Parket bij de Hoge Raad, 30-10-2020, ECLI:NL:PHR:2020:1037, 20/00237

Volgens onderdeel 1.1 heeft het hof het door art. 6 EVRM gegarandeerde recht op een ‘eerlijk proces’ veronachtzaamd, althans is het hof in strijd met het fundamentele beginsel van fair hearing of van equality of arms tot zijn beslissing gekomen.

Art. 6 lid 1 EVRM (civil limb) is in deze tuchtrechtelijke zaak van toepassing omdat de ontzetting uit het ambt van notaris, met alle gevolgen van dien, is aan te merken als een vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen in de zin van die verdragsbepaling. Of tevens sprake is van een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM, is minder gemakkelijk vast te stellen.¹² Het gaat in deze zaak niet om een strafvervolging naar nationaal recht. Ook inhoudelijk gaat het niet om de vaststelling of de notaris enig strafbaar feit heeft begaan. Anderzijds gaat het in deze zaak om meer dan slechts een vorm van intern verenigingsrecht. Het gaat, in de bewoordingen van art. 113 lid 2 Grondwet, om tuchtrechtspraak die door de overheid is ingesteld en bij wet is geregeld. Hoewel tuchtrecht verschillende doelstellingen kan hebben, is de hoofddoelstelling het bewaken van de integriteit van deze beroepsgroep, waarbij − naast het belang van deze beroepsgroep − ook een algemeen belang een rol speelt: het goed functioneren van en het publieke vertrouwen in het notariaat.¹³ In hoger beroep heeft (een bijzondere kamer van) een gerechtshof over de klacht beslist. Bij de bespreking van onderdeel 2 kom ik hierop terug.

In de toelichting op het middelonderdeel stelt de notaris dat hij in eerste aanleg en in hoger beroep in deze tuchtprocedure had aangevoerd dat hij inzage behoort te krijgen in de op 3 september 2015 door het BFT ontvangen mededeling van de Belastingdienst (genoemd in alinea 1.8 hiervoor), om zijn beroep op overschrijding van de klachttermijn door het BFT nader met feiten te kunnen onderbouwen. De notaris verwijst in dit verband naar een overweging ten overvloede in het genoemde arrest in kort geding van het gerechtshof Den Haag van 18 juni 2019. Na te hebben gewezen op de wettelijke geheimhoudingsplicht van de Belastingdienst en het BFT, wees dat gerechtshof de vordering van de notaris tot inzage van dit document af. Ten overvloede merkte dat gerechtshof op dat (eventueel) in de klachtprocedure zal moeten worden beslist of, mede beschouwd in het licht van art. 6 EVRM, de notaris anderszins aanspraak kan maken op de door hem ter inzage gevraagde bescheiden.

De toelichting op de klacht (onder 1.1.3 – 1.1.5) komt erop neer, dat het gerechtshof Amsterdam als tuchtrechter in hoger beroep een toetsing van deze weigering aan art. 6 EVRM ten onrechte achterwege heeft gelaten. Volgens de notaris heeft het gerechtshof hierdoor het contradictoire beginsel en het recht op gelijke behandeling van procespartijen geschonden.¹⁴ Volgens de notaris had het hof hem daarom niet mogen tegenwerpen dat hij zijn stelling (kort gezegd: dat het BFT vóór 14 juli 2014 – drie jaar voordat de klacht werd ingediend − al bekend was met deze feiten) niet nader heeft geconcretiseerd en onderbouwd.¹⁵

Het BFT heeft de klacht tegengesproken: door niet aan het BFT op te dragen de melding van de Belastingdienst of andere stukken in het geding te brengen, heeft het hof art. 6 EVRM niet geschonden. Dit klemt volgens het BFT te meer, omdat voor het niet overleggen daarvan een goede reden bestond, te weten de ingevolge art. 110 lid 8 Wna op het BFT rustende geheimhoudingsplicht.¹⁶ Het BFT wijst erop, dat de notaris zijn (betwiste) stelling dat hij al in 2010 met een medewerker van het BFT heeft gesproken over de gewraakte geldstromen, niet heeft kunnen onderbouwen met een gespreksverslag of anderszins. Ook zijn stelling dat het BFT vóór de start van het onderzoek op 3 december 2015 reeds op de hoogte was van zijn handelingen met betrekking tot deze nalatenschap, heeft de notaris niet kunnen onderbouwen. In de procedure in hoger beroep heeft het BFT gesteld dat het van de Belastingdienst ontvangen bericht als bedoeld in art. 111c Wna het enige contact tussen de Belastingdienst en het BFT betrof en dat over het onderwerp van dat signaal geen eerdere correspondentie is gevoerd.

