Rechtbank Amsterdam, 17-04-2012, BW2784, AWB 11-2010 GEMWT

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

en

Procesverloop

Bij besluit van 25 augustus 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om afgifte van een paspoort niet in behandeling genomen.

Bij besluit van 1 april 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 7 november 2011 geschorst en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak, gevoegd met de zaak van [eiser] (11/894 GEMWT), behandeld op 25 januari 2012. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. [persoon 1], werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en mr. [persoon 2], werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank de gevoegde zaken weer gesplitst. In de zaak van [eiser] doet de rechtbank heden apart uitspraak.

Overwegingen

1. Feiten en omstandigheden

1.1. Eiseres heeft op 25 augustus 2010 een paspoort aangevraagd bij het loket Burgerzaken van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.

1.2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres buiten behandeling gesteld, omdat eiseres haar vingerafdrukken niet wilde laten afnemen.

1.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie burgerzaken, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. In het advies is – kort gezegd – overwogen dat geen sprake is van strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De mogelijkheden voor toegang tot biometrische gegevens voor veiligheids- inlichtingen- en justitiële diensten worden ingeperkt door de Paspoortwet. Volgens het advies blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de Paspoortwet voldoende waarborgen bevat om veiligheidsrisico’s effectief tegen te gaan. Verweerder is gehouden om de Paspoortwet uit te voeren. Dat betekent dat verweerder eiseres alleen een paspoort kan verstrekken als aan de voorwaarden voor de aanvraag is voldaan. Nu bij eiseres geen sprake is van een fysieke beperking waardoor het afnemen van vingerafdrukken niet mogelijk is, kan verweerder niet afwijken van de voorwaarde van het afgeven van vingerafdrukken bij de aanvraag van een reisdocument.

1.4. Eiseres heeft – samengevat – betoogd dat zij heeft geweigerd om haar vingerafdrukken af te staan, omdat zij principieel bezwaar heeft tegen de opslag van haar biometrische gegevens. Volgens eiseres vormen haar gewetensbezwaren een tijdelijke verhindering als bedoeld in artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (PUN), zodat verweerder in haar geval dient af te zien van het nemen van vingerafdrukken. Zij stelt dat de opslag van haar vingerafdrukken in een (de)centraal overheidsregister een inbreuk op de bescherming van haar persoonlijke levenssfeer en haar lichamelijke integriteit vormt, en ook een bedreiging van haar veiligheid is. Daarbij beroept zij zich onder meer op artikel 8 van het EVRM. Voorts voert zij aan dat in de PUN, in afwijking van de Verordening, de verplichting is opgenomen om vier, in plaats van twee vingerafdrukken af te staan. Hiervoor ontbreekt een pressing social need als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Eiseres stelt daarnaast dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert. Ter zitting heeft eiseres verder onder meer aangegeven dat haar beroep mede is gericht tegen de opslag van haar gezichtsscan. Voorts heeft zij de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de rechtbank verweerder beveelt om aan eiseres een paspoort uit te reiken en dit niet te laten vervallen totdat onderhavige procedure heeft geleid tot een onherroepelijke uitspraak.

2. Wettelijk kader

2.1. In de Verordening (EG) nr. 2252/2004 (hierna: de Verordening), zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 444/2009, is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.

In artikel 4, derde lid, van de Verordening is bepaald dat biometrische gegevens worden verzameld en opgeslagen in het opslagmedium voor paspoorten en reisdocumenten met het oog op de afgifte van zulke documenten. Voor de toepassing van deze verordening mogen de biometrische kenmerken in paspoorten en reisdocumenten alleen worden gebruikt voor het verifiëren van de authenticiteit van het paspoort of reisdocument en de identiteit van de houder door middel van direct beschikbare vergelijkbare kenmerken wanneer het overleggen van een paspoort of reisdocument wettelijk vereist is.

In overweging 4 van de considerans bij de Verordening 444/2009 is vermeld dat het van essentieel belang is om de uitzonderingen op de verplichte afname van vingerafdrukken te harmoniseren. In deze overweging is verder opgenomen dat het beter is de uitzonderingen op de verplichte afname van vingerafdrukken voor paspoorten en door de lidstaten afgegeven reisdocumenten, niet bij nationale wetgeving te laten regelen.

2.2. In de Paspoortwet is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald.

In artikel 1, eerste lid, onder a, van de Paspoortwet is bepaald dat een paspoort een reisdocument van het Koninkrijk der Nederlanden is.

In artikel 3, derde lid, van de Paspoortwet is bepaald dat een reisdocument voorzien is van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder volgens nader door Onze Minister te stellen regels. Bij algemene maatregel van rijksbestuur kunnen reisdocumenten worden aangewezen die niet worden voorzien van een of meer van deze gegevens en kunnen regels worden gesteld over de gevallen waarin kan worden afgezien van het opnemen van een gezichtsopname, vingerafdrukken of de handtekening in het aangevraagde reisdocumenten indien deze gegevens niet van de houder kunnen worden verkregen.

2.3. In de PUN is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.

In artikel 39, eerste lid, van de PUN is bepaald dat een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 38 niet in behandeling wordt genomen.

In artikel 72, vierde lid, van de PUN is bepaald dat de in de reisdocumentenadministratie opgenomen gegevens gedurende elf jaren na de datum van verstrekking van het betreffende reisdocument dan wel de opneming van de inschrijving in een reisdocument worden bewaard.

Met ingang van 23 juni 2011 is aan artikel 72 van de PUN een vijfde lid toegevoegd. Hierin is bepaald dat, in afwijking van het vierde lid, de in artikel 28a van de PUN bedoelde, in de reisdocumentenadministratie opgenomen vingerafdrukken worden bewaard tot het moment dat de uitreiking van het aangevraagde reisdocument dan wel de reden voor het niet uitreiken daarvan in het reisdocumentenstation is geregistreerd.

2.4. In artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

3. Inhoudelijke beoordeling

3.1. De rechtbank stelt ten aanzien van de opslag van de vingerafdrukken in een centrale administratie het volgende voorop.

3.2. Onder de Paspoortwet en de PUN, zoals deze golden ten tijde van het bestreden besluit, heeft de aanvraag en verstrekking van een paspoort tot gevolg dat vier vingerafdrukken van de aanvrager worden opgeslagen in de gemeentelijke administratie waar het document wordt aangevraagd. Twee afdrukken worden in een chip op het document opgenomen. De opname van vingerafdrukken in een nationaal centraal administratiesysteem is op grond van artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet afhankelijk gesteld van de inwerkingtreding van onderdelen die ten tijde van het bestreden besluit geen werking hadden (en ook nadien nog niet in werking zijn getreden).

3.3. Bij brieven van 26 april en 19 mei 2011 (TK 2010-2011, 25 764, nrs. 46 en 27) heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besloten om van de opslag van de vingerafdrukken af te zien. In verband hiermee is met ingang van 23 juni 2011 de PUN gewijzigd, zodat vingerafdrukken niet langer elf jaar worden bewaard. Op dit moment worden vingerafdrukken enkel decentraal bewaard tot het moment van uitreiking van het document, waarna ze niet langer raadpleegbaar zijn. De minister heeft in de hiervoor genoemde brieven ook aangekondigd dat een wetgevingstraject in gang wordt gezet om de Paspoortwet te wijzigen, waardoor de wettelijke grondslag om vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie op te slaan zal komen te vervallen. Verweerder heeft erop gewezen dat een traject is gestart om al opgeslagen vingerafdrukken uit de (decentrale) reisdocumentenadministratie te verwijderen.

3.4. De rechtbank is tegen deze achtergrond, met partijen, van oordeel dat eiseres geen belang heeft bij een beoordeling van haar beroepsgronden gericht tegen de opslag van haar vingerafdrukken in een centrale administratie.

3.5. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting van 25 januari 2012 verklaard dat het beroep zich richt tegen de verplichting om vingerafdrukken af te staan, tegen de opslag van twee afdrukken en gezichtsscan op de chip van het paspoort en tegen de tijdelijke decentrale opslag van vier afdrukken gedurende de aanvraagprocedure.

3.6. Het beroep van eiseres richt zich dus primair tegen de afgifte van vingerafdrukken, of dit nu gaat om twee of vier vingerafdrukken. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres desgevraagd toegelicht dat haar beroepsgronden niet zijn gericht tegen de Verordening. De verbindendheid van de Verordening is door eiseres nadrukkelijk niet ter discussie gesteld. De rechtbank gaat daarom uit van de verbindendheid van de Verordening.

3.7. De rechtbank stelt vast dat artikel 1, tweede lid, van de Verordening de verplichting bevat om vingerafdrukken in het reisdocument op te nemen. De in de Verordening neergelegde verplichting om vingerafdrukken in het reisdocument op te nemen impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat de aanvrager van het reisdocument vingerafdrukken ook feitelijk dient af te staan. Nu eiseres heeft geweigerd om haar vingerafdrukken af te staan en deze verplichting tot afgifte voortvloeit uit de Verordening, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank, gelet op artikel 39, eerste lid, van de PUN, terecht besloten om de aanvraag van eiseres niet (verder) in behandeling te nemen. De door eiseres aangevoerde grond dat in de PUN, in afwijking van de Verordening, de verplichting is opgenomen om vier, in plaats van twee vingerafdrukken af te staan, leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft immers helemaal geen vingerafdrukken willen afgeven, ook niet de twee door de Verordening vereiste vingerafdrukken.

3.8. Eiseres heeft aangevoerd dat zij gewetensbezwaren heeft en dat er daarom sprake is van een tijdelijke verhindering als bedoeld in artikel 28a, zesde lid, van de PUN. Volgens eiseres zijn de uitzonderingen opgenomen in de PUN ruimer dan in de Verordening. Deze ruimte binnen het nationale recht brengt volgens eiseres mee dat verweerder, gelet op artikel 8 van het EVRM, niet van haar kan verlangen dat zij vingerafdrukken afstaat.

3.9. De rechtbank stelt vast dat in de Verordening twee groepen zijn vrijgesteld van de verplichte afname van vingerafdrukken, te weten kinderen jonger dan twaalf jaar en personen bij wie het nemen van vingerafdrukken fysiek onmogelijk is. Verder is een regeling opgenomen voor de situatie dat het nemen van een afdruk tijdelijk onmogelijk is. De Verordening maakt dus geen uitzondering voor personen met gewetensbezwaren.

3.10. Het in de Paspoortwet en de PUN opgenomen wettelijke kader, zoals hiervoor onder overwegingen 2.2 en 2.3 weergegeven, betreft het kader zoals dat op 28 juni 2009 als gevolg van de Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie in werking is getreden. De daarin opgenomen wijzigingen strekken ertoe de wet in lijn te brengen met de Verordening (zie: TK 2007-2008 31 324, nr. 3, p. 2). Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever geen ruimte heeft gezien voor een uitzonderingsmogelijkheid van opname van vingerafdrukken voor zover sprake is van gewetensbezwaren (zie: TK 2007-2008, 31 324, nr. 5, p. 3). Het was, gelet op overweging 4 van de considerans behorende bij de Verordening 444/2009, ook niet de bedoeling dat in de nationale wetgeving zou worden afgeweken van de in de Verordening genoemde uitzonderingen op verplichte afname van vingerafdrukken. De rechtbank leest ook feitelijk in artikel 28a, zesde lid, van de PUN geen ruimere uitzondering op de verplichting om vingerafdrukken af te staan. Uit artikel 28a, zesde lid, van de PUN volgt dat ingeval van een fysieke dan wel een tijdelijke verhindering eerst wordt gekeken of opname van afdrukken van andere vingers wel mogelijk is en voor zover het onmogelijk zou zijn om vier afdrukken op te nemen, een medische verklaring van de aanvrager kan worden verlangd. Dit duidt erop dat met een tijdelijke verhindering is gedoeld op een tijdelijke fysieke verhindering. Het in de Paspoortwet en de PUN opgenomen kader ten aanzien van de afgifte van vingerafdrukken is in zoverre dan ook in overeenstemming met het bepaalde in de Verordening en maakt geen uitzondering op de verplichte afname van vingerafdrukken voor personen met gewetensbezwaren. Het beroep van eiseres op artikel 28a van de PUN slaagt dus niet.

3.11. Ten aanzien van het beroep op artikel 8 van het EVRM overweegt de rechtbank dat het in de Paspoortwet en de PUN opgenomen kader ten aanzien van de afgifte van (in ieder geval twee) vingerafdrukken in overeenstemming is met het bepaalde in de Verordening. Het beroep op artikel 8 van het EVRM richt zich derhalve in feite op de regeling zoals vervat in de Verordening. Zoals hiervoor in overweging 3.6 al is vastgesteld, heeft de gemachtigde van eiseres desgevraagd echter uitdrukkelijk meegedeeld dat de beroepsgronden niet zijn gericht tegen de Verordening en dat de verbindendheid van de Verordening niet ter discussie wordt gesteld. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding om het beroep op artikel 8 van het EVRM te bespreken.

3.12. De beroepsgrond van eiseres dat zij op grond van artikel 4:3, eerste lid, van de Awb kan weigeren de vingerafdrukken af te staan, faalt. Het tweede lid van artikel 4:3 van de Awb bepaalt immers dat het eerste lid niet van toepassing is op bij wettelijk voorschrift aangegeven gegevens en bescheiden, waarvan is bepaald dat deze dienen te worden overgelegd.

3.13. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd verklaard dat zij geen bezwaar heeft tegen het feit dat haar geen termijn is gegund om haar aanvraag aan te vullen omdat zij sowieso geen vingerafdrukken wilde afstaan.

3.14. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft besloten om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Eiseres heeft ook gronden aangevoerd met betrekking tot de opslag van vingerafdrukken op de chip in het paspoort en in de decentrale administratie en de mogelijkheden van misbruik die deze opslag in zich bergt. De rechtbank gaat ervan uit dat ook die gronden de basis waren voor de weigering van eiseres om vingerafdrukken af te staan. Deze gronden kunnen echter niet alsnog tot het oordeel leiden dat verweerder de aanvraag van eiseres (zonder vingerafdrukken) in behandeling had dienen te nemen en vervolgens een paspoort had dienen af te geven. De Verordening biedt verweerder die ruimte niet. Het beroep van eiseres voor zover gericht tegen de opslag van de gezichtsscan behoeft geen bespreking meer, omdat verweerder de aanvraag van eiseres al buiten behandeling mocht stellen wegens het weigeren van vingerafdrukken.

3.15. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor het treffen van een voorlopige voorziening ziet de rechtbank geen aanleiding.

4. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling ziet de rechtbank evenmin aanleiding.

Beslissing

de griffier de rechter