Raad van State, 14-09-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, 201603036/1/V2

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[vreemdeling A] en [vreemdeling B],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 19 april 2016 in zaken nrs. 15/20475 en 15/20477 in het geding tussen:

de vreemdelingen

en

de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

Procesverloop

Bij onderscheiden besluiten van 18 november 2015 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.

Bij uitspraak van 19 april 2016 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.

De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) op verzoek van de staatsraad advocaat-generaal in de gelegenheid gesteld aan de procedure deel te nemen.

De vreemdelingen en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.

De UNHCR heeft stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak, in het bijzijn van de staatsraad advocaat-generaal, ter zitting behandeld op 9 juni 2016. De vreemdelingen, bijgestaan door mr. Y.G.F.M. Coenders, advocaat te Oss, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen. De UNHCR is met voorafgaand bericht niet verschenen.

De vreemdelingen hebben een nader stuk ingediend.

De staatsraad advocaat-generaal heeft op 20 juli 2016 geconcludeerd, ECLI:NL:RVS:2016:2040.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de vreemdelingen en de staatssecretaris op de conclusie gereageerd.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Aanleiding

1.1. In hun hoger beroep stellen de vreemdelingen het begrip veilig land van herkomst als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 en de toepassing daarvan in deze zaak aan de orde. Omdat het begrip veilig land van herkomst in een groot aantal asielzaken bij de staatssecretaris, bij zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag en bij de Afdeling aan de orde is, heeft de voorzitter van de Afdeling ter wille van het bevorderen van de rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin - de door de wetgever aan de Afdeling opgedragen taak in vreemdelingenzaken (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 10-11) - de staatsraad advocaat-generaal verzocht een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb te nemen over de asielrechtelijke betekenis van het begrip veilig land. Om die reden is ook de UNHCR in de gelegenheid gesteld aan de procedure deel te nemen.

1.2. De Afdeling betrekt bij deze uitspraak de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal en de reacties daarop van partijen. De Afdeling betrekt van de UNHCR alleen het ingediende stuk met landeninformatie bij de uitspraak. Bij de andere overgelegde stukken heeft de UNHCR het voorbehoud gemaakt dat alleen de uitgesproken tekst geldig is. De UNHCR is niet ter zitting bij de Afdeling verschenen en heeft ter zitting dus geen tekst uitgesproken. In deze uitspraak wordt alleen een oordeel gegeven over de beantwoording in de conclusie van de gestelde vragen en de reacties daarop van partijen voor zover die voor de behandeling van de door de vreemdelingen voorgedragen grieven relevant zijn. Dit laat onverlet dat deze uitspraak ook betekenis heeft voor andere vreemdelingen aan wie de staatssecretaris artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 heeft tegengeworpen. Om die reden, en in het belang van de rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin, ziet de Afdeling aanleiding de in hoger beroep door partijen overgelegde nadere stukken te betrekken bij de beoordeling van de grieven.

1.3. Het wettelijk kader is opgenomen in bijlage 1. Bijlage 2 bevat een overzicht van de stukken die de vreemdelingen hebben overgelegd. Deze bijlagen maken deel uit van deze uitspraak.

Volgorde van behandeling

Grieven over de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst

Ter onderbouwing van hun betoog verwijzen de vreemdelingen naar de in bijlage 2 vermelde stukken, waaronder de notitie 'Concept van veilig land van herkomst' van de Commissie Strategisch Procederen vanuit VluchtelingenWerk Nederland.

Rechtskarakter en toetsing van de regeling van 10 november 2015

3.1. Artikel 30b, tweede lid, van de Vw 2000 en artikel 3.105ba van het Vb 2000 bieden de wettelijke grondslag voor het opstellen van een lijst van veilige landen van herkomst in de zin van de - in die bepalingen geïmplementeerde - artikelen 36 en 37 van Richtlijn 2013/32/EU (PB 2013 L 180; hierna: de Procedurerichtlijn). Bij regeling van 10 november 2015 heeft de staatssecretaris Albanië aangewezen als veilig land van herkomst, door bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, van het VV 2000, op te nemen in het VV 2000. Bij regeling van 10 februari 2016, nummer 732095, houdende wijziging van het VV 2000, (Stcrt. 2016, 8083; hierna: de regeling van 10 februari 2016) is de in bijlage 13 opgenomen lijst van veilige landen van herkomst uitgebreid.