Evenals het BFT in zijn reactie (onder 2.4) op dit middelonderdeel, ben ik van mening dat het in het middelonderdeel aangehaalde arrest van het EHRM onvoldoende steun biedt voor het standpunt van de notaris. In dat arrest overweegt het EHRM dat het vereiste van een ‘eerlijk proces’ in art. 6 EVRM meebrengt dat de procespartijen gelegenheid behoren te krijgen (niet slechts om hun standpunt aan de rechter toe te lichten en daarvoor bewijs aan te dragen, maar ook) om kennis te nemen van de (bewijs)stukken en standpunten die door anderen in het geding zijn gebracht en om daarop commentaar te leveren. In het Nederlandse burgerlijk procesrecht is deze rechtsnorm gecodificeerd in art. 19 lid 1 Rv. Dezelfde rechtsnorm kan worden aangehouden in het tuchtrecht voor notarissen.¹⁷ Daaruit kan niet worden afgeleid dat een procespartij in het notarieel tuchtrecht ook aanspraak heeft op kennisneming van stukken die niet in het geding zijn gebracht.¹⁸

Het hof overweegt in rov. 6.8 dat het aan de notaris is (zijnde degene die zich op het verstrijken van een vervaltermijn heeft beroepen) om aannemelijk te maken dat de klager de vereiste kennis op een eerder moment heeft verkregen. Deze verdeling van de stelplicht is in cassatie niet bestreden en moet daarom uitgangspunt bij de beoordeling zijn.

Op grond van art. 101 lid 2 Wna is de notaris gerechtigd om kennis te nemen van “de op de zaak betrekking hebbende stukken”. Die regel ziet slechts op de stukken van de tuchtrechtelijke procedure en het daarin gehouden vooronderzoek. Deze wet bevat geen regels voor de inzage van stukken die (nog) niet in de tuchtrechtelijke procedure ter kennis van de tuchtrechter zijn gebracht. Wel kan een notaris aan de Kamer voor het notariaat verzoeken om gebruik te maken van haar bevoegdheid om stukken op te vragen bij het BFT.

In de drie grote rechtsgebieden is de vraag of een procespartij er recht op heeft dat een andere partij bepaalde bescheiden in het geding brengt of op andere wijze ter inzage geeft, op verschillende wijzen geregeld. In het burgerlijk procesrecht geldt de hoofdregel van art. 21 Rv (waarheidsplicht, in de wandeling ook wel aangeduid als: ‘alle kaarten op tafel leggen’) en regelt art. 22 Rv het opvragen van bescheiden en eventueel de vertrouwelijke kennisneming van die bescheiden door alleen de rechter; ook kan via art. 28 Rv aan partijen een geheimhoudingsplicht worden opgelegd. Daarnaast kan een procespartij een vordering als bedoeld in art. 843a Rv instellen tot het verkrijgen van bepaalde informatie (zoals in dit geval door de notaris in kort geding vergeefs is gedaan), dan wel getuigen laten oproepen.

In het bestuursprocesrecht geldt de hoofdregel dat het bestuursorgaan ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan de rechter inzendt bij aanvang van het vooronderzoek (art. 8:42 Awb). Op grond van art. 8:28 e.v. en art. 8:45 Awb kan de bestuursrechter aan partijen verzoeken om nadere inlichtingen te verschaffen of bepaalde stukken over te leggen. Art. 8:29 Awb regelt de mogelijkheid van vertrouwelijke kennisneming daarvan door de rechter.

In strafzaken geldt een verbaliseringsplicht voor opsporingsambtenaren op grond van art. 152 Sv. Tijdens het vooronderzoek en tijdens het onderzoek ter terechtzitting kan een weigering van het Openbaar Ministerie om bepaalde (opsporings)informatie aan de verdachte of diens raadsman te verstrekken op verschillende wijzen en op verschillende momenten aan de orde komen. Het voert te ver, nu in deze niet-strafrechtelijke zaak daarop dieper in te gaan.¹⁹

In alle rechtsgebieden kunnen zich gevallen voordoen waarin gehele of gedeeltelijke geheimhouding van documenten of van bepaalde (persoons-)gegevens nodig is om belangen van anderen, zoals bijvoorbeeld de persoonlijke veiligheid en/of de privacy, te beschermen. Daarnaast kan een publiek belang reden zijn voor geheimhouding. In het bijzonder in het strafprocesrecht kan zich het probleem voordoen dat informatie gedurende enige tijd geheim wordt gehouden om collusie (het wegmaken van bewijsmateriaal) te voorkómen of om een grootschalig opsporingsonderzoek niet te laten mislukken door voortijdig uitlekken van informatie over (voorgenomen of reeds ondernomen) opsporingsactiviteiten en -methoden.²⁰ Uit de rechtspraak van de Hoge Raad zijn voorbeelden bekend van gevallen waarin de Belastingdienst niet bereid was om informatie te verschaffen over de tipgever die inlichtingen aan de Belastingdienst had verstrekt.²¹

De geheimhoudingsplicht van ambtenaren van de Belastingdienst berust op art. 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen. Art. 111c Wna is een van de in art. 67 AWR bedoelde uitzonderingen, die het de Belastingdienst mogelijk maakte om bij brief van 31 augustus 2015 aan het BFT mededelingen te doen. De geheimhoudingsplicht van het bestuur van het BFT, als bedoeld in art. 110 lid 8 Wna, omvat ook de melding die het BFT van de Belastingdienst heeft verkregen.

Voor een bondig overzicht van de rechtspraak van het EHRM over het beginsel van equality of arms verwijs ik naar beide Case Law Guides over art. 6 EVRM.²³ In de rechtspraak van het EHRM wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds het recht van een verdachte, respectievelijk van een procespartij in een civiele procedure, om kennis te nemen van het bewijsmateriaal (‘disclosure of evidence’) en anderzijds het recht van een verdachte of procespartij om commentaar te leveren op het bewijsmateriaal (‘fully adversarial proceedings’).

In het onderhavige geval staat vast dat de brief van de Belastingdienst aan het BFT van 31 augustus 2015 geen deel uitmaakt van de stukken waarover de Kamer voor het notariaat dan wel het gerechtshof in het tuchtrechtelijk hoger beroep de beschikking heeft gehad. Het hof heeft zijn kennis over het bestaan van deze brief ontleend aan hetgeen BFT en de notaris in deze tuchtrechtelijke procedure daarover hebben gesteld.²⁴

Zelfs indien de strengere (criminal charge-)maatstaven zouden worden gehanteerd voor een tuchtrechtelijke procedure als de onderhavige, acht ik de bestreden beslissing niet daarmee in strijd. Die maatstaven strekken zich weliswaar mede uit tot de feiten die van belang (kunnen) zijn voor de beantwoording van een voorvraag, zoals in dit geval de ontvankelijkheid van de klacht in relatie tot de wettelijke klachttermijn, maar zij hebben niet, althans niet zonder meer, gevolgen voor de mogelijkheden van de notaris om zich inhoudelijk tegen de aanklacht te verdedigen. De notaris heeft – uiteraard – niet gesteld dat het BFT vóór 14 juli 2014 − drie jaar vóór de datum van indiening van de klacht – kennis had van een belangenverstrengeling door de notaris, zoals het BFT die in deze procedure aan de notaris verwijt. De discussie in eerste aanleg en, met name, in hoger beroep²⁶ ging hoofdzakelijk over de vraag of het BFT eerder in actie had kunnen komen op basis van de feiten waarvan het vóór 14 juli 2014 − drie jaar vóór de datum van indiening van de klacht – kennis had of redelijkerwijs kennis had kunnen nemen. Volgens het BFT stond het notariskantoor weliswaar onder verscherpt toezicht, maar werd in de daarvan opgemaakte rapporten geen gewag gemaakt van de geldstromen, laat staan van de belangenverstrengeling die het BFT de notaris verwijt (door het hof samengevat in rov. 4.1 – 4.2). Ook in de redenering van het hof is voor het aanvangen van de klachttermijn niet voldoende dat het BFT kennis had van los staande feiten of dat het bekend was met de opvattingen van de Belastingdienst.²⁷ Volgens de Kamer voor het notariaat en het hof gaat het om het tijdstip waarop het BFT voor het eerst kennis heeft genomen (of redelijkerwijs had kunnen nemen) van feiten waaruit blijkt van de in de klacht bedoelde belangenverstrengeling en is dat tijdstip niet eerder gelegen dan bij aanvang van het door BFT zelf ingestelde onderzoek (3 december 2015).

De notaris heeft in zijn memorie van grieven (blz. 10 – 19 en prod. 16) gewezen op de parlementaire geschiedenis van de bepaling over de klachttermijn (thans art. 99 lid 21 Wna).²⁸ In cassatie behoeft niet te worden beslist of het BFT vóór 14 juli 2014 redelijkerwijs kennis had kunnen nemen van een belangenverstrengeling zoals in dit geding aan de notaris had kunnen weten. Het gaat in onderdeel 1.1 om de vraag of de bestreden beslissing in strijd met art. 6 lid 1 EVRM (fair trial en equality of arms) tot stand is gekomen. Mijn slotsom is dat het hof niet in strijd met deze beginselen heeft gehandeld en dat deze rechtsklacht faalt.

Onderdeel 1.2 houdt in dat het hof het oordeel dat de notaris zijn stellingen over de aanvang van de klachttermijn niet of onvoldoende heeft onderbouwd, ontoereikend heeft gemotiveerd. Dat oordeel is volgens de klacht niet te rijmen met het essentiële verweer van de notaris dat hij deze stelling niet kón onderbouwen, omdat hem geen inzage in het dossier van het BFT werd verschaft en hij, bijgevolg, in bewijsnood is gekomen.

Het hof heeft deze stellingen niet afzonderlijk besproken, maar het standpunt van de notaris samengevat in rov. 6.7. Niettemin maakt de redengeving voor de lezer duidelijk waarom het hof aan deze stellingen niet de door de notaris gewenste gevolgtrekking heeft verbonden. In rov. 6.9 is het hof ingegaan op de mededelingen die de notaris naar zijn zeggen in maart 2010 aan een vertegenwoordiger van het BFT heeft gedaan, maar die nergens in gespreksverslagen of andere documenten zijn vastgelegd. Het hof wijst op het feit dat de klacht mede ziet op de geldstromen als gevolg van de verkopen van de laatste delen van het Landgoed, waarover de notaris tijdens het door hem gestelde gesprek in maart 2010 nog niet heeft kunnen spreken. Ook uit de rapportages in het kader van het verscherpt toezicht van het BFT op het kantoor van deze notaris blijkt volgens het hof niet dat het BFT bekend was met de in deze procedure aan de notaris verweten gedragingen. Met andere woorden: in het oordeel van het hof ligt besloten dat hetgeen vóór 14 juli 2014 bij het BFT bekend was, niet voldoende is om de notaris te verdenken van een belangenverstrengeling als die waarop de klacht betrekking heeft. Beide motiveringsklachten falen.

Onderdeel 2 omvat twee rechtsklachten die gezamenlijk zullen worden besproken. De klacht onder 2.1 houdt in dat het hof heeft miskend dat ingevolge art. 7 EVRM en art. 15 lid 1 IVBPR geen zwaardere straf kan worden opgelegd dan die, welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing is. Aangezien ten tijde van de verweten gedragingen (2009 – 2011) de zwaarst mogelijke straf enkel de ‘ontzetting uit het ambt’ was, is het oordeel van het hof dat het kon overgaan tot oplegging van een geldboete tezamen met ontzetting uit het ambt rechtens onjuist. De klacht onder 2.2 houdt in dat het hof bovendien heeft miskend dat het op grond van art. 103 Wna de maatregel van ontzetting uit het ambt niet mag combineren met het opleggen van een geldboete.

Deze laatste klacht is in het cassatierekest onder 2.2.1 – 2.2.3 toegelicht. Volgens de notaris valt uit de memorie van toelichting – de in alinea 3.26 hiervoor aangehaalde passage − op te maken dat de wetgever doelde op de combinatie van een geldboete met een waarschuwing, een berisping of een schorsing. Volgens het middelonderdeel was deze opsomming door de wetgever limitatief bedoeld. De tuchtmaatregelen waarschuwing, berisping en schorsing hebben een meervoudige functie, te weten bestraffing en het stimuleren van gedragsverandering bij de beroepsbeoefenaar aan wie deze maatregelen worden opgelegd. Bij een ontzetting uit het ambt van notaris is er vanzelfsprekend geen reden meer om de betrokkene te stimuleren tot gedragsverandering bij het uitoefenen van het beroep van notaris. Daarom is volgens de notaris niet aannemelijk dat de wetgever de zwaarste tuchtmaatregel (ontzetting uit het ambt) verder heeft willen verzwaren door het toevoegen van een daarmee te combineren geldboete als nieuwe tuchtmaatregel. Ook beschouwd vanuit het oogpunt van bescherming van eventuele benadeelden, bestond in dit geval geen reden voor deze combinatie van tuchtmaatregelen: geen van de vijftig belanghebbenden heeft een schadeclaim of klacht tegen de notaris ingediend.

Het BFT stelt, kort samengevat, het volgende hiertegenover. Een tuchtmaatregel als de onderhavige geldboete valt niet onder het bereik van art. 7 EVRM. Op grond van het overgangsrecht in de wet van 29 september 2011, Stb. 2011, 470 (zie art. VII lid 4), bestaat slechts eerbiedigende werking voor het tot dan toe geldende recht indien het gaat om een tuchtrechtelijke procedure die op de dag van inwerkingtreding van deze wet aanhangig was.³⁶ Daarvan is in dit geval geen sprake. Dat de wetgever in de aangehaalde passage in de memorie van toelichting een limitatieve opsomming heeft willen geven van mogelijke combinaties van maatregelen, blijkt volgens het BFT nergens uit.³⁷

In art. 7 EVRM is het beginsel ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’ neergelegd. In Nederland is dit beginsel neergelegd in art. 1 van het Wetboek van Strafrecht. Art. 1 Sr is in deze zaak niet van toepassing, omdat het in dit geval niet gaat om het opleggen van een straf ter zake van het plegen van een strafbaar feit. Terzijde merk ik op dat de opheffing van het vroegere verbod van cumulatie van hoofdstraffen in het Wetboek van Strafrecht (Wet van 21 december 1994, Stb. 1995, 32) niet zonder meer is aan te merken als een ‘verandering van wetgeving’ in de zin van art. 1 Sr.³⁸

Art. 1 lid 2 Sr is in art. 5:46 lid 4 Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in titel 5.4 van die wet. Er is een betrekkelijk omvangrijke jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters, zowel ten aanzien van de toepassing van het lex certa-beginsel als ten aanzien van het lex mitior-beginsel bij verandering van wetgeving.³⁹ Ook in de rechtspraak van de Hoge Raad over boetes in belastingzaken zijn deze beginselen van belang gebleken.⁴⁰

De in art. 7 EVRM gebruikte begrippen ‘criminal offence’ en ‘penalty’ hebben een autonome betekenis, naast de betekenis die in het nationale recht aan deze begrippen wordt gegeven. Dit maakt het in beginsel mogelijk, dit verdragsartikel ook toe te passen op gevallen waarin strafbare gedragingen worden bestraft in een ander kader dan de nationale strafrechtstoepassing (in Nederland: het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering).⁴¹ Het ligt voor de hand, het toepassingsgebied van art. 7 lid 1 EVRM te beschouwen in samenhang met het begrip ‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM.⁴²

In het bestuursrecht, waar verschillende soorten sancties naast elkaar voorkomen, is de rechtsontwikkeling op dit punt ver gevorderd. Art. 5:2 Awb onderscheidt de bestuurlijke sanctie, de herstelsanctie en de bestraffende sanctie. Deze laatste wordt aldaar omschreven als: “een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen”. In de Awb wordt de bestuurlijke boete omschreven als “de bestraffende sanctie inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom” (zie art. 5:40 lid 1 Awb).

De door het BFT ingediende klacht, zoals deze door de Kamer voor het notariaat en in hoger beroep door het hof is opgevat, ging niet over de vraag of de notaris zich aan enig strafbaar feit naar Nederlands recht schuldig heeft gemaakt. De opgelegde tuchtmaatregel van ontzegging uit het ambt heeft in de eerste plaats een ‘purgatoire’ functie (het zuiver houden van de beroepsgroep van notarissen). Voor zover de ontzetting uit het ambt is gekoppeld aan de gegrondbevinding van een verwijt aan de notaris, is het punitieve element ondergeschikt daaraan. Overigens gaat het in dit middelonderdeel niet om de ontzetting uit het ambt op zichzelf, maar om de combinatie met de geldboete als tuchtmaatregel.

Aan het eerste criterium uit het arrest Engel c.s./Nederland is in dit geval niet voldaan: het verwijt waarover de tuchtrechter en in hoger beroep het hof moest oordelen wordt in het nationale recht niet aangemerkt als een strafbaar feit. Evenmin wijst de aard van de geschonden norm op een criminal charge: zowel het gebod van rolvastheid als notaris (verwijt i) als het verbod van belangenverstrengeling (verwijt ii, aangemerkt als het belangrijkste verwijt) is typisch gericht tot notarissen. Dat met het publieke vertrouwen in − de integriteit van − het notariaat ook een algemeen belang wordt gediend, wil nog niet zeggen dat de aard van de overtreding strafrechtelijk is.

Ten aanzien van het derde criterium uit het arrest Engel c.s./Nederland, kan men aarzelen, gelet op de ontwikkeling in de rechtspraak over bestuurlijke boeten. Nu het in dit geval gaat om een geldboete als tuchtmaatregel (in combinatie met de ontzetting uit het ambt), is er veel voor te zeggen art. 7 EVRM te beschouwen als een in het algemeen voor punitieve sancties geldende rechtsregel. Indien aan het derde Engel-criterium – de zwaarte van de strafbedreiging − zelfstandig betekenis wordt toegekend, zou dit betekenen dat, indien middelonderdeel 1 slaagt en, na vernietiging en terugwijzing, de oplegging van een tuchtmaatregel opnieuw moet worden beoordeeld, het opleggen van een geldboete (in combinatie met de ontzetting uit het ambt) niet mogelijk is ter zake van gedragingen uit het tijdvak vóór 1 januari 2013, toen nog geen geldboete op deze normschending was gesteld.

Ofschoon de steller van het middel hier een punt heeft, moet – gelet op het voorgaande – mijn slotsom zijn dat onderdeel 2 niet zelfstandig tot cassatie kan leiden.

Dan blijft nog de vraag of de bedoeling van de nationale wetgever, zoals deze tot uitdrukking komt in de in het middel aangehaalde passage uit de memorie van toelichting, in de weg staat aan het opleggen van een geldboete naast de ontzetting uit het ambt van notaris, ter zake van gedragingen begaan in het tijdperk vóór 1 januari 2013. Dat de wetgever in de aangehaalde passage uit de memorie van toelichting een limitatieve opsomming heeft willen geven van mogelijke combinaties van tuchtmaatregelen, kan ik niet opmaken uit de tekst daarvan, noch uit de context. Met de steller van het middel wil ik aannemen dat de bewindspersoon die de memorie van toelichting heeft ondertekend destijds niet heeft gedacht aan de mogelijkheid een ontzetting uit het ambt van notaris te combineren met het opleggen van een geldboete, maar dat is niet beslissend. Niet kan worden staande gehouden dat de combinatie van een ontzetting uit het ambt met alle consequenties van dien en een geldboete praktisch nut ontbeert: het BFT wijst er terecht op, dat het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen ook mogelijk is ten aanzien van notarissen die ten tijde van het tuchtrechtelijk oordeel hun ambt inmiddels hebben neergelegd. Daarom acht ik het onjuist, een limitatieve opvatting als in het cassatiemiddel genoemd aan de wetgever toe te schrijven.