Parket bij de Hoge Raad, 21-10-2016, ECLI:NL:PHR:2016:1402, 16/00135

“3.1 Niet is in geschil dat er in dit kort geding sprake is van een spoedeisend belang. Evenmin is in deze civiele zaak in geschil dat de in geding zijnde ASP-besluiten in beginsel formele rechtskracht hebben gekregen. Het beginsel van formele rechtskracht brengt met zich dat de burgerlijke rechter, ook in kort geding, er van uit moet gaan dat de besluiten zowel wat hun wijze van tot stand komen als wat hun inhoud betreft in overeenstemming zijn met de wettelijke voorschriften en de algemene rechtsbeginselen.

“3.3.2 (…) Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob) de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd” (cursiveringen toegevoegd; LK).

Dat formele rechtskracht van een besluit de burgerlijke rechter ertoe noopt de rechtsgeldigheid van dat besluit aan zijn uitspraak ten grondslag te leggen, betekent dat de burgerlijke rechter de rechtsgevolgen die de wet aan dat besluit verbindt, moet respecteren. Hij kan die rechtsgevolgen niet negeren en kan evenmin het betrokken bestuursorgaan dwingen zulks te doen. Dat laatste geldt temeer als (de uitvoering van) het aan het betrokken bestuursorgaan gegeven bevel impliceert dat het bestuursorgaan een nader besluit dient te nemen. Het is niet aan de burgerlijke rechter, maar slechts aan de bestuursrechter om te oordelen over de vraag of een bestuursorgaan al dan niet een besluit van bepaalde strekking dient te nemen, waarbij komt dat (niet slechts het burgerlijk procesrecht, maar) óók het bestuursprocesrecht in de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen in spoedeisende gevallen voorziet.

“5 In afwijking van het eerste lid wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de wet ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan het alcoholslotprogramma, gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid.

Hetzelfde geldt voor degene aan wie:

a. overeenkomstig artikel 118, derde lid, van de wet dan wel op grond van artikel 132b, eerste lid, of 134, zevende lid, van de wet, de verplichting is opgelegd tot deelname aan het alcoholslotprogramma, maar die binnen een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede lid of derde lid, of

b. na die periode van vijf jaar alsnog de verplichting opgelegd is tot deelname aan het alcoholslotprogramma.”

De bepaling beoogt tijdens de bedoelde periode de registratie van verklaringen van geschiktheid (benodigd voor een nieuw rijbewijs) te blokkeren, kort gezegd zolang betrokkene niet heeft voldaan aan de eisen die gelden voor de registratie van een verklaring van geschiktheid waarop de voor deelname aan het alcoholslotprogramma vastgestelde codering wordt vermeld (art. 103 leden 2 en 3 Reglement rijbewijzen).

“Binnen vijf jaar na zo’n ongeldigverklaring zal betrokkene alleen een nieuw rijbewijs kunnen aanvragen op de voorwaarde dat alsnog wordt deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Na die vijf jaar is het aan het CBR om te beoordelen of het alcoholslotprogramma voor betrokkene een voorwaarde zou moeten zijn voor het opnieuw verkrijgen van een rijbewijs. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat betrokkene inmiddels vrijwillig een programma heeft gevolgd en kan aantonen geschikt te zijn. In zo’n geval is het aannemelijk dat het CBR geen deelname aan het alcoholslotprogramma zal opleggen.”

En¹¹:

“Als hij binnen vijf jaar na die ongeldigverklaring een verklaring van geschiktheid aanvraagt, wordt hem op grond van het nieuwe vijfde lid van artikel 97 de verplichting opgelegd alsnog deel te nemen aan het alcoholslotprogramma en wordt voor hem alleen een verklaring van geschiktheid geregistreerd als hij heeft voldaan aan de vereisten, opgenomen in artikel 103, tweede of derde lid. Het CBR zal deze aanvraag dan verder afhandelen als een aanvraag als bedoeld in artikel 41a, eerste lid. Op de verklaring van geschiktheid zal dan de in artikel 19c bedoelde codering worden aangetekend.”

“Langdurig verblijf in het buitenland of emigratie laten de verplichtingen in het kader van het alcoholslotprogramma onverlet. Het alcoholslot zal bijvoorbeeld op de aangegeven tijdstippen moeten worden uitgelezen. Voldoet betrokkene niet aan deze verplichting, dan zal zijn rijbewijs ongeldig worden verklaard. In Nederland zal hij gedurende de eerste vijf jaar na deze ongeldigverklaring alleen een rijbewijs kunnen krijgen als hij weer een alcoholslot heeft laten inbouwen (en overigens aan de eisen voldoet). Na die vijf jaar is het aan het CBR om te bezien of en onder welke voorwaarden betrokkene weer de beschikking kan krijgen over een rijbewijs.”

En¹³:

“Binnen vijf jaar na zo’n ongeldigverklaring zal betrokkene alleen een nieuw rijbewijs kunnen verwerven op de voorwaarde dat alsnog wordt deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Na die vijf jaar is het aan het CBR om te beoordelen of het alcoholslotprogramma voor betrokkene een voorwaarde zou moeten zijn voor het opnieuw verkrijgen van een rijbewijs. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat betrokkene inmiddels vrijwillig een programma heeft gevolgd en kan aantonen geschikt te zijn. In zo’n geval is het aannemelijk dat het CBR geen deelname aan het alcoholslotprogramma zal opleggen.”