3.1.1. In artikel 3.37f, derde lid, van het VV 2000 staat dat de landen die met inachtneming van het eerste en tweede lid zijn aangewezen als veilige landen van herkomst in de zin van artikel 3.105ba, eerste lid, van het Vb 2000, zijn opgenomen in bijlage 13 van het VV 2000. Bijlage 13 maakt dus deel uit van artikel 3.37f van het VV 2000 en is daarom, net als dit artikel, een algemeen verbindend voorschrift, zoals ook in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal wordt uiteengezet (zie de uitspraken van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3510 en ECLI:NL:RVS:2015:3514 en 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1526 en punten 5.2-5.4 van de conclusie).

3.2. Omdat de regeling van 10 november 2015 een algemeen verbindend voorschrift is, kan daartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Dit betekent niet dat de rechtmatigheid van de regeling met de aanwijzing van een bepaald land als veilig land van herkomst niet door de bestuursrechter kan worden getoetst. De bestuursrechter kan dit namelijk wel als de regeling is toegepast in een besluit op een aanvraag van een vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen en de vreemdeling de rechtmatigheid van die regeling in zijn beroep tegen dat besluit aan de orde stelt (de zogenoemde exceptieve toetsing). Hoe die toetsing plaatsvindt, zal hierna vanaf 3.5. worden uiteengezet.

3.3. De grieven van de vreemdelingen in deze zaak komen erop neer dat de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd, waardoor de regeling van 10 november 2015 volgens hen in strijd is met hogere wettelijke voorschriften en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De regeling had dus niet aan hen tegengeworpen mogen worden. Daarmee stellen de vreemdelingen de rechtmatigheid van de regeling aan de orde. De regeling moet daarom, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en ook de staatsraad advocaat-generaal in punt 5.12 van zijn conclusie heeft uiteengezet, aan hoger recht worden getoetst.

Vereisten voor de aanwijzing

3.4. Zoals de staatsraad advocaat-generaal in punt 5.7 van zijn conclusie heeft uiteengezet, kan een land als veilig land van herkomst in de zin van artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, artikel 3.105ba van het Vb 2000 en artikel 3.37f van het VV 2000 worden aangewezen, als het aan een aantal in die wettelijke voorschriften omschreven vereisten voldoet.

3.4.1. Zoals de staatsraad advocaat-generaal voorts in punt 5.8 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet de staatssecretaris aantonen dat aan de vereisten voor aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan. Gelet op de toepasselijke regelgeving geldt voor die aanwijzing als norm dat er in het desbetreffende land algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging in de zin van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951 (Trb. 1951, 131), zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (Trb. 1967, 76; hierna: het Vluchtelingenverdrag) en de Kwalificatierichtlijn (Richtlijn 2011/95/EU; PB 2011 L 337), of behandeling in strijd met artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) plaatsvindt.

Bij de beoordeling of aan deze norm wordt voldaan, moet de staatssecretaris de rechtstoestand in het land, de algemene politieke omstandigheden en de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel betrekken. Dit betekent dat hij de juridische en feitelijke situatie in het land moet onderzoeken en, in verband met eventueel te verwachten veranderingen in die situatie, acht moet slaan op de algemene politieke omstandigheden. Dat onderzoek moet de staatssecretaris ingevolge artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, baseren op een reeks van informatiebronnen, voor zover beschikbaar, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (hierna: EASO), de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties. Daaruit moet blijken dat er in het desbetreffende land wet- en regelgeving is die vorenbedoelde vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt en die het voor de autoriteiten van dat land mogelijk maakt om hiertegen bescherming te bieden (de juridische situatie). Tevens moet daaruit blijken dat die wet- en regelgeving in de praktijk wordt toegepast en dat bescherming dus ook feitelijk wordt geboden, waarvoor ingevolge artikel 3.37f, tweede lid, van het VV 2000 onder meer de daadwerkelijke beschikbaarheid van een systeem van rechtsmiddelen relevant is (de feitelijke situatie). Nadat de staatssecretaris een land als veilig land van herkomst heeft aangewezen, moet hij de situatie in dat land, volgens artikel 37 van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000, regelmatig opnieuw onderzoeken.

3.4.2. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht waarom hij het concept veilig land van herkomst uit artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 gebruikt, en hoe hij dit gebruikt. De staatssecretaris heeft toegelicht dat het gebruik van het concept veilig land van herkomst vooral een procedureel doel dient. Vreemdelingen afkomstig uit een veilig land van herkomst doorlopen een verkorte procedure en krijgen doorgaans geen vertrektermijn als hun asielaanvraag wordt afgewezen. De termijn tussen het moment van de aanvraag van vreemdelingen aan wie artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 wordt tegengeworpen en het moment waarop zij terugkeren naar hun landen van herkomst zal aanzienlijk korter zijn dan bij andere vreemdelingen. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de aanwijzing van een land als veilig land ook bedoeld is als signaal dat inwoners van dat land alleen naar Nederland moeten komen als zij heel goede redenen hebben om hier bescherming te vragen. Om die reden maakt hij de aanwijzing van landen als veilige landen van herkomst ook bekend in die landen.

Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij in besluiten, al dan niet in reactie op hetgeen vreemdelingen aanvoeren, veelal een aanvullende en geactualiseerde motivering van de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst opneemt. Dit doet hij door onder verwijzing naar bronnen een nadere toelichting te geven over bepaalde onderwerpen, zoals de situatie voor bepaalde groepen in een bepaald land of de in dat land bestaande beschermingsmogelijkheden. Hij voorziet zijn besluiten consequent van die aanvullende motivering, onder meer door het gebruik van een vaste bouwsteen voor de opzet van besluiten waarin hij artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 aan een vreemdeling tegenwerpt. De staatssecretaris heeft benadrukt dat, zoals ook is neergelegd in paragraaf C2/7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000, hij het individuele relaas van een vreemdeling nog altijd onderzoekt en beoordeelt, ook al komt die vreemdeling uit een veilig land van herkomst. Volgens de staatssecretaris maakt toepassing van het concept veilig land van herkomst het onderzoek naar en de beoordeling van dat relaas, alsook de bewijslastverdeling tussen partijen, niet wezenlijk anders. Ook vóór de regeling van 10 november 2015 voerde de staatssecretaris voor sommige landen al het beleid dat er een algemeen rechtsvermoeden bestaat dat er voor vreemdelingen afkomstig uit dat land geen grond was voor verlening van een verblijfsvergunning asiel, hetgeen hij moest aantonen aan de hand van de juridische en feitelijke situatie in het desbetreffende land. En ook toen kon een vreemdeling dat vermoeden in zijn individuele geval weerleggen, aldus de staatssecretaris onder verwijzing naar de Afdelingsuitspraak van 24 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1347. Volgens de staatssecretaris staat in artikel 36 van de Procedurerichtlijn weliswaar dat een vreemdeling uit een veilig land van herkomst substantiële redenen moet opgeven waarom het land voor hem niet veilig is, maar hij heeft ter zitting toegelicht dat hij dit in zijn beleid zo uitlegt dat een vreemdeling aannemelijk moet maken dat dit land in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd. Dit verschilt niet van wat een vreemdeling moet doen in zaken waarin het concept veilig land van herkomst niet aan de orde is.

De staatssecretaris heeft tot slot toegelicht dat hij gemiddeld eens per jaar opnieuw de situatie in een aangewezen veilig land van herkomst onderzoekt. Dit valt vaak samen met de jaarlijkse, door hem bij dat onderzoek betrokken rapportages van internationale organisaties en van de Europese Unie, zoals de voortgangsrapportages van de Europese Commissie, die hij in beginsel tot de zijne maakt. Als dat, gezien een waar te nemen trend in asielrelazen van vreemdelingen of gezien de actuele berichtgeving, nodig is, zal hij echter eerder onderzoek laten verrichten, of, naast genoemd onderzoek, door anderen nader onderzoek laten doen naar bepaalde onderwerpen, zoals de situatie van bepaalde groepen in een bepaald land of de in een land bestaande beschermingsmogelijkheden.

Toetsingsintensiteit van de aanwijzing

3.5. Omdat de staatssecretaris met een kenbare en deugdelijke motivering verantwoording moet afleggen over de door hem bij de aanwijzing gebruikte, door artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 voorgeschreven informatie, en hoe hij daaruit de conclusie heeft getrokken dat een land in het licht van de maatstaven van artikel 3.37f van het VV 2000 een veilig land van herkomst is, is gewaarborgd dat een vreemdeling tegen die aanwijzing kan opkomen en dat de aanwijzing daadwerkelijk en effectief door de bestuursrechter kan worden getoetst. De toetsing of een land een veilig land van herkomst is, moet, nu het bij de aanwijzing gaat om de feitelijke vraag naar de veiligheidssituatie in een land van herkomst, anders dan de rechtbank heeft overwogen, zonder terughoudendheid plaatsvinden (vergelijk de uitspraken van 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3338 en 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890). Hiermee sluit de Afdeling aan bij punten 5.5-5.8 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal.

Volgorde waarin de Afdeling de toetsing zal verrichten

3.6. De Afdeling zal hierna naar aanleiding van hetgeen de vreemdelingen hebben aangevoerd toetsen of de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet aan de wettelijk voorgeschreven vereisten, zoals onder 3.4.1. weergegeven en door de staatssecretaris toegepast volgens zijn ter zitting bij de Afdeling gegeven toelichting. Na een korte weergave van de door de staatssecretaris gegeven motivering voor de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst, zal worden getoetst of het hieraan ten grondslag liggende onderzoek - overeenkomstig artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 - is gebaseerd op objectieve en recente informatie, waarbij in ieder geval, voor zover beschikbaar, informatie uit andere lidstaten, van het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties wordt betrokken. Daarna zal worden getoetst of de staatssecretaris met die bronnen, gegeven de feitelijke grondslag daarvan, heeft aangetoond dat in Albanië algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt. Hiertoe zal achtereenvolgens worden ingegaan op de juridische en feitelijke situatie in Albanië.

Motivering door de staatssecretaris van de aanwijzing van Albanië en mogelijkheid tot aanvulling daarvan

3.7. In de toelichting op de regeling van 10 november 2015 staat onder meer dat Albanië het Vluchtelingenverdrag en het EVRM heeft geratificeerd, kandidaat-lidstaat is van de Europese Unie en dat zijn inwoners zijn vrijgesteld van de visumplicht voor toelating tot de Europese Unie. Verder staat daarin dat een aantal andere lidstaten van de Europese Unie Albanië ook heeft aangewezen als veilig land van herkomst. Ook heeft de staatssecretaris in de toelichting en in zijn brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2076) gewezen op het onderzoek van de Europese Commissie, dat ten grondslag ligt aan het voorstel van het Europees Parlement en de Raad voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst (COM(2015) 452).

3.7.1. De staatssecretaris heeft ervoor gekozen de motivering van de regeling van 10 november 2015 aan te vullen, door de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst bij de toepassing ervan schriftelijk nader toe te lichten. De staatssecretaris heeft reeds in de voornemens in deze zaak, zoals die zijn herhaald en ingelast in de besluiten, de situatie van LHBTI in Albanië nader toegelicht onder verwijzing naar onder meer het rapport 'Country information and guidance: Albania: sexual orientation and gender identity' van het UK Home Office van 13 oktober 2014. Daarnaast heeft de staatssecretaris in hoger beroep een nader stuk overgelegd, waarin hij de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst nader toelicht en waarbij hij onder meer verwijst naar het rapport 'Country information and guidance: Albania: Background information, including actors of protection, and internal relocation' van het UK Home Office van augustus 2015.

3.7.2. Een dergelijke nadere toelichting in een concrete zaak in een schriftelijk stuk is naar het oordeel van de Afdeling mogelijk, zonder dat daarbij de rechtmatigheid van de aanwijzing als zodanig wordt aangetast. Wel is vereist dat een vreemdeling zich tegen een nadere toelichting effectief kan verweren, zoals de staatsraad advocaat-generaal in punt 5.13 van zijn conclusie ook heeft opgemerkt.

Dat is in deze zaak gebeurd.

Informatiebronnen (artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000)

3.8. De vreemdelingen hebben terecht aangevoerd dat de staatssecretaris in zijn toelichting op de regeling van 10 november 2015 niet de door hem gewenste waarde kon hechten aan de omstandigheden dat inwoners van Albanië zijn vrijgesteld van de visumplicht voor toelating tot de Europese Unie en dat een aantal andere lidstaten van de Europese Unie Albanië heeft aangewezen als veilig land van herkomst. Deze omstandigheden spelen immers, gelet op de duidelijke bewoordingen van de wettelijk voorgeschreven vereisten en de aard van die bepalingen, zoals onder 3.4.1. is weergegeven, op zichzelf geen rol bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. Omdat de staatssecretaris geen inzicht heeft verschaft in de relevantie van het ontbreken van een visumplicht en de door andere lidstaten gemaakte beoordeling en de daarbij betrokken informatiebronnen (zie hierover ook punt 5.9 van de conclusie), laat de Afdeling die omstandigheden buiten beschouwing bij de toetsing of de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst rechtmatig is.

3.8.1. De staatssecretaris heeft in zijn toelichting voorts verwezen naar de status van Albanië als kandidaat-lidstaat van de Europese Unie en het voorstel van de Europese Commissie om Albanië op een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst te plaatsen. Deze omstandigheden spelen op zichzelf evenmin een rol bij de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. De staatssecretaris heeft echter toegelicht waarom deze omstandigheden, gelet op de feitelijke grondslag voor de status als kandidaat-lidstaat en de plaatsing op de EU-lijst van veilige landen van herkomst, zoals die blijkt uit de door hem genoemde bronnen, van belang zijn voor de door hem te maken beoordeling in het licht van de onder 3.4.1. weergegeven vereisten. De vreemdelingen hebben zich hiertegen kunnen verweren. De staatssecretaris heeft, zoals hij ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, het onderzoek van de Europese Commissie, dat ten grondslag ligt aan het voorstel om Albanië op te nemen op bedoelde gemeenschappelijke EU-lijst, na een eigen, zelfstandig onderzoek naar en een beoordeling van het onderzoek van de Europese Commissie tot het zijne gemaakt. Bij het onderzoek van de Europese Commissie zijn onder meer de door artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 voorgeschreven informatiebronnen, verslagen van de zogeheten Europese dienst voor extern optreden, en door de Europese Commissie opgestelde voortgangsrapportages betrokken. Die voortgangsrapportages worden opgesteld in het kader van het toetredingsproces van Albanië tot de Europese Unie en zijn ook betrokken bij de verlening van de status van kandidaat-lidstaat van de Europese Unie aan Albanië op 27 juni 2014. Uit die voortgangsrapportages kan onder meer worden afgeleid in hoeverre Albanië voldoet aan de zogenoemde Kopenhagen-criteria. Die criteria stroken grotendeels met de onder 3.4.1. vermelde wettelijke vereisten voor de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. De criteria houden, voor zover hier van belang, immers in dat een land stabiele instellingen moet hebben die de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en respect voor minderheden waarborgen en vereisen dat een land de verplichtingen van het lidmaatschap van de Europese Unie op zich neemt, de gemeenschappelijke wet- en regelgeving van de Europese Unie overneemt en implementeert en de verschillende doelstellingen van de Europese Unie ondersteunt.

3.8.2. Door het onderzoek van de Europese Commissie na een eigen, zelfstandig onderzoek ernaar en een beoordeling ervan gemotiveerd tot het zijne te maken en daarnaast onder meer de onder 3.7.1. vermelde rapporten van het UK Home Office te betrekken, heeft de staatssecretaris zijn beoordeling of Albanië een veilig land van herkomst is, gebaseerd op de door artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 voorgeschreven informatiebronnen. De aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet in zoverre aan de onder 3.4.1. weergegeven wettelijke vereisten.

Juridische situatie (artikel 3.37f van het VV 2000)

3.9. In Albanië geldt geen regelgeving op grond waarvan homoseksualiteit strafbaar is, dan wel die het verrichten van homoseksuele handelingen strafbaar stelt. De staatssecretaris heeft uit de voortgangsrapportages van de Europese Commissie, waaronder die van oktober 2014, de ratificatie door Albanië van het Vluchtelingenverdrag en het EVRM en de onder 3.7.1. vermelde rapporten van het UK Home Office, terecht afgeleid dat er in Albanië wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt en het voor instellingen mogelijk maakt om hiertegen bescherming te bieden. Onder meer door de aangenomen anti-discriminatiewetgeving, waarin LHBTI uitdrukkelijk worden beschermd, de strafbaarstelling en daarbij behorende straftoemeting van haatmisdrijven en de aanstelling van een 'Commissioner for protection from discrimination' (hierna: CPD) is sinds 2010 ook de wettelijke bescherming van LHBTI verbeterd. Ook de ombudsman heeft hieraan bijgedragen door onder meer wetswijzigingen aan te bevelen om de positie van kwetsbare groepen, waaronder LHBTI, te verbeteren. De vreemdelingen hebben de juridische situatie in Albanië als zodanig niet bestreden. Zij bestrijden echter wel dat de wet- en regelgeving in Albanië feitelijk wordt toegepast, dat Albanië voor LHBTI veilig is en dat de veiligheidssituatie duurzaam is.

Feitelijke situatie (artikel 3.37f van het VV 2000)

3.10. De staatssecretaris heeft uit de door hem betrokken informatiebronnen, zoals genoemd onder 3.7.1. en 3.8.1., terecht afgeleid dat er in Albanië daadwerkelijk bescherming wordt geboden tegen eventuele vervolging of onmenselijke behandeling door overheidsfunctionarissen of derden. Politie en justitie functioneren in die mate dat de materiële en procedurele mensenrechten- en anti-discriminatiewetgeving wordt toegepast en er zijn daadwerkelijk rechtsmiddelen beschikbaar. Voorts wordt onrechtmatig optreden van de politie actief onderzocht en bestraft. Een benadeelde kan zich ook wenden tot de ombudsman. Verder heeft Albanië een CPD, die klachten over discriminatie onderzoekt en bij geconstateerde discriminatie sancties oplegt of daarover procedeert. Tot slot hebben inwoners van Albanië de door artikel 34 van het EVRM geboden mogelijkheid bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te klagen over de in Albanië in de praktijk geboden bescherming tegen mensenrechtenschendingen.

3.10.1. Weliswaar blijkt uit de door de vreemdelingen overgelegde stukken, weergegeven in bijlage 2, dat, zoals zij hebben aangevoerd, in Albanië nog politieke en bestuurlijke hervormingen nodig zijn om toe te treden tot de Europese Unie, bijvoorbeeld bij de aanpak van discriminatie, het bestrijden van corruptie en in het functioneren van justitie, en dat er dus nog onvolkomenheden zijn in het systeem van rechtsbescherming, maar uit die informatie kan niet geconcludeerd worden dat de op dit moment geboden bescherming zodanig gebrekkig is, dat de bestaande rechtsmiddelen in de regel niet daadwerkelijk beschikbaar zijn.

3.10.2. Dat, zoals de vreemdelingen aanvoeren, bloedwraak, huiselijk geweld en discriminatie of geweld tegen personen die tot etnische minderheden of kwetsbare groepen, zoals LHBTI, behoren, in individuele gevallen in Albanië voorkomt, maakt niet dat Albanië reeds hierom geen veilig land van herkomst is. Noch uit bedoelde informatiebronnen, noch uit de door de vreemdelingen overgelegde stukken kan namelijk worden afgeleid dat vorenbedoelde problemen, in het bijzonder voor LHBTI, op een dermate grote schaal voorkomen dat geconcludeerd moet worden dat Albanië geen veilig land van herkomst is. Overigens hebben de vreemdelingen ook niet aannemelijk gemaakt dat er bij de geschetste problemen geen bescherming mogelijk was, eventueel door tussenkomst van de daarvoor geëigende instanties zoals de CPD of de ombudsman. Reeds daarom faalt ook het betoog van de vreemdelingen dat Albanië wegens de situatie van LHBTI algemeen gezien niet veilig is. De vraag of de staatssecretaris - zoals de vreemdelingen betogen - LHBTI uit Albanië als groep had moeten uitzonderen, zoals hij dat in de regeling van 10 februari 2016 heeft gedaan voor LHBTI uit Marokko en Senegal wegens de aldaar geldende en toegepaste regelgeving op grond waarvan homoseksualiteit of het verrichten van homoseksuele handelingen strafbaar is, en in het verlengde daarvan de vraag of het mogelijk is een dergelijke uitzondering te maken, behoeft in deze zaak derhalve geen beantwoording.

3.10.3. Tot slot faalt het betoog van de vreemdelingen dat de veiligheidssituatie in Albanië niet duurzaam is, waardoor niet is voldaan aan het desbetreffende criterium in artikel 3.37f, eerste lid, van het VV 2000. De hiervoor geschetste veiligheidssituatie bestaat al geruime tijd. De verlening van het kandidaat-lidmaatschap aan Albanië op 27 juni 2014 is, zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft benadrukt, het resultaat van een reeds lang lopend, en in ieder geval met de aanvraag voor het lidmaatschap van de Europese Unie van 28 april 2009 ingezet traject. In die periode zijn verbeteringen doorgevoerd, die inmiddels al jaren bestaan. Zo bestaan de anti-discriminatiewetgeving, waarin LHBTI uitdrukkelijk worden beschermd, en de functie van CPD, al sinds 2010. Uit de door de vreemdelingen overgelegde stukken kan niet worden afgeleid dat de veiligheidssituatie in Albanië de afgelopen jaren in negatieve zin is veranderd en evenmin dat een dergelijke verandering, gelet op de algemene politieke omstandigheden in Albanië, op korte termijn valt te verwachten. Voorts bevestigt een vergelijking van de door de vreemdelingen ingeroepen 'Fragile State Index 2015' van Fund for Peace met de index van eerdere jaren juist, anders dan de vreemdelingen aanvoeren, dat de situatie in Albanië stabiel is.

Conclusie toetsing van de aanwijzing

3.11. Uit het vorenstaande volgt dat de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet aan het bepaalde in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000, dat er in Albanië wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM verbiedt, dat die wet- en regelgeving wordt toegepast en dat daadwerkelijk een systeem van rechtsmiddelen beschikbaar is, hetgeen voor LHBTI niet anders is. De staatssecretaris heeft zorgvuldig onderzocht en deugdelijk gemotiveerd dat er in Albanië algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt als bedoeld in artikel 3.37f van het VV 2000, waardoor zijn aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst voldoet aan de wettelijk voorgeschreven vereisten. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de regeling van 10 november 2015 voor wat betreft de aanwijzing van Albanië als veilig land van herkomst niet onverbindend is.

3.12. De grieven falen.

Aanvullende overwegingen over de toetsing van de veiligheidssituatie in het algemeen

3.13. Mede met het oog op andere zaken waarin het concept veilig land van herkomst aan de orde is, en gelet op hetgeen de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht (zie onder 3.4.2.), overweegt de Afdeling daarnaast het volgende over de manier waarop een vreemdeling de algemene veiligheidssituatie aan de orde kan stellen. Dit moet los worden gezien van de manier waarop een vreemdeling uit een veilig land van herkomst aannemelijk kan maken dat dit land voor hem persoonlijk niet veilig is. Dat komt hierna onder 4. aan de orde.

3.13.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling worden het onderzoek naar en de beoordeling van asielmotieven verricht tegen de achtergrond van de veiligheidssituatie in het land van herkomst (uitspraken van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2422 en 27 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:780). De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling desgevraagd bevestigd dat hij steeds de asielmotieven van een vreemdeling onderzoekt en beoordeelt, ook al werpt hij een vreemdeling artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 tegen.

3.13.2. Daarom, en omdat vaak enige tijd is verstreken tussen de aanwijzing en de mede op basis daarvan genomen individuele asielbesluiten, kan een vreemdeling een standpunt van de staatssecretaris over de veiligheidssituatie in zijn land van herkomst ook op de in asielzaken gebruikelijke manier bestrijden in het kader van het onderzoek naar en de beoordeling van zijn asielmotieven. Een vreemdeling hoeft dus niet, anders dan waarvan de vreemdelingen in hun reactie op de conclusie lijken uit te gaan, steeds of uitsluitend de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst bij algemeen verbindend voorschrift aan de orde te stellen om de veiligheidssituatie in zijn land van herkomst in algemene zin door de bestuursrechter te laten toetsen. De bestuursrechter in asielzaken hoeft dus ook niet in elke zaak over het begrip veilig land van herkomst de aanwijzing van dat land op de lijst van veilige landen van herkomst exceptief te toetsen op de manier zoals dat in deze uitspraak gebeurt.

3.13.3. De mogelijkheid voor een vreemdeling om desgewenst alleen de voor zijn asielbesluit relevante veiligheidssituatie in zijn land van herkomst, dat wil zeggen de situatie ten tijde van het besluit of daarna (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:4061 en 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1104) aan de orde te stellen, dus los van de aanwijzing als veilig land, brengt ook mee dat de staatssecretaris zijn standpunt over die veiligheidssituatie in algemene zin - op de in asielzaken gebruikelijke manier - nader moet en kan motiveren, tegen de achtergrond van de aanwijzing. Hij kan er daarbij weliswaar van uitgaan dat dit land op het moment van de aanwijzing veilig was, maar zal, met inachtneming van de door hem te bewaken consistentie van beleid, hetgeen een vreemdeling aanvoert over de huidige, voor hem relevante veiligheidssituatie, wel moeten onderzoeken en hierop gemotiveerd moeten ingaan. De bestuursrechter kan deze motivering op de gebruikelijke manier toetsen in het licht van de beroepsgronden van de vreemdeling (zie de uitspraken van de Afdeling van 27 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:780 en 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890).

Persoonlijke situatie van een vreemdeling

Grieven met betrekking tot de persoonlijke situatie van de vreemdelingen

Beoordeling van de grieven

5.1. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat vrouwen met een lesbische gerichtheid in Albanië problemen kunnen krijgen met familie, geen omstandigheid is waaruit kan worden afgeleid dat Albanië voor de vreemdelingen geen veilig land van herkomst is. Uit de overgelegde stukken volgt immers dat de vreemdelingen, als zij bij terugkeer in Albanië willen samenwonen, bij eventuele problemen bescherming kunnen vragen van de autoriteiten of geëigende instanties. De vreemdelingen hebben niet aannemelijk gemaakt dat in hun geval die bescherming niet wordt geboden. Uit de enkele omstandigheid dat één van de vreemdelingen heeft verklaard dat zij zich tevergeefs tot de voorzitter van een belangenorganisatie voor LHBTI heeft gewend, kan niet worden afgeleid dat het voor de vreemdelingen gevaarlijk of bij voorbaat zinloos is om bescherming te vragen bij de autoriteiten of andere geëigende instanties (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2422). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hebben de vreemdelingen in de periode voorafgaand aan hun vertrek geen problemen gehad met of bescherming gezocht bij de Albanese autoriteiten. Evenmin kan gezegd worden dat die autoriteiten hebben geweigerd bescherming te bieden of het onmogelijk hebben gemaakt om bij eventuele problemen rechtsmiddelen in te stellen.

5.2. De grieven falen.

Conclusie

Samenvatting

De lijst waarop landen zijn aangewezen als veilig land van herkomst is een algemeen verbindend voorschrift, waartegen als zodanig geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. De bestuursrechter kan die aanwijzing wel toetsen als de regeling is toegepast in een besluit op een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel, en de rechtmatigheid van die regeling in beroep aan de orde wordt gesteld, de zogeheten exceptieve toetsing (zie hiervoor onder 3.1.1. en 3.2.). De bestuursrechter toetst dan - zonder terughoudendheid - of de staatssecretaris heeft aangetoond dat aan de wettelijk voorgeschreven vereisten voor aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan (zie hiervoor onder 3.5.). Voor die aanwijzing geldt als norm dat in het desbetreffende land algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM plaatsvindt. Bij zijn beoordeling moet de staatssecretaris zowel de juridische als de feitelijke situatie in een land betrekken, en die beoordeling moet zijn gebaseerd op objectieve en recente informatie. Bovendien moet de staatssecretaris de situatie in een land regelmatig opnieuw onderzoeken (zie hiervoor onder 3.4.-3.4.2.). De staatssecretaris kan in het besluit, al dan niet in reactie op wat een vreemdeling aanvoert, een aanvullende en geactualiseerde motivering van de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst opnemen (zie hiervoor onder 3.7.2.).

De bestuursrechter hoeft niet in elke zaak de rechtmatigheid van de plaatsing van een land op de lijst van veilige landen van herkomst te toetsen. Een vreemdeling kan een standpunt van de staatssecretaris over de veiligheidssituatie in zijn land van herkomst namelijk ook op de in asielzaken gebruikelijke manier bestrijden, los van de aanwijzing van dat land als veilig, door alleen de voor zijn asielbesluit relevante veiligheidssituatie aan de orde te stellen. Bij zijn motivering kan de staatssecretaris dan weliswaar betrekken dat het land op het moment van de aanwijzing veilig was, maar hij zal hetgeen een vreemdeling aanvoert over de huidige en voor hem relevante veiligheidssituatie wel moeten onderzoeken en hierop gemotiveerd moeten ingaan. De bestuursrechter kan die motivering op de gebruikelijke manier toetsen in het licht van de beroepsgronden van een vreemdeling (zie hiervoor onder 3.13.-3.13.3.)

Als de bestuursrechter heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zorgvuldig heeft onderzocht en deugdelijk heeft gemotiveerd dat een bepaald land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, of een vreemdeling de aanwijzing van het land als veilig land van herkomst in het geheel niet heeft bestreden, bestaat er een algemeen rechtsvermoeden dat vreemdelingen uