totale vraag naar kantoorhuisvesting en laat het RVB (Ondernemingskamer: Rijksvastgoedbedrijf) voorstellen doen voor een match (de masterplannen) (…) Via 13 regionale masterplannen (één per provincie en één voor Den Haag) wordt de vraag naar

huisvesting gematcht aan het benodigde en beschikbare aanbod van rijkskantoren. (…)

In een masterplan is weergegeven:

• welke organisatie(-onderdelen) per jaar waar gehuisvest worden;

• welke tijdelijke huisvesting daarvoor eventueel nodig is;

• welke financiële consequenties dit heeft voor het concern Rijk.

DGOO neemt het initiatief voor afstemming met de provincies als een concept masterplan gereed is. Het overleg met medezeggenschap is aan de departementen zelf. De masterplannen zijn in 2013 vastgesteld en in 2015 geactualiseerd. Ze zijn vanwege hun marktgevoeligheid (bijvoorbeeld afstootvoornemens) vertrouwelijk. De minister voor Wonen en Rijksdienst stelt de masterplannen vast. Daardoor valt de specifieke locatiekeuze onder het politieke primaat. (…)

De aanleiding voor een verzoek tot wijziging op een masterplan kan ontstaan vanuit de departementen, het Rijksvastgoedbedrijf of DGOO. (…) Een belangrijk onderdeel van het verzoek tot wijziging betreft het doorrekenen van het financiële effect. De businesscase wordt opgesteld met behulp van een rekenmodel dat ook wordt gebruikt om de masterplannen door te rekenen. (…) DGOO analyseert een verzoek tot wijziging van de besluiten uit een masterplan en weegt, gehoord hebbend de afnemer(s) en de opdrachtnemer, de belangen van het primair proces, de politiek bestuurlijke belangen, de vastgoedstrategische belangen en de mogelijke besparingen voor de Rijksdienst die voortvloeien uit de masterplannen, tegen elkaar af en stemt het verzoek tot wijziging met de afnemer(s) en de opdrachtnemer af. DGOO beslist over toekenning van het verzoek tot wijziging (…).

In het mandaatbesluit BZK 2012 staat dat het mandaat van de minister van BZK (…) is doorgemandateerd naar [DGOO].”

“Het Rijksvastgoedbedrijf heeft in Eindhoven een omvangrijk gebouwencomplex in eigendom aan de Karel de Grotelaan/Anna van Engelandstraat (Karelspoort, ca 30.000 m2 bvo). Het gedateerde complex ligt op ruime afstand van het station van Eindhoven. In het complex zijn momenteel de Belastingdienst en de Inspectie SZW gehuisvest. Binnen enkele jaren zijn forse investeringen noodzakelijk. Om de doelmatigheid van deze investeringen te beoordelen is in 2016 een businesscase opgesteld. Op basis van deze businesscase is besloten het complex Karelspoort af te stoten en het gebouw Fellenoord 15 (bestaand kantoorgebouw bij station Eindhoven) te laten herontwikkelen door de markt voor huisvesting van de Belastingdienst, FIOD, RvdK, IND, iSZW en RIVM en mogelijk in een latere fase het RVB. Inmiddels is het definitief ontwerp voor herontwikkeling van Fellenoord 15 uitgewerkt. Gebleken is dat dit pand onvoldoende capaciteit biedt voor de huisvesting van alle hiervoor genoemde rijksdiensten. Er moet een afweging worden gemaakt welke diensten het beste in dit pand kunnen worden gehuisvest. Voor de overige diensten zal elders in Eindhoven huisvesting gezocht moeten worden. De directie (…)heeft gevraagd om een nieuwe businesscase op te stellen, waarin verschillende varianten voor de huisvesting van rijksdiensten in Fellenoord 15 met elkaar worden vergeleken. (…)

Drie varianten voor de huisvesting van rijksdiensten in Eindhoven worden met elkaar vergeleken. (…)

1. Variant 1: Fellenoord 15 als rijkskantoor

In deze variant is Fellenoord 15 in Eindhoven een rijkskantoor met standaard

rijkswerkplekken, waar specifieke gebruikers (zoals inspecties) niet worden gehuisvest. (…)

2. Variant 2: Fellenoord 15 als rijkskantoor incl. specifieke gebruikers

In deze variant is Fellenoord 15 in Eindhoven een rijkskantoor, waarbij ook specifieke gebruikers (in deze variant niet zijnde FIOD) worden ondergebracht in het pand.

3. Variant 3: Fellenoord 15 als kantoor voor één gebruiker:

In deze variant is Fellenoord 15 een kantoor waarbij de Belastingdienst (inclusief FIOD) de enige bewoner is.

(…)
Geconcludeerd wordt dat het pand Fellenoord 15 het beste ingericht kan worden als Rijkskantoor zonder specifieke gebruikers. In dat geval biedt het pand de meeste flexibiliteit om vraagveranderingen in de toekomst op te vangen. Dat is noodzakelijk aangezien het pand begin 2022 pas gebruiksgereed is. Tussentijdse wijzigingen in de vraag zijn opportuun. De combinatie van gebruikers (…) is mogelijk.”

DGOO heeft aan alle betrokken rijksdiensten een op 23 februari 2018 gedateerd ‘Memo stand van zaken Masterplan Fellenoord’ gestuurd (hierna ook wel: het Memo). Het Memo houdt voor zover hier van belang het volgende in:

“In de kick-off bijeenkomst van 23 november 2017 is de scope van het Masterplanproject Fellenoord inclusief een globale planning aan u gepresenteerd. Daarbij is aangegeven dat rond deze periode besluitvorming over de Businesscase (BC) Masterplan Fellenoord/Eindhoven kon worden verwacht. De afgelopen maanden zijn (…) gebruikt om informatie bij u op te halen omtrent de omvang van de vraag en de gebruiksspecifieke voorzieningen. Deze informatie is meegegeven aan het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) teneinde een juiste integrale BC op te kunnen stellen. (…)

De volgende rijksdiensten zijn onderdeel van de BC:

 Belastingdienst (BD)

 Belastingdienst/Douane (Douane)

 Belastingdienst/FIOD (FIOD)

 Immigratie- en Naturalisatiedienst (tNO)

 Inspectie SZW (iSZW)

 Raad voor de Kinderbescherming (RvdK)

 Rijksvastgoedbedrijf (RVB)

 VWS/ESTT (ESTT)

 VWS/RIVM (RIVM)

(…)

In overleg met het RVB zijn de volgende conclusies te rechtvaardigen.

1) De Belastingdienst (in ieder geval het standaard kantorendeel, dus niet zijnde Douane, FIOD, callcenter) zal gezien haar omvang sowieso in alle scenario’s in Fellenoord 15 worden gehuisvest.

2) Fellenoord lijkt niet geschikt (qua omvang) om het callcenter (inclusief Bel tel) naast het kantorendeel van de belastingdienst te huisvesten. Vanuit de vastgoedvisie op de portefeuille heeft het ook niet de voorkeur om het callcenter onder te brengen in Fellenoord 15.

3) FIOD, iSZW en ESTT worden gezien als specifieke gebruikers, aangezien zij een zone 3 beveiliging vragen. (…)

4) Het RIVM en de Douane kennen specifieke logistieke eisen (doorrijhoogte vrachtwagens en een apart laadperron) welke in Fellenoord niet of lastig te realiseren zijn.

(…)

Bij de bepaling van de algehele ruimtebehoefte is gebruik gemaakt van de door de verschillende partijen in de diverse gesprekken opgegeven fte aantallen (inclusief specifieke voorzieningen) van 2017. Beleidsmatig is afgesproken dat de actuele formatiegegevens per regio (…) een half jaar na [kabinets]formatie worden uitgevraagd. Dat betekent dat pas in de tweede helft van 2018 nieuwe formatiegegevens verwacht kunnen worden. Nieuwe formatiegegevens kunnen van invloed zijn op de ruimtelijke inpasbaarheid van de scenario’s. Als gevolg van een wijziging in de vraag kan de mogelijke samenstelling van gebruikers die in Fellenoord 15 worden gehuisvest alsnog wijzigen. Inzicht in de nieuwe vraaggegevens is van belang voor de keuze in combinatie van gebruikers voor Fellenoord 15.

In alle scenario’s is er een tekort aan m2’s kantoorruimte dat ingevuld moet worden op de markt. Het RVB zal een vastgoedvisie moeten opstellen op welke wijze zij dit tekort aan vierkante meters wil invullen (huur of koop, locatie).

Bovenstaande leidt tot de conclusie dat zowel de vraagzijde (formatiegegevens en specifieke voorzieningen) als (…) de aanbodzijde (portefeuillevisie) dusdanig aan ontwikkeling onderhevig is, dat het (vast)koppelen van gebruikers aan een specifieke locatie op dit moment nog niet mogelijk is.

Derhalve heeft DGOO in overleg met het RVB besloten om het project Fellenoord

15 de aankomende periode (waarschijnlijk minimaal een jaar) de uitwerkingslijn

mee te geven die past bij de ontwikkeling van een standaard Rijkskantoor met

alle bijbehorende kaderstelling (FWR, HIB etc.).

Wat betekent dit voor het project en voor u?

Voor het project betekent het, dat alle informatie die richting cascoaannemer gaat

is gebaseerd op de kaderstelling standaard Rijkskantoor, en dat het kan betekenen dat we er rekening mee moeten houden dat in een laat stadium reeds uitgevoerde casco werkzaamheden t.z.t. gecorrigeerd moeten worden n.a.v. de vastgestelde specifieke gebruikersvoorzieningen.

Dat kan in een uiterste geval betekenen dat delen van reeds uitgevoerde plannen op onderdelen gewijzigd moeten worden. Het projectteam is zich hiervan bewust en blijft continue de risico’s hiervan monitoren. Vanuit DGOO komt op basis van bovenstaande uitgangspunt een projectopdracht om samen met de leveranciers (…) het project verder vorm te geven met bijbehorende scope.

Voor u betekent het dat u wij u nog niet kunnen informeren over de ‘definitieve’

huisvestingslocatie.”

Een e-mail van 27 maart 2018 van de GOR Rijk aan M. Schurink, secretaris-generaal van het ministerie van BZK, houdt voor zover hier van belang het volgende in:

“De GOR Rijk heeft van de OR Inspectie SZW bijgaande brief [het Memo] ontvangen. Men wil de huisvesting van een aantal onderdelen van het Rijk in Eindhoven concentreren en heeft daartoe een businesscase nader uitgewerkt (Businesscase Masterplan Fellenoord/Eindhoven). Zo heeft men het pand aan de Fellenoord (…) voor 3 jaar gehuurd van een projectontwikkelaar, met de optie van koop. Het gebouw wordt nu verbouwd, zonder dat bekend is welke rijksdiensten daar straks gehuisvest gaan worden. Deze verbouwing is binnen de vergadering van de GOR Rijk d.d. maandag 26 maart 2018 aan de orde gesteld.

Omdat niet duidelijk is welke onderdelen van het Rijk de toekomstige bewoners zijn van deze locatie in Eindhoven, heeft de GOR Rijk adviesrecht op grond van artikel 25, eerste lid, onderdeel f, van de WOR. Op deze wijze ontstaat geen lacune in de zeggenschap en de medezeggenschap op dit huisvestingsdossier ten aanzien van de noodzakelijke inrichting van de werkplek van de rijksambtenaar aldaar. De GOR Rijk verwacht dan ook deze adviesaanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk 5 april te ontvangen. Ook

dient er gestopt te worden met de verbouwing aangezien dit onderdeel van de adviesaanvraag hoort te zijn.”

Een e-mail van 13 april 2018 van M. Schurink aan de GOR Rijk houdt voor zover hiervan belang het volgende in:

“In reactie op uw e-mail van 27 maart jongstleden bericht ik u dat aan het verzoek van de GOR Rijk om een adviesaanvrage op voet van artikel 25 lid 1 onder f van de Wet op de Ondernemingsraden te ontvangen met betrekking tot de ontwikkeling van het rijkskantoor aan de Fellenoord te Eindhoven en het stopzetten van de verbouwing geen gehoor zal worden gegeven. (…) De ontwikkeling van het bovengenoemd rijkskantoor is onderdeel van het masterplanproject Fellenoord. De masterplannen zijn een uitwerking van het kantorenlocatiebeleid, waarover de ministerraad op 17 juli en 30 september 2011 besloot. De minister van BZK stelt masterplannen en actualiseringen daarvan vast. Daarmee vallen besluiten over masterplannen en daaruit volgende huisvestingsprojecten inclusief de locatiekeuzes onder het politiek primaat (art. 46d onder b WOR).

Er wordt op genoemde locatie gewerkt conform het Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel kantoren (Besluit van de minister voor Wonen en Rijksdienst van 22 juni 2016). Het pand wordt ingericht als algemeen Rijkskantoor conform de normen die daarvoor op grond van het Rijkshuisvestingsstelsel gelden. Er is, zoals u ook terecht schrijft, nog niet bekend welke Rijksdiensten daar gevestigd zullen worden, een besluit waar ik als bestuurder niet over ga. Er is dus geen sprake van een voorgenomen besluit tot wijziging van de plaats waar een bepaald onderdeel van de Staat zijn werkzaamheden uitoefent. In het stadium dat een keuze is gemaakt ten aanzien van de in het gebouw te vestigen diensten zal de medezeggenschap van het desbetreffende onderdeel geraadpleegd worden, een en ander conform de werkwijze die ook is opgenomen in het Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel. (…)”