Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 07-09-2022, ECLI:NL:OGHACMB:2022:83, CUR202022H00014 en CUR2022H00015

Het Hof stelt voorop, en partijen verschillen daarover niet van mening, dat het niet mogelijk is om op grond van artikel 7, eerste lid, van de Lar beroep in te stellen, omdat de herziening Oostpunt geen beschikking is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Lar. Dat is in de eerste plaats zo, omdat het EOP in de bestemmingsvoorschriften bepalingen bevat die naar aard en inhoud van algemene strekking zijn. Dat geldt dan dus ook voor de wijzigingen die de herziening Oostpunt daarin aanbrengt. In de tweede plaats is de herziening Oostpunt een besluit dat mede afkomstig is van de Staten en daarmee niet van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 2 van de Lar.

De huidige tekst van artikel 13, derde lid, van de Lvgro is vastgesteld bij artikel XXXIX van de Invoeringslandsverordening administratieve rechtspraak (hierna: de Invoeringslandsverordening). Tot de wijziging van artikel 13, derde lid, van de Lvgro kon tegen de vastgestelde bestemmingsvoorschriften administratief beroep worden ingesteld bij de Gouverneur (en stond daarna de weg naar de civiele rechter open). Op grond van de huidige tekst van artikel 13, derde lid, van de Lvgro kan door belanghebbenden die op grond van artikel 11, zesde lid, van de EROC tijdig bezwaren hebben ingediend tegen de - al dan niet in een ontwerp-ontwikkelingsplan opgenomen - ontwerp-bestemmingsvoorschriften, binnen zes weken bij het Gerecht beroep worden ingesteld tegen de vastgestelde bestemmingsvoorschriften. In de uitspraak van 12 januari 2017 heeft het Hof al overwogen dat in dit verband voorbij moet worden gegaan aan de in artikel 13, derde lid, van de Lvgro gebruikte term "beschikking". Dat is zo, omdat de wetgever er niet voor heeft gekozen de bijzondere beroepsmogelijkheid van artikel 13, derde lid, van de Lvgro te laten vervallen en dus ook niet heeft gekozen voor het openstellen van beroep op grond van de Lar.

Het Hof volgt niet het betoog van de erven Maal dat tegen de herziening Oostpunt geen beroep kan worden ingesteld omdat deze is vastgesteld door de wetgever en dus niet door een bestuursorgaan. In de uitspraak van 12 januari 2017 heeft het Hof al overwogen dat de wetgever na de inwerkingtreding van de Lar (en de Invoeringslandsverordening) en na 10 oktober 2010 niet heeft beoogd om af te doen aan de uitdrukkelijk voorziene mogelijkheid van rechtsbescherming tegen (de bestemmingsvoorschriften in) ontwikkelingsplannen. Het Hof voegt daaraan thans toe dat, aangezien na 10 oktober 2010 (ontwikkelingsplannen en) bestemmingsvoorschriften worden vastgesteld bij landsverordening, de wetgever met de handhaving van de in artikel 13, derde lid, van de Lvgro opgenomen beroepsgang heeft aanvaard dat beroep kan worden ingesteld tegen deze specifieke besluiten van de wetgever. Anders dan de erven Maal betogen, komt in dit verband dan ook geen betekenis toe aan het in artikel LXVII van de Invoeringslandsverordening gebruikte begrip "bestuursorgaan". In die bepaling wordt niet de beroepsmogelijkheid geregeld, maar slechts dat en wanneer bepalingen van de Lar van overeenkomstige toepassing zijn in geval van een buiten de Lar om opengestelde beroepsmogelijkheid bij de bestuursrechter. In het verlengde hiervan volgt het Hof ook niet het betoog van de wetgever dat tegen de herziening Oostpunt geen beroep kan worden ingesteld omdat het daarbij gaat om algemeen verbindende voorschriften (de bestemmingsvoorschriften) en de Lar alleen beroep openstelt tegen beschikkingen. Het beroep tegen de herziening Oostpunt is immers opengesteld met artikel 13, derde lid, van de Lvgro en niet met de Lar.

Het Hof ziet er niet aan voorbij dat de minister bij de procedure ter voorbereiding van de bestemmingsvoorschriften van de herziening Oostpunt niet rechtstreeks toepassing heeft gegeven aan artikel 11 van de EROC. Het Hof stelt echter vast dat de minister wel aansluiting heeft willen zoeken bij de in artikel 11 van de EROC opgenomen bepalingen. Daarin is voldoende grond gelegen om de door de minister gevolgde procedure ter voorbereiding van de bestemmingsvoorschriften voor de toepassing van artikel 13, derde lid, van de Lvgro op één lijn te stellen met de procedure van artikel 11 van de EROC. Dat betekent ook dat het Gerecht de beroepen van Carmabi, ProMo en FDA terecht ontvankelijk heeft geacht.

10. De Lar en de Invoeringslandsverordening zijn tegelijkertijd in werking getreden. Op grond van artikel LXVII van de Invoeringslandsverordening is, indien ingevolge een wettelijke regeling tegen een beslissing van een bestuursorgaan een recht van beroep is toegekend op het Gerecht, de Lar van overeenkomstige toepassing, voor zover die wettelijke regeling of de aard van de betrekkelijke aangelegenheid zich daartegen niet verzet. Dit betekent dat de bestuursrechter telkens zal moeten nagaan of er grond is om een specifieke bepaling van de Lar niet van overeenkomstige toepassing te achten voor een beroep op grond van artikel 13, derde lid, van de Lvgro. Gelet hierop heeft het Hof in de uitspraak van 21 januari 2021 het begrip "belanghebbenden" in artikel 13, derde lid, van de Lvgro (en artikel 11, zesde lid, van de EROC) uitgelegd overeenkomstig de Lar en in de uitspraak van 12 januari 2017 overwogen dat tegen een uitspraak van het Gerecht op een beroep als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Lvgro hoger beroep kan worden ingesteld bij het Hof.

Kan voorafgaand aan het instellen van beroep tegen de herziening Oostpunt bezwaar worden gemaakt?

11. Carmabi betoogt dat tegen de vaststelling van de bestemmingsvoorschriften niet alleen beroep openstaat, maar dat een belanghebbende op grond van artikel 55 van de Lar er ook voor kan kiezen om daaraan voorafgaand bezwaar te maken (bij de wetgever). Daartoe voert zij aan dat de Lar van toepassing is op beroepen op grond van artikel 13, derde lid, van de Lvgro. Deze bepaling sluit het maken van bezwaar ook niet uit. Dat er ook een mogelijkheid is om op grond van artikel 11 van de EROC schriftelijke bezwaren in te dienen, betekent niet dat tegen de vastgestelde bestemmingsvoorschriften geen bezwaar mogelijk kan zijn. De procedures in de EROC en de Lar kunnen naast elkaar bestaan. De bezwaarschriftprocedure van de Lar verplicht de overheid tot een volledige heroverweging, zodat op basis van de meest recente inzichten en ontwikkelingen kan worden beslist. Volgens Carmabi is de mogelijkheid van bezwaar ook noodzakelijk, omdat anders de rechtsbescherming na 10 oktober 2010 zou zijn verslechterd.

Gelet op artikel LXVII van de Invoeringslandsverordening ligt in de eerste plaats de vraag voor of de wettelijke regeling of de aard van de betrekkelijke aangelegenheid zich ertegen verzet dat artikel 55 van de Lar hier van overeenkomstige toepassing is. Die vraag beantwoordt het Hof bevestigend. Daarvoor acht het Hof al doorslaggevend dat de staatkundige verhoudingen zich ertegen verzetten dat na de vaststelling overeenkomstig de procedure in de Staatsregeling van een landsverordening, een of meer belanghebbenden de wetgever er feitelijk toe kunnen dwingen om de wetgevingsprocedure over te doen. Carmabi wijst er verder weliswaar terecht op dat artikel 13, derde lid, van de Lvgro het maken van bezwaar niet uitsluit, maar uit de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling blijkt niet dat de wetgever heeft willen voorzien in twee schriftelijke - aan het beroep bij de bestuursrechter voorafgaande - voorprocedures. De wetgever heeft gekozen voor beroep bij de bestuursrechter na afronding van de bestuurlijke besluitvorming, waarvan de mogelijkheid om bezwaren in te dienen tegen de ontwerp-bestemmingsvoorschriften deel uitmaakt, en niet voor een nezwaarschriftprocedure. Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringslandsverordening (blz. 1) blijkt slechts dat is beoogd de in een wettelijke regeling opgenomen mogelijkheid van administratief beroep bij de Gouverneur te laten vervallen en daarvoor in de plaats beroep bij de bestuursrechter open te stellen. Uit de (niet genummerde) memorie van toelichting bij (artikel XI van) de Eilandsverordening tot wijziging van diverse eilandsverordeningen in verband met de invoering van de Lar (A.B. 2008, no. 71) blijkt dat ook de Eilandsraad ervan uitging dat na de - uitdrukkelijk gehandhaafde - bezwarenprocedures van artikel 11 van de EROC (meteen) beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld tegen de bestemmingsvoorschriften. Daar komt bij dat een dubbele voorprocedure in het algemeen uit een oogpunt van slagvaardige besluitvorming onwenselijk moet worden geacht. Dat de wetgever in een enkel geval daarvoor toch kiest - Carmabi heeft gewezen op de Landsverordening inzake concurrentie - is niet voldoende om dit uitgangspunt te ondergraven. Dat het stelsel van rechtsbescherming zoals dat na 10 oktober 2010 geldt de mogelijkheid van bezwaar noodzakelijk maakt, onderschrijft het Hof ten slotte niet. Het gegeven dat de bestuursrechter bij de toetsing van (de bestemmingsvoorschriften in) een ontwikkelingsplan sindsdien artikel 101 van de Staatsregeling en de daaruit voortvloeiende beperkingen van zijn toetsingsbevoegdheid in acht heeft te nemen, is voor een andersluidend oordeel niet toereikend.

Carmabi heeft er terecht op gewezen dat de Staatsregeling van het Land de Nederlandse Antillen geen toetsingsverbod kende. In zijn arrest van 4 september 1990 (TAR Justicia 1991, blz. 12-21) (hierna: het arrest Antonia en Paulina) heeft (de civiele kamer van) het Hof de overwegingen van de Hoge Raad in het Harmonisatiewet-arrest overgenomen en uiteengezet dat en waarom in het Land de Nederlandse Antillen het zelfde toetsingsverbod geldt als in Nederland. Sinds 10 oktober 2010 kent het Land Curaçao wel een toetsingsverbod en belet artikel 101 van de Staatsregeling dat de rechter treedt in de beoordeling van de verenigbaarheid van landsverordeningen met de Staatsregeling, behoudens de toetsing aan de artikelen 3 tot en met 21 van de Staatsregeling. In de memorie van toelichting bij de Staatsregeling (blz. 44) is daarover vermeld dat deze bepaling in de eerste plaats een verbod van toetsing van landsverordeningen aan de Staatsregeling bevat. Noch de inhoud van een landsverordening, noch de wijze van totstandkoming van een landsverordening mag door de rechter aan de Staatsregeling worden getoetst, behoudens toetsing aan de klassieke grondrechten genoemd in de artikelen 3 tot en met 21 van de Staatsregeling. Landsverordeningen blijven buiten toepassing als de rechter ze in strijd oordeelt met deze klassieke grondrechten, aldus de memorie van toelichting. Artikel 101 van de Staatsregeling bevat daarmee, anders dan artikel 120 van de Grondwet, geen volledig toetsingsverbod. De wetgever van de Staatsregeling heeft in de tekst van die bepaling tot uitdrukking gebracht dat de rechter landsverordeningen uitsluitend mag toetsen aan de klassieke grondrechten, zoals ook is vermeld op blz. 3 van de memorie van toelichting. Door alleen toetsing aan de klassieke grondrechten toe te staan, is er tegelijkertijd ook voor gekozen de rechter niet de bevoegdheid te geven om landsverordeningen te toetsen aan andere grondrechten, zoals de sociale grondrechten, en aan de institutionele bepalingen in de Staatsregeling. Evenmin heeft de wetgever van de Staatsregeling de rechter de bevoegdheid gegeven om landsverordeningen te toetsen aan de algemene rechtsbeginselen. Ook uit de parlementaire behandeling van artikel 101 van de Staatsregeling blijkt niet dat de wetgever van de Staatsregeling zich op het standpunt stelde dat deze bepaling ook de rechterlijke bevoegdheid zou inhouden om landsverordeningen te toetsen aan de algemene rechtsbeginselen. In zoverre is de betekenis van het arrest Antonia en Paulina door de inwerkingtreding van artikel 101 van de Staatsregeling dan ook niet gewijzigd. Gegeven deze - recente - keuze van de wetgever van de Staatsregeling en in aanmerking genomen dat niet kan worden gezegd dat dit standpunt duidelijk is achterhaald door de relevante juridische en maatschappelijke ontwikkelingen in Curaçao, moet artikel 101 van de Staatsregeling zo worden uitgelegd dat de rechter landsverordeningen uitsluitend mag toetsen aan de genoemde klassieke grondrechten en dus (onder meer) niet aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Het voorgaande betekent dat het Hof Carmabi niet volgt in haar betoog dat artikel 101 van de Staatsregeling niet in de weg staat aan toetsing van de herziening Oostpunt aan de algemene rechtsbeginselen. Het Hof acht het overigens niet ondenkbaar dat onder omstandigheden bij de beoordeling of een klassiek grondrecht is geschonden, mede betekenis kan toekomen aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht.

Anders dan Carmabi betoogt, is in dit verband niet van belang of de bepalingen van de herziening Oostpunt wel of niet moeten worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften. Voor de vaststelling dat de herziening Oostpunt een landsverordening is, is immers bepalend dat deze door de wetgever is vastgesteld overeenkomstig de procedure in de Staatsregeling. Ook hierin is geen grond gelegen om te oordelen dat de herziening Oostpunt aan de algemene rechtsbeginselen moet kunnen worden getoetst.

Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Lar acht het Hof gelet op artikel LXVII van de Invoeringslandsverordening hier niet van overeenkomstige toepassing. Dat is zo, omdat anders het door de wetgever van de Staatsregeling niet gewilde resultaat zou worden bereikt dat een landsverordening, in dit geval de herziening Oostpunt, aan een algemeen rechtsbeginsel kan worden getoetst. Het Hof verwijst naar 12.3.

De Hoge Raad heeft in het Harmonisatiewet-arrest uitdrukkelijk overwogen dat het de rechter wel vrijstaat om in bepaalde (groepen van) gevallen een wetsbepaling buiten toepassing te laten op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel. Het Hof heeft deze lijn in het arrest Antonia en Paulina overgenomen. In latere arresten (19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679, Bosentan, en laatstelijk 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729, Allianz) heeft de Hoge Raad dit zo geformuleerd, dat indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Het Hof voegt daaraan ter verduidelijking toe dat niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden kunnen zien zowel op het handelen van het bestuur bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling (zoals aan de orde was in de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 18 februari 1975, ECLI:NL:CRVB:1975:ZB0069 en ECLI:NL:CRVB:1975:1, en de ("doorbraak")arresten van de Hoge Raad van 12 april 1978, ECLI:NL:HR:1978:AC2432, ECLI:NL:HR:1978:AM4447 en ECLI:NL:HR:1978:AX3264) als op de wetgever bij het tot stand brengen van de wettelijke bepaling.

Ten slotte geldt op grond van artikel 94 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 5, eerste lid, en artikel 3, eerste lid, onder b, van het Statuut en artikel 2, aanhef en onder a en b, van de Staatsregeling, dat een bepaling in een landsverordening geen toepassing vindt als de rechter oordeelt dat toepassing van die bepaling niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Dat geldt dus ook ten aanzien van de herziening Oostpunt.

Dit betoog van Carmabi stuit al af op het gegeven dat het vereiste van "full jurisdiction" uitsluitend betrekking heeft op de rechterlijke toetsing en niet op procedures die daaraan voorafgaan. In 11.1 heeft het Hof verder al overwogen dat het gegeven dat de bestuursrechter bij de toetsing van (de bestemmingsvoorschriften in) een ontwikkelingsplan artikel 101 van de Staatsregeling en de daaruit voortvloeiende beperkingen van zijn toetsingsbevoegdheid in acht heeft te nemen, niet toereikend is om te oordelen dat de mogelijkheid van bezwaar moet openstaan.