“De wijziging van het eerste lid (van art. 97 Reglement rijbewijzen; LK) is het gevolg van het feit dat in het kader van de invoering van het alcoholslotprogramma in een enkel, bijzonder, geval de registratie van de verklaring van geschiktheid op initiatief van het CBR plaatsvindt en niet op aanvraag van betrokkene. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het laten vervallen van de beperkende codering voor de categorie B nadat betrokkene naar het oordeel van het CBR het alcohol-slotprogramma met goed gevolg heeft afgerond.”

Ook is mogelijk dat de (besluit-)wetgever slechts aansluiting heeft willen zoeken bij de “ten hoogste”-formulering die ook in eerdere versies van het Reglement rijbewijzen reeds voorkwam. Zo kan worden gewezen op art. 97 lid 2 van de oorspronkelijke versie van het Reglement rijbewijzen (Stb. 1996, 277):

“2. In afwijking van het eerste lid wordt aan degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de wet ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan een educatieve maatregel ter bevordering van de geschiktheid, gedurende een periode van ten hoogste drie jaren na de ongeldigverklaring van het rijbewijs geen verklaring van geschiktheid afgegeven zo lang hij niet alsnog aan die verplichting heeft voldaan.”

Uit de toelichting op die bepaling blijkt niet de bedoeling het CBR een discretionaire bevoegdheid toe te kennen, maar (louter) de bedoeling de periode waarin geen verklaring van geschiktheid wordt afgegeven, te limiteren¹⁵:

“Ten einde te voorkomen dat de houder van een rijbewijs, wiens rijbewijs ongeldig is verklaard op grond van het niet verlenen van de vereiste medewerking aan een hem opgelegde educatieve maatregel ter bevordering van de geschiktheid, door het overleggen van een nieuwe verklaring van geschiktheid opnieuw in het bezit kan komen van een rijbewijs en zich aldus aan de educatieve maatregel kan onttrekken, is in het tweede lid van artikel 179 de voorziening troffen dat de verklaring van geschiktheid niet wordt afgegeven zo lang de aanvrager niet alsnog de hem opgelegde educatieve maatregel heeft ondergaan. De periode gedurende welke in dergelijke gevallen niet tot afgifte van een verklaring van geschiktheid zal worden overgegaan, is gelimiteerd tot drie jaren.”

Dat, in de woorden van de toelichting, “(d)e periode gedurende welke in dergelijke gevallen niet tot afgifte van een verklaring van geschiktheid zal worden overgegaan, is gelimiteerd tot drie jaren” (onderstreping toegevoegd; LK), sluit mijns inziens een discretionaire bevoegdheid van het CBR uit. “Zal” is niet hetzelfde als “kan”.

Met betrekking tot de toepasselijkheid van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen in de onderhavige zaak en de daaruit af te leiden duur van de blokkade van de registratie van verklaringen van geschiktheid, teken ik ten slotte nog aan dat de bepaling in haar eerste volzin spreekt van een ongeldigverklaring op grond van art. 132 lid 2 WVW wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de verplichting zich aan het alcoholslotprogramma te onderwerpen en dat zij in haar eerste volzin de “periode van ten hoogste vijf jaren” aan die ongeldigverklaring koppelt (“een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring”). In dat verband is van belang dat de WVW onderscheidt tussen de ongeldigverklaring van het rijbewijs bij gebreke van medewerking aan het alcoholslotprogramma (art. 132 lid 2), waarvan bijvoorbeeld sprake is als betrokkene niet meewerkt aan de uitlezing van de gegevens uit het in zijn auto geïnstalleerde alcoholslot of de kosten van het alcoholslotprogramma niet binnen de gestelde termijn of niet op de voorgeschreven wijze voldoet¹⁶, en de ongeldigverklaring van het rijbewijs bij het besluit waarbij het CBR betrokkene de verplichting aan een alcoholslotprogramma deel te nemen oplegt (art. 132b lid 2). Naar uit de vaststellingen van het hof volgt (de rov. 1.2-1.3), zijn in het onderhavige geval slechts ongeldigverklaringen van de laatstbedoelde categorie aan de orde.

Dat betekent echter niet dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen toepassing in de onderhavige zaak mist. Volgens de tweede volzin van die bepaling, aanhef en onder a, geldt immers “(h)etzelfde (…) voor degene aan wie (…) op grond van artikel 132b, eerste lid¹⁷ (…) de verplichting is opgelegd tot deelname aan het alcoholslotprogramma, maar die binnen een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede lid of derde lid.” De aanhef van die tweede volzin “Hetzelfde geldt (…)” slaat naar mijn mening niet mede terug op de zinsnede “een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring”, omdat (i) in het geval waarop de tweede volzin betrekking heeft, “die” ongeldigverklaring (van art. 132 lid 2 WVW) niet aan de orde is, (ii) in dat geval weliswaar een ongeldigverklaring is uitgesproken, maar op grond van art. 132b lid 2 WVW, (iii) de tweede volzin niet bij de ongeldigverklaring van art. 132b lid 2 WVW aansluit, maar in plaats van naar die ongeldigverklaring naar de oplegging van het alcoholslotprogramma in art. 132b lid 1 WVW verwijst, (iv) de tweede volzin een “eigen” periode van vijf jaren (“een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma”) formuleert, zonder de woorden “ten hoogste”, en (v) kennelijk een blokkade van de mogelijkheid van registratie van een verklaring van geschiktheid beoogt, zolang betrokkene binnen die (vaste) periode van vijf jaren niet aan de eisen voor deelname aan het alcoholslotprogramma voldoet.

“Dat de rijbewijzen op 17 juli 2012 ([verweerder 2]) respectievelijk 1 juli 2014 ([verweerder 1]) ongeldig zijn verklaard en dat een ASP werd opgelegd, blijft met de vordering feitelijk ongemoeid voor de situatie tot op heden.”

“Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is.”

In rov. 3.11, eerste volzin, overwoog het hof, nagenoeg letterlijk, hetzelfde:

“Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, gezien de bijzonderheden van het geval, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is.”

“3.3.2 (…) Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob) de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. De daaraan verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval.”

Uit die overeenstemming mag echter niet worden afgeleid dat het hof in de rov. 3..9 en 3.11 een op de formele rechtskracht (van de ASP-besluiten) te maken uitzondering heeft aangenomen. Anders dan in de hierboven geciteerde passage, waren de door het hof bedoelde “klemmende bezwaren” niet verbonden aan de formele rechtskracht, maar aan het feit dat het CBR (zonder dat dit volgens het hof uit de ASP-besluiten voortvloeide en ook zonder dat de wet daartoe dwong) aan de “volle” periode van vijf jaren vasthield. Voorts heeft het hof aan de bedoelde “klemmende bezwaren” niet het gevolg verbonden dat op de formele rechtskracht een uitzondering moest worden gemaakt, maar dat het bedoelde gedrag van het CBR, geheel los van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten, als onrechtmatig moest worden aangemerkt. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.

Ten overvloede teken ik nog aan dat de “lat” voor niet door de formele rechtskracht van een besluit gedekte onrechtmatigheid naar mijn mening aanmerkelijk lager ligt dan voor een op de formele rechtskracht van een besluit te maken uitzondering. In elk geval is voor een dergelijke uitzondering niet voldoende, dat zonder formele rechtskracht van een onrechtmatige daad sprake zou zijn.

Subonderdeel 2.1 klaagt dat het oordeel in rov. 3.3 rechtens onjuist is. Volgens het subonderdeel staan in de door het hof in rov. 3.3 bedoelde situatie twee mogelijkheden open om een oordeel van het CBR en van de bestuursrechter te verkrijgen.

Volgens het subonderdeel kunnen [verweerders], naar het hof in rov. 3.4 ook lijkt te hebben onderkend, een verklaring van geschiktheid aanvragen op grond van art. 97 lid 1 Reglement rijbewijzen. Daarop wordt bij besluit (mede gelet op ’s hofs vaststelling in rov. 3.4 en art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen, indien de periode van vijf jaren nog niet is verstreken) naar alle waarschijnlijkheid afwijzend beslist; daartegen staat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open, waarin [verweerders] de bezwaren die zij in de onderhavige procedure naar voren hebben gebracht, aan de bestuursrechter kunnen voorleggen.

Daarnaast blijkt, nog steeds volgens het subonderdeel, uit de in rov. 1.9 aangehaalde uitspraak van de Afdeling dat [verweerders] het bestuursorgaan ook om heroverweging van de ASP-besluiten kunnen vragen. Ook een besluit op een dergelijk verzoek kan in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang worden getoetst. Uit het proces-verbaal van 26 mei 2015 (p. 2) blijkt overigens dat [verweerders] ook om herziening van het ASP-besluit hebben gevraagd en nog niet hadden beslist of zij tegen de afwijzing van dat verzoek door het CBR (bestuursrechtelijke) rechtsmiddelen zouden aanwenden. Het subonderdeel verwijst in dit verband mede naar de memorie van antwoord onder 1.5 en 1.11, alsmede naar de pleitnota zijdens het CBR in hoger beroep onder 8.

Het subonderdeel betoogt dat het hof [verweerders] niet-ontvankelijk had moeten verklaren in hun vordering, nu de bestuursrechtelijke rechtsgang ten tijde van het hoger beroep nog openstond. Het ligt volgens het subonderdeel ook voor de hand dat de bestuursrechter, in het licht van de door het hof in rov. 1.9 van zijn arrest bedoelde jurisprudentie, zelf beoordeelt welke de gevolgen zijn van zijn uitspraak voor andere gevallen, in plaats van een beoordeling door de burgerlijke rechter van de bedoelingen die de Afdeling met haar uitspraak heeft gehad en op welke (bijzondere) gevallen deze het oog heeft gehad.

Het subonderdeel besluit met de klacht dat, indien het hof tot uitdrukking heeft willen brengen dat de bestuursrechter, gelet op de door het hof in rov. 1.9 geciteerde uitspraak van de Afdeling, tot uitgangspunt neemt dat eenmaal onherroepelijke ASP-besluiten niet behoeven te worden herzien en de burgerlijke rechter daarom (aanvullende) rechtsbescherming moet bieden, zijn beslissing evenzeer rechtens onjuist is. De omstandigheid dat de bestuursrechter over bepaalde rechtsvragen een ander uitgangspunt hanteert dan de burgerlijke rechter voor juist houdt, brengt volgens het subonderdeel niet mee dat de burgerlijke rechter (aanvullende) rechtsbescherming kan bieden.

Ik acht de klacht gegrond. Er is geen enkele reden waarom [verweerders] niet de bestuursrechtelijke route hadden kunnen (en nog steeds kunnen) volgen door het CBR te vragen wat zij (verlangden en) verlangen, in het bijzonder door middel van een verzoek tot herziening van de ASP-besluiten of door middel van een verzoek, strekkende tot registratie van een verklaring van geschiktheid, en door in voorkomend geval tegen een voor hen negatief besluit op te komen door de bij de Awb voorziene rechtsmiddelen aan te wenden¹⁹. Waar bovendien geldt dat de bestuursrechtelijke route die voor [verweerders] (openstond en) openstaat (en, wat de mogelijkheid van een verzoek tot herziening betreft, ook daadwerkelijk door [verweerders] is ingeslagen; zie het proces-verbaal van 26 mei 2015, p. 2), met voldoende waarborgen (was en) is omkleed (en ook in de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen in spoedeisende situaties voorzag en voorziet), had het hof [verweerders] in hun vorderingen niet-ontvankelijk moeten verklaren.

Aan niet-ontvankelijkheid staat niet in de weg dat [verweerders] reeds om heroverweging van de ASP-besluiten hebben gevraagd en het CBR die verzoeken heeft afgewezen. Anders dan [verweerders] in hun schriftelijke toelichting onder 22 betogen, zou een nieuwe aanvraag of een heroverwegings-/herzieningsverzoek niet tot een zinloze herhaling van zetten leiden, omdat het CBR daarop waarschijnlijk eveneens afwijzend zou beslissen. [verweerders] zien eraan voorbij dat een voor hen afwijzend besluit niet het eindpunt van het bestuursrechtelijke traject maar juist het beginpunt van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming vormt en dat het vragen van een primair besluit, ook als dit naar alle waarschijnlijkheid negatief zou uitvallen, daarom allerminst zinloos is.

Aan niet-ontvankelijkheid staat evenmin in de weg dat, zoals [verweerders] in de schriftelijke toelichting onder 23 betogen, het hof nu juist heeft vastgesteld dat zij met hun vordering niet de juistheid van de ASP-besluiten aan de orde stellen en dat zij daarom a fortiori met die vordering bij de burgerlijke rechter terecht kunnen. Nog daargelaten dat (zoals bij de bespreking van het eerste onderdeel aan de orde kwam) de bedoelde vaststelling van het hof geen stand houdt omdat de vordering van [verweerders] wel degelijk aan de rechtsgevolgen van de ASP-besluiten (de blokkade van de registratie van verklaringen van geschiktheid) raakt, staat voor [verweerders] mede de weg open van een aanvraag van een verklaring van geschiktheid. De route van een dergelijke aanvraag ligt temeer voor de hand, nu hetgeen [verweerders] willen bereiken (niettegenstaande de bewoordingen waarin het hof de getroffen voorziening heeft vervat, is dat de verstrekking van een nieuw en “schoon” rijbewijs), hoe dan ook niet zonder verklaring van geschiktheid zal kunnen worden gerealiseerd.

Aan niet-ontvankelijkheid kan, anders dan [verweerders] bij schriftelijke toelichting (onder 24) hebben doen betogen, ten slotte evenmin in weg staan dat de justitiabele de “sleutel” tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, te weten een aanvraag van een besluit, (nog) niet had gebruikt op het moment dat het hof besliste. Zeker in een geval als het onderhavige, waarin de vordering en de getroffen voorziening (ondanks de bewoordingen waarin deze zijn vervat) onmiskenbaar ertoe strekken dat het bestuursorgaan een besluit van bepaalde strekking (omtrent de geschiktheid van [verweerders]) neemt, kan het niet zo zijn dat de justitiabele zich aan de bestuursrechtelijke route onttrekt, door een voor de hand liggende aanvraag van een besluit achterwege te laten en zich rauwelijks tot de burgerlijke rechter te wenden. De rechtspraak van de Hoge Raad (en met name het door [verweerders] genoemde arrest van de Hoge Raad van 11 maart 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR6660, NJ 2005/170, dat overigens niet op de hier aan de orde zijnde ontvankelijkheidsvraag betrekking had, maar op de betekenis van formele rechtskracht voor het betrokken overheidsorgaan zelf en de verhouding tussen die formele rechtskracht en eigen schuld van de burger) verzet zich naar mijn mening niet tegen de hier verdedigde opvatting, waarin reeds het openstaan van de mogelijkheid om een besluit van bepaalde strekking te vragen, aan de ontvankelijkheid van belanghebbende in zijn civielrechtelijke vordering in de weg kan staan. Iets geheel anders is, dat van de justitiabele die een rechterlijke uitspraak over de onverbindendheid van bepaalde regelgeving wenst, volgens de Hoge Raad niet mag worden verlangd dat hij, in plaats van zich onmiddellijk tot de burgerlijke rechter te wenden, een uitspraak van de bestuursrechter over die onverbindendheid uitlokt door de omweg te volgen van een aanvraag van een door hem in werkelijkheid niet gewenste vergunning en van bezwaar en beroep tegen het daarop te nemen besluit, voor zover dat van een verbindende vergunningseis uitgaat; zie HR 11 oktober 1996 (Leenders/Ubbergen), ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 m.nt. MS. Anders dan in het genoemde arrest aan de orde was, is het vragen van een besluit in de onderhavige zaak geen zinloze omweg en wordt in de onderhavige zaak bovendien niet een uitspraak over (on)verbindendheid van bepaalde regelgeving, maar (in wezen) een opdracht tot het nemen van een besluit van bepaalde strekking gevraagd.

“4.3 Net als in de ASP-besluiten die leidden tot het arrest van 3 november 2015 van dit hof waarnaar appellant verwijst (ECLI:NL:GHDHA:2015:2975), is ook met het onderhavige ASP-besluit geen beslissing genomen dat het rijbewijs voor de duur van de volle vijf jaar ongeldig blijft. Slechts in een afzonderlijke, informerende brief is een termijn van vijf jaar genoemd. Evenmin is wettelijk bepaald dat het rijbewijs niet wordt teruggegeven voordat de volle termijn van vijf jaar verstreken is. In artikel 97 lid 5 RR is opgenomen dat (bij niet deelneming aan het ASP) gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd.

De geciteerde rov. 4.6 en 4.7, waarin het hof in wezen is teruggekomen van de benadering die het in het thans bestreden arrest had gevolgd, kunnen volledig worden onderschreven. Hetgeen het hof in de geciteerde overwegingen ter verklaring van die inmiddels verlaten benadering heeft overwogen, schiet als rechtvaardiging van het thans bestreden arrest echter tekort.

Als een betrokkene een nieuw (“schoon”) rijbewijs wenst te verkrijgen, kan hij op grond van art. 97 lid 1 Reglement rijbewijzen het CBR een verklaring van geschiktheid vragen, ongeacht hoe het CBR over de mogelijkheden van art. 97 Reglement rijbewijzen denkt. Het CBR kan op een dergelijk verzoek afwijzend beslissen of zelfs weigeren daarop te besluiten (waarmee het hof blijkens de geciteerde overwegingen in de latere uitspraken ook rekening houdt), maar betrokkene kan zich tegen een voor hem negatief besluit hoe dan ook bij de bestuursrechter voorzien. Of betrokkene een besluit kan uitlokken waartegen hij langs bestuursrechtelijke weg kan opkomen, hangt niet af van de al dan niet betwiste stellingen die partijen daarover hebben betrokken of van het debat dat partijen daarover al dan niet hebben gevoerd. De rechter zelf behoort zich ervan rekenschap te geven of die mogelijkheid al dan niet bestaat, temeer waar de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter een zaak van openbare orde is (zie HR 25 juni 1982, ECLI:NL:HR:1982:AG4416, NJ 1983/194 m.nt. WHH, rov. 6).

De door het hof in zijn latere uitspraken gegeven verklaring overtuigt ten slotte ook daarom niet, omdat het hof reeds in het bestreden arrest afstand had genomen van de gedachte dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen zich tegen het “teruggeven” van het rijbewijs (c.q. afgifte van een nieuw en “schoon” rijbewijs) vóór ommekomst van de periode van vijf jaren zou verzetten, en het zich had moeten realiseren dat - in zijn eigen visie - het “teruggeven” van het rijbewijs (c.q. de afgifte van een nieuw en “schoon” rijbewijs) vóór ommekomst van de periode van vijf jaren in elk geval nadere bestuursrechtelijke besluiten zou vergen, al was het maar het besluit om de in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen genoemde periode nader op een kortere periode dan vijf jaren te bepalen.

Naar mijn mening zou, in verband met het openstaan van de bestuursrechtelijke route, slechts een niet-ontvankelijkverklaring de aangewezen weg zijn. Voor een verplichting tot aanhouding zoals door het subonderdeel bedoeld, zie ik in elk geval weinig grond, omdat met de uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure(s), hoe die uitkomst ook uitvalt, het geschil tussen partijen definitief zou zijn beslecht en voor de burgerlijke rechter niets te beslissen zou zijn overgebleven.

Het subonderdeel is daarom tevergeefs voorgesteld.

Onderdeel 6 klaagt dat het hof in de rov. 3.8.5 en 3.10.6 heeft miskend dat de omstandigheid dat het alcoholslotprogramma in de door het hof bedoelde gevallen waarin de minister aan degenen die al zes maanden met het alcoholslotprogramma te maken hebben gehad geen nieuwe maatregel heeft opgelegd, voor de beslissing van de onderhavige zaak niet relevant is. Anders dan in die gevallen aan de orde was, zijn de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten onherroepelijk (en hebben deze derhalve formele rechtskracht). Het onderdeel betoogt dat juist die formele rechtskracht, naar de Afdeling ook in de door het hof in rov. 1.9 geciteerde uitspraak heeft overwogen, met zich brengt dat op dergelijke onherroepelijke ASP-besluiten niet meer behoeft te worden teruggekomen.

Indien het hof in de rov. 3.8.5 en 3.10.6 tot uitgangspunt heeft genomen dat de minister de onrechtmatigheid van de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten heeft erkend, is zijn beslissing volgens het onderdeel eveneens rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. In de door het hof bedoelde verklaring van de minister valt immers niet, in ieder geval niet zonder meer, te lezen dat de minister ook de onrechtmatigheid van reeds onherroepelijke ASP-besluiten erkent. In de bedoelde verklaring vormt immers juist de omstandigheid dat de door de minister bedoelde ASP-besluiten nog niet onherroepelijk zijn, de reden (en ook de noodzaak) om daarvan terug te komen.

In de bestreden overwegingen lees ik niet dat het hof de toelichting van de minister op de wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, houdende onder meer de vervallenverklaring van de art. 17 en 18 van die regeling, aldus heeft opgevat dat de minister de onrechtmatigheid van de reeds onherroepelijke ASP-besluiten jegens [verweerders] heeft erkend, nog daargelaten welke de betekenis een dergelijke (en na ommekomst van de termijnen voor bezwaar en beroep gedane) erkenning in casu zou hebben²¹. In zoverre mist het onderdeel feitelijke grondslag.

Het feit dat ook [verweerders], evenals de door de minister in diens toelichting bedoelde groep, gedurende ten minste zes maanden met de gevolgen van het ASP te maken hebben gehad, is één van de omstandigheden waaronder het hof (overigens met miskenning van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de niet-ontvankelijkheid van [verweerders] wegens het openstaan van een andere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang) het jegens [verweerders] onrechtmatig heeft geoordeeld dat het CBR aan de volle periode van vijf jaren vasthoudt. In de door het hof gevolgde benadering kon en mocht het hof (afgezien van de miskenning van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de niet-ontvankelijkheid van [verweerders]) mijns inziens oordelen dat de bedoelde omstandigheid relevant was, zodat het onderdeel ook in zoverre tevergeefs is voorgesteld.

De klacht is gegrond. Er is geen sprake van dat een ongeldig verklaard rijbewijs zonder meer en zonder beperkingen zou kunnen worden teruggegeven, noch na ommekomst van de periode van vijf jaren als bedoeld in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen, noch gedurende een kortere periode dan die vijf jaren, voor zover de regelgeving al een registratie van een verklaring van geschiktheid gedurende die periode toestaat.

Voor wat betreft de rechtstoestand na ommekomst van de bedoelde periode, verwijs ik naar de hiervóór (onder 2.14) reeds opgenomen citaten uit de memorie van toelichting, waaruit blijkt na ommekomst van de periode van vijf jaren verwerving van een nieuw rijbewijs geen automatisme is, maar dat het CBR zal moeten beoordelen of en onder welke voorwaarden betrokkene weer de beschikking kan krijgen over een rijbewijs (“Na die vijf jaar is het aan het CBR om te bezien of en onder welke voorwaarden betrokkene weer de beschikking kan krijgen over een rijbewijs.” en “Na die vijf jaar is het aan het CBR om te beoordelen of het alcoholslotprogramma voor betrokkene een voorwaarde zou moeten zijn voor het opnieuw verkrijgen van een rijbewijs.”).

Voor wat betreft de rechtstoestand gedurende de bedoelde periode, kwam hiervóór (onder 2.11-2.16) al aan de orde dat gedurende die periode slechts een verklaring van geschiktheid met de voor het alcoholslotprogramma vastgestelde codering kan worden geregistreerd (en dat van een in die periode afgegeven - nieuw - rijbewijs “zonder (verdere) oplegging van het ASP” dus geen sprake kan zijn). Voor zover hierover al anders zou moeten worden geoordeeld, meen ik dat minst genomen hetgeen hierboven over de rechtstoestand na ommekomst van de periode van vijf jaren werd opgemerkt, mede voor de rechtstoestand gedurende die periode heeft te gelden.

Bij de formulering van de door het hof getroffen voorziening teken ik nog aan dat de formulering dat “het rijbewijs (…) wordt teruggegeven” mogelijk mede is geïnspireerd door de tekst van de in rov. 1.10 geciteerde toelichting op de wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. Daarin schrijft de minister dat aan de door hem bedoelde personen (voor wie de oplegging van het alcoholslotprogramma nog niet onherroepelijk was) “het rijbewijs (zal) worden teruggegeven”. Daarbij ware echter te bedenken dat aan die door de minister bedoelde teruggave een intrekking van de ongeldigverklaring van het rijbewijs voorafgaat: “Ten aanzien van alle personen aan wie al eerder het besluit tot oplegging van het asp was opgelegd zal het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs worden ingetrokken en zal het rijbewijs worden teruggegeven.” Een intrekking van de ongeldigverklaring is in de perceptie van het hof echter uitdrukkelijk niet aan de orde: “noch is herziening of heroverweging van die besluiten voor toewijzing van de onderhavige vordering aan de orde” (rov. 3.2). Zonder intrekking van de ongeldigverklaring is en blijft een ongeldig rijbewijs echter ongeldig, ook als het (in de woorden van het dictum) “wordt teruggegeven zonder (verdere) oplegging van het ASP”.

“3.7 Het was kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd (anders dan diegenen bij wie het rijbewijs zonder meer ongeldig wordt verklaard) in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. De Afdeling verwijst ook naar deze bedoeling. De mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten - die overigens later aanzienlijk hoger dan geprognostiseerd bleken - van het ASP zijn van wezenlijk belang geweest voor de wijze waarop het ASP werd geregeld, aldus de Afdeling.

Ten aanzien van alleen [verweerder 2] overweegt het hof voorts:

Subonderdeel 8.1 klaagt dat het in deze rechtsoverwegingen vervatte oordeel rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Volgens het subonderdeel kunnen de door het hof (in samenhang) beschouwde omstandigheden zijn beslissing in rov. 3.9 dat het ongeldig verklaren van het rijbewijs van [verweerder 2] gedurende een periode van vijf jaren onrechtmatig is, niet, althans niet zonder meer, dragen.

Het subonderdeel betoogt dat het hof in rov. 3.8.2 heeft miskend dat de omstandigheid dat de duur van de ontzegging van de rijbevoegdheid een criminal charge oplevert en [verweerder 2] momenteel voor de tweede maal eenzelfde straf ondergaat voor hetzelfde feit, naar in onderdeel 5 is uiteengezet, volgens de Hoge Raad geen rechtvaardiging vormt om op onherroepelijke strafrechtelijke beslissingen terug te komen. De Afdeling heeft volgens het subonderdeel, naar uit de door het hof in rov. 1.9 geciteerde uitspraak volgt, hetzelfde beslist in verband met onherroepelijk geworden ASP-besluiten. Niet valt dan ook zonder meer in te zien waarom de omstandigheid dat sprake is van het voor de tweede maal ondergaan van een straf voor het begaan van hetzelfde feit dat het gevolg is van een onherroepelijke strafrechtelijke beslissing en van een onherroepelijk bestuursrechtelijk besluit, waarop volgens de hoogste strafrechter en hoogste bestuursrechter niet meer behoeft te worden teruggekomen, jegens [verweerder 2] onrechtmatig is.

Naar het subonderdeel voorts betoogt, heeft het hof in rov. 3.8.3 miskend dat de omstandigheid dat [verweerder 2] heeft onderbouwd dat zijn kans op een betaalde baan na zijn omscholing (aanzienlijk) toeneemt indien hij zijn rijbewijs terugkrijgt, als omstandigheid ontoereikend is om te kunnen aannemen dat ongeldig blijven van het rijbewijs van [verweerder 2] gedurende de volle termijn van vijf jaren onrechtmatig is. De Afdeling heeft een categorische onmogelijkheid om bijzondere omstandigheden mee te wegen, blijkens rov. 1.9 van ’s hofs arrest, met name van belang geacht voor die situaties dat een belanghebbende zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Daarvan is in de situatie van [verweerder 2] evident geen sprake. Niet valt dan ook in te zien waarom de door het hof van belang geachte omstandigheid meebrengt dat het handhaven van de termijn van vijf jaren ten opzichte van [verweerder 2] onrechtmatig is. Gelet op zijn zware alcoholgerelateerde overtreding valt, nog steeds volgens het subonderdeel, niet zonder meer in te zien waarom [verweerder 2] de ommekomst van de bedoelde periode van vijf jaren niet zou kunnen afwachten, voor zover de door het hof bedoelde functie het niet al mogelijk zou maken om het ASP te financieren. Het vorenstaande geldt temeer nu het hof in rov. 3.8.3 niet heeft vastgesteld dat de werkgever die [verweerder 2] heeft afgewezen bereid zou zijn geweest om hem een (bedrijfs)wagen ter beschikking te stellen, terwijl [verweerder 2] ook zelf heeft erkend dat mobiliteit van groot belang is. Nu onzeker is of [verweerder 2], naar het hof heeft vastgesteld, zich een motorvoertuig zou kunnen permitteren, staat niet vast dat hij ook met een rijbewijs (zonder beperkingen) wel voor de bedoelde betrekking in aanmerking zou zijn gekomen.

De door het hof in rov. 3.8.4 genoemde omstandigheid dat het niet teruggeven van het rijbewijs aan [verweerder 2] gedurende de periode van vijf jaren lijkt te zijn ingegeven door een vermoeden van ongeschiktheid dat is gebaseerd op het onomkeerbare gegeven dat [verweerder 2] als beschonken bestuurder niet wilde meewerken aan een ademanalyse onderzoek, is voor zijn beslissing niet relevant. Voor iedere bestuurder die wordt aangehouden wegens een (zware) alcoholgerelateerde overtreding die niet wil meewerken aan een ademanalyse, zal dit immers een omstandigheid zijn die het CBR meeweegt en ook kan meewegen. Deze omstandigheid is dan ook onvoldoende om, althans zonder meer, een uitzondering op de hoofdregel van ongeldigheid van het rijbewijs gedurende vijf jaren te rechtvaardigen.

Het subonderdeel vervolgt met het betoog dat de door het hof in rov. 3.8.5 genoemde overweging van de minister bij de vervallenverklaring van art. 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan degenen bij wie de ASP-beslissing nog niet onherroepelijk was geworden omdat die mensen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP en dat dit ook geldt voor [verweerder 2], zijn beslissing in rov. 3.9 evenmin kan dragen. Het geval van [verweerder 2] is immers niet gelijk aan de door de minister bedoelde gevallen, nu het ASP-besluit in die gevallen nog niet onherroepelijk is, terwijl dat ten aanzien van [verweerder 2] wel het geval is. Dat verschil rechtvaardigt, naar de Afdeling in de door het hof in rov. 1.9 geciteerde overweging ook heeft beslist, dat [verweerder 2] anders wordt behandeld dan de door de minister bedoelde gevallen. In ieder geval valt niet, althans niet zonder meer, in te zien waarom het gaat om gelijke gevallen en waarom [verweerder 2] gelijk behandeld zou moeten worden met de door de minister bedoelde gevallen.

Het subonderdeel sluit af met de stelling dat, nu alle door het hof in 3.8.2-3.8.5 genoemde omstandigheden, althans in ieder geval meerdere, althans in ieder geval één, zijn beslissing in rov. 3.9 niet kunnen dragen en deze feiten en omstandigheden volgens het hof tezamen de beslissing dragen dat het vasthouden aan de volle termijn van vijf jaren jegens [verweerder 2] onrechtmatig is, dit meebrengt dat zijn beslissing in rov. 3.9 niet, althans in ieder geval niet zonder nadere motivering, in stand kan blijven.

De bestreden overwegingen monden in rov. 3.9 uit in de conclusie dat “(d)oor vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen (…) de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend (worden) dat dit, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is.” Aan dit onrechtmatigheidsoordeel van het hof ligt de naar mijn mening onjuiste veronderstelling ten grondslag dat het CBR het in zijn vermogen had de periode van vijf jaren te bekorten, kennelijk zonder dat daarvoor een nader besluit van het CBR zou zijn vereist. In de visie van het hof is kennelijk slechts sprake van (feitelijke) uitvoering van de ASP-besluiten (rov. 3.2: “Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is in het geding” en “de uitvoeringstermijn van de ASP-besluiten”), terwijl in de zaken van [verweerders] nadere besluiten niet aan de orde zouden zijn (rov. 3.3: “De bestuursrechtelijke regelgeving voorziet niet in (nieuwe) besluitvorming aangaande het ASP-besluit in de stand waarin de ASP-oplegging bij [verweerders] zich bevindt, zijnde: het ASP is opgelegd, het rijbewijs is ongeldig verklaard en de betrokkene werkt niet mee aan het ASP.”).

Nu aan het onrechtmatigheidsoordeel van het hof een misvatting van de rol van het CBR ten grondslag ligt (dat in de onderhavige zaak aan de volle periode van vijf jaren moest worden vastgehouden, vloeide immers niet voort uit een aan het CBR gelaten keuze, maar uit het rechtsgevolg dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen aan de ASP-besluiten verbond), kan uit de door het hof vermelde feiten en omstandigheden reeds om die reden niet een onrechtmatig handelen van het CBR worden afgeleid. Volledigheidshalve teken ik nog aan dat [verweerders] niet aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen onverbindend zou zijn en dat het CBR onrechtmatig zou hebben gehandeld door aan een onverbindende bepaling uitvoering te geven, en het hof zijn onrechtmatigheidsoordeel daarop ook niet heeft gebaseerd; daarbij herinner ik overigens eraan dat de door de Afdeling vastgestelde onverbindendheid tot art. 17 lid 1 Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 is beperkt.

Als (anders dan ik meen) art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen aldus moet worden opgevat dat het CBR de in die bepaling genoemde periode van “ten hoogste” vijf jaren nader dient te bepalen, zou zodanige bepaling een appellabel besluit vormen. In dat geval zou het niet aan de burgerlijke rechter, maar aan de bestuursrechter zijn te oordelen over de bezwaren die aan een in dat geval te maken keuze voor de volle periode van vijf jaren zouden zijn verbonden.

Uit de bespreking van de voorgaande klachten vloeit reeds voort dat het hof de betekenis van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen heeft miskend en dat het bestreden arrest al om die reden geen stand kan houden. Daarom mist het CBR belang bij zijn klachten tegen de overwegingen die het hof aan de onrechtmatigheid van de (ten onrechte veronderstelde) keuze van het CBR voor de volledige periode van vijf jaren ten grondslag heeft gelegd. Bij die stand van zaken meen ik dat die klachten geen nadere bespreking behoeven. Ten overvloede teken ik daarbij nog wel aan dat de klachten van het CBR de betekenis van de door het hof aan de aangenomen onrechtmatigheid ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden (niet zonder grond) relativeren, maar dat die relativeringen niet impliceren dat het hof die feiten en omstandigheden, tezamen genomen, niet aan de onrechtmatigheid van het handelen van het CBR ten grondslag had kunnen leggen, in het geval dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de niet-ontvankelijkheid van [verweerders] niet aan dat onrechtmatigheidsoordeel in de weg zouden hebben gestaan.

Subonderdeel 8.2 klaagt dat het hof in rov. 3.8.1 heeft miskend dat [verweerder 2] niet, althans niet zonder meer, behoort tot de gevallen waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn. Bovendien kunnen de in de rov. 3.8.1-3.8.5 genoemde omstandigheden (waarvan een aantal ook door de Afdeling in de door het hof in rov. 1.9 aangehaalde uitspraak is genoemd) niet, althans niet zonder meer, meebrengen dat het opleggen van een ASP en het handhaven van de termijn van vijf jaren waarbinnen geen rijbewijs zonder beperkingen wordt afgegeven jegens [verweerder 2] onrechtmatig is. De Afdeling heeft in de bedoelde uitspraak immers slechts overwogen dat een regeling waarin de door het hof bedoelde omstandigheden categorisch niet tot een andere beslissing kunnen leiden dan het opleggen van een ASP onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en daarom onverbindend is. Dat in de gevallen waarin iemand voor zijn werk afhankelijk is van een rijbewijs (zonder beperkingen) of het alcoholslot niet kan laten inbouwen in een auto die voor het werk nodig is omdat hij die niet in eigendom heeft of daarvoor de financiële armslag mist, behoeft dan ook niet zonder meer mee te brengen dat geen ASP kan worden opgelegd dan wel het aanhouden van de termijn van vijf jaren, indien wordt geweigerd aan het ASP mee te werken, onrechtmatig is.

Het vorenstaande geldt volgens het subonderdeel althans in de situatie, zoals die van [verweerder 2], waarin degene aan wie het ASP is opgelegd in de huidige situatie (vanuit de bijstand) de financiële armslag mist om een alcoholslot te laten inbouwen. Het verkrijgen van betaald werk maakt het immers in beginsel mogelijk om een ASP te bekostigen, terwijl [verweerder 2] klaarblijkelijk in het verleden (voorafgaand aan de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs) wel over een motorvoertuig kon beschikken.

Subonderdeel 8.3 klaagt dat de overweging in rov. 3.8.4 dat het CBR niet heeft aangegeven waarom het rijbewijs nu niet aan [verweerder 2] kan worden teruggegeven, maar na afloop van de periode van vijf jaren wel, rechtens onjuist is. Het hof heeft volgens het subonderdeel miskend dat uitgangspunt van de wettelijke regeling is dat de bestuurder gedurende vijf jaren zijn rijbewijs (zonder beperkingen) verliest indien hij geen alcoholslot laat inbouwen en het CBR geen argumenten behoeft aan te dragen waarom het rijbewijs (zonder beperkingen) in beginsel vijf jaren ongeldig blijft. Het is aan de belanghebbende om aan te tonen dat hij geschikt is, indien hij binnen de termijn van vijf jaren een nieuw rijbewijs zonder beperkingen wenst te verkrijgen.

Volgens het subonderdeel is ’s hofs beslissing althans onbegrijpelijk. Het CBR heeft immers uiteengezet dat het ASP een pedagogische maatregel is om (zware) alcoholgerelateerde overtredingen (die de kans op ongevallen aanzienlijk verhogen) te voorkomen, alsmede dat bij personen zoals [verweerder 2] die met hogere promillages worden aangetroffen de kans op recidive groot is, hetgeen het ASP beoogt tegen te gaan en daarom een duidelijke gedragsverandering noodzakelijk is waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen het besturen van een motorvoertuig en het gebruik van alcohol. Uit de toelichting op het ASP blijkt ook dat de benodigde gedragsverandering geruime tijd kost, zeker als geen alcoholslot wordt ingebouwd. Daarmee heeft het CBR aangegeven waarom het is uitgegaan van een periode van vijf jaren.

“Ten aanzien van alleen [verweerder 1] overweegt het hof voorts: