College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-10-2017, ECLI:NL:CBB:2017:426, 16/272 ea
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-10-2017, ECLI:NL:CBB:2017:426, 16/272 ea
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 19 oktober 2017
- Datum publicatie
- 6 februari 2018
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2017:426
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2016:1684, Overig
- Zaaknummer
- 16/272 ea
Inhoudsindicatie
Boete opgelegd ivm verontreinigde kipkarkassen. Overtreding artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 Verordening 853/2004. Terecht overtreding geconstateerd. Verweerder heeft niet gehandeld conform handhavingsbeleid. Beroep gegrond.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummers: 16/272, 16/273, 16/274, 16/275, 16/276, 16/277 en 16/278
11350
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 oktober 2017 op de hoger beroepen van:
tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 7 maart 2016, kenmerken ROT 15/2761, ROT 15/2762, ROT 15/2765, ROT 15/2907, ROT 15/4901, ROT 15/4902, ROT 15/4903 in het geding tussen
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 maart 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:1683, ECLI:NL:RBROT:2016:1684, ECLI:NL:RBROT:2016:1685, ECLI:NL:RBROT:2016:1686, ECLI:NL:RBROT:2016:1687, ECLI:NL:RBROT:2016:1689, ECLI:NL:RBROT:2016:1690, niet gepubliceerd)
De staatssecretaris heeft een reactie op de hogerberoepschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante zijn verder verschenen mr. J.J.J. de Rooij en [naam 2] . Voor de staatssecretaris is voorts verschenen [naam 3] .
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. Het College volstaat met het volgende.
In de periode van 2 mei 2014 tot en met 2 december 2014 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) 7 controles uitgevoerd bij appellante. Van deze controles hebben de toezichthouders boeterapporten opgemaakt. De toezichthouders hebben samengevat geconstateerd dat zij karkassen zagen die waren bezoedeld met uitwerpselen. De locatie waar de controles zijn uitgevoerd is door de toezichthouders in de boeterapporten op verschillende manieren omschreven: “voor het stempelen (controle karkassen na afloop slachtproces/ post mortem keuring)”, “na de PM-keuring voor het stempelen”, “na de PM-keuring, in de vang voor het aanbrengen van het gezondheidsmerk”, “vlak voor het stempelen, na de laatste opknappositie”, “na de laatste opknappositie (na afloop slachtproces/pm keuring)”, “in de slachthal na de laatste opknappositie, vlak voor de koeltunnel” en “ aan het eind van de slachtproces voor het stempelen”.
Bij besluiten van 29 augustus 2014, 31 oktober 2014 en 12 december 2014 heeft de staatssecretaris aan appellante boetes opgelegd van elk € 2.500,- en bij besluit van
27 februari 2015 een boete van € 5.000,- (de primaire besluiten), alle wegens overtreding van artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder 10, van de Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (de Verordening) en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten. Volgens de staatssecretaris gebeurde het uitslachten niet op zodanige wijze dat de verontreiniging van het vlees werd voorkomen.
Bij zijn besluiten van 20 en 23 maart 2015, 1 april 2015 en 29 juli 2015 heeft de staatsecretaris de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Bij afzonderlijk besluiten van 28 juli 2015 heeft de staatsecretaris de bezwaren van appellante tegen de te onderscheiden besluiten van 27 februari 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard en de aanvankelijk opgelegde boetes van € 5.000,- elk nader vastgesteld op
€ 2.500,- (de bestreden besluiten).
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor de hoger beroepen van belang, in nagenoeg gelijkluidende uitspraken het volgende overwogen, waarbij voor “eiseres” appellante en voor “verweerder” de staatssecretaris gelezen moet worden en wordt opgemerkt dat deze overwegingen zijn ontleend aan de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer ROT 15/2762:
“4.1. Eiseres heeft als beroepsgrond aangevoerd dat het besluit tot het opleggen van een boete op een onjuiste grondslag rust, nu verweerder ten onrechte aan eiseres heeft tegengeworpen dat het uitslachten niet zodanig is gedaan dat verontreiniging van vlees werd voorkomen en zij daarmee niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004. Volgens eiseres heeft deze laatste bepaling immers geen betrekking op het uitslachten zelf, maar op de toestand van de karkassen op het allerlaatste moment van het slachtproces, bij het stempelen. Eiseres heeft gesteld dat in haar geval niet bij het uitslachten is vastgesteld dat karkassen verontreinigd zijn, maar pas op een later moment, zodat volgens haar niet meer kan worden vastgesteld of het uitslachten niet op een zodanige wijze heeft plaatsgevonden dat verontreiniging werd voorkomen.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In het voornemen en in het primaire besluit is onder verwijzing naar artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004 aan eiseres tegengeworpen dat het uitslachten niet op zodanige wijze gebeurde dat verontreiniging van vlees werd voorkomen, zodat eiseres als levensmiddelenbedrijf niet voldeed aan de toepasselijke bepalingen genoemd in Verordening 853/2004. Nu verweerder in het bestreden besluit echter is uitgegaan van de juiste grondslag, zoals ook in het boeterapport is vermeld (de karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn en elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd), faalt het betoog van eiseres. Feitelijk is het eiseres ook duidelijk geweest wat haar wordt verweten.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het moment waarop de controle door de NVWA is uitgevoerd in overeenstemming is met Verordening 853/2004 en verweerders handhavingsbeleid.
Allereerst moet worden vastgesteld op welk moment in het slachtproces de controle door de NVWA heeft plaatsgevonden. In het boeterapport van 13 augustus 2014 is vermeld dat de karkassen zijn gecontroleerd na afloop van het slachtproces / post mortem keuring. In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht dat direct voor het stempelen is gecontroleerd. Ter zitting is door de dierenarts van de NVWA aan de hand van de door eiseres overgelegde “Processchema’s en beschrijvingen, PS05, versie 04, uitgiftedatum
17 maart 2015” daarop een toelichting gegeven. Uit die toelichting blijkt dat de toezichthouders controleren op de positie tussen de blokjes “nacontrole” en “classificatie CBS” zoals weergegeven in het processchema, omdat daar een knop is om een karkas te laten uitrailen naar de positie “opknappen”. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat de toezichthouders nooit verder staan dan de positie tussen “nacontrole” en “classificatie CBS”.
Eiseres heeft gesteld dat voor controle op fecale bezoedeling de positie tussen “nacontrole” en “classificatie CBS” in het slachtproces te vroeg is. Volgens eiseres heeft verweerder gehandeld in strijd met zijn beleid zoals opgenomen in het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht, versie 1.0 van 2 maart 2015 (Handhavingsprotocol), omdat de controle heeft plaatsgevonden voordat eiseres de gelegenheid heeft gehad de karkassen te beoordelen op fecale bezoedeling en eventuele bezoedeling zelf te verwijderen. Uit het boeterapport blijkt volgens eiseres niet dat de controle is uitgevoerd op een moment dat eiseres daartoe zelf de gelegenheid heeft gehad. Dit betekent volgens eiseres dat de controle niet is uitgevoerd op een plaats waar eiseres alle op Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de post mortem keuring heeft uitgevoerd.
De rechtbank ziet, anders dan eiseres, geen grond voor het oordeel dat de positie waar de controles hebben plaatsgevonden, tussen “nacontrole” en “classificatie CBS”, onjuist zou zijn. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 is bepaald dat karkassen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mogen zijn en dat elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk (cursivering rechtbank) moet worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met gelijkwaardig effect. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat in elke fase van het slachtproces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat op elk moment in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dit daadwerkelijk gebeurt. Gelet op het vorenstaande kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres onder verwijzing naar artikel 3.5 van het Handhavingsprotocol dat een marge van 5% bij de post mortem keuring door verweerder wordt geaccepteerd. Bovendien heeft deze bepaling uit het Handhavingsprotocol betrekking op het houden van een steekproef vóór het aanbieden voor de post mortem keuring.
Eiseres heeft gesteld dat uit Verordening 853/2004 volgt dat de toezichthouder moet controleren op het moment dat het karkas na beëindiging van het slachtproces de slachthal gaat verlaten. Volgens eiseres betekent dit dat de controle moet plaatsvinden bij de stempelaar.
Ook hierin volgt de rechtbank eiseres niet. De rechtbank hecht er daarbij waarde aan dat volgens Verordening 853/2004 het bijsnijden eigenlijk onmiddellijk moet gebeuren; dat betekent dat in elke fase van het proces de fecale bezoedeling direct moet worden verwijderd en dat er op elk punt in het proces gecontroleerd zou kunnen worden of dat daadwerkelijk gebeurt.
Verweerder heeft geaccepteerd dat in de slachterij van eiseres het opknappen (bijsnijden) niet direct gebeurt, maar dat eiseres in de lijn een bezoedeld karkas aanmerkt als bezoedeld om dat later in het proces (in de opknaplijn) te doen. Daar moet het opknappen (bijsnijden) dan ook wel gebeuren: vlak na de nacontrole door eiseres en op een punt waar het bijsnijden nog in het reguliere opknapproces (de plek die door eiseres is uitgekozen en bepaald om het opknappen (bijsnijden) te doen) kan plaatsvinden. Dat gebeurt dan door het karkas op dat moment af te railen naar het opknapproces. Later kan dat niet meer (zonder de lijn stil te zetten).
De plek waar verweerder nu controleert (na de laatste controle door eiseres voor het blokje “classificatie CBS”) is tevens een plek waarna er in principe geen fecale bezoedeling meer kan ontstaan; het slachtproces is dan immers afgerond; als daarna nog besmetting plaatsvindt, gebeurt dat via een vuil karkas of iets dergelijks. Dus alle bezoedelde karkassen moeten er voor die plek waar verweerder controleert uitgehaald (kunnen) zijn.
Argument is ook dat het nacontrolemoment (voor het blokje “classificatie CBS”) een goede plek is voor zowel eiseres als verweerder om de controle te doen. Het karkas kan dan nog in het reguliere opknapproces terecht komen; bij opknappen na het laatste opknapmoment dat eiseres heeft geconstrueerd (dus vlak voor het stempelen) moet de productielijn worden stilgezet en wordt een uitzondering gecreëerd.
Dat eiseres later nog een moment creëert om te checken of het opknappen goed is gebeurd, is begrijpelijk, gelet op haar verantwoordelijkheden, maar daarbij mogen geen nieuwe “opknappers” worden gesignaleerd. Dat moet op een eerder moment in het proces zijn gebeurd, en aldaar ook gecontroleerd kunnen worden.
Om deze reden kan geen betekenis worden gehecht aan de stelling van eiseres dat uit 3.6 van het Handhavingsprotocol volgt dat de steekproef na de post mortem keuring in de koelcel mag worden uitgevoerd. In dat onderdeel van het beleid staat vermeld dat de steekproef in de koelcel kan worden uitgevoerd als dat in het betreffende slachthuis een optie is. Zoals blijkt uit verweerders toelichting ter zitting is dat bij het slachthuis van eiseres geen goede optie, omdat daar geen mogelijkheid meer is om het karkas uit te railen naar de reguliere opknappositie. Indien de controle bij het stempelen zou plaatsvinden, moet de productielijn worden stilgelegd. Deze werkwijze strookt niet met hetgeen verweerder bij eiseres toelaatbaar heeft geacht, te weten dat een in de slachtlijn bezoedeld karkas als bezoedeld wordt aangemerkt om later in de reguliere opknaplijn (voor het stempelen) te worden opgeknapt. Bovendien heeft verweerder op de zitting toegelicht dat in de lijn die de koelcel indraait bijna meteen een douche staat. De toezichthouder kan daar niet gaan staan. Er is daar bovendien onvoldoende licht en geen rail meer om het karkas uit de lijn te halen.
Nu er van kan worden uitgegaan dat verweerder de controle op 13 augustus 2014 heeft uitgevoerd na het blokje “nacontrole” door eiseres en deze wijze van controle naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met Verordening 853/2004 is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening 853/2004: karkassen mogen niet zichtbaar verontreinigd zijn met uitwerpselen en elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd.
Verweerder was dus bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de boete onevenredig hoog is. Ten onrechte is de overtreding als ernstig gekwalificeerd, omdat op het moment van controle geen enkel gevaar bestond voor de voedselveiligheid en pas na het stempelen kan worden vastgesteld of sprake is van gevaar voor de voedselveiligheid. Eiseres heeft opgemerkt dat in het boetebeleid geen onderscheid is gemaakt in de grootte van de bedrijven en het aantal karkassen per bedrijf. Grote bedrijven, zoals eiseres, maken meer kans op een boete alleen al vanwege het aantal karkassen. Er is geen beleid ontwikkeld om een evenredige verdeling in de sector te bewerkstelligen. Een vermindering van de boete is volgens eiseres aangewezen.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is. Op grond van artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is verweerder bevoegd voor deze overtreding een boete van € 2.500,= op te leggen. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Wet dieren en Verordening 853/2004 gediende doel, de bescherming van de volksgezondheid, staat voorop. Voor zover eiseres betoogt dat de boetes niet zijn afgestemd op de ernst van de onderhavige overtredingen en de mate waarin die eiseres kunnen worden verweten, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat het door eiseres gestelde geen grond geeft voor het oordeel dat de opgelegde boete niet evenredig is. Zoals in het bestreden besluit is overwogen kan met uitwerpselen verontreinigd vlees onder andere leiden tot besmetting met bacteriën als Salmonella of E.coli, hetgeen een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert. De rechtbank is van andere feiten of omstandigheden voor matiging van het boetebedrag niet gebleken. De grootte van het bedrijf van eiseres kan zeker niet als zodanige omstandigheid worden aangemerkt.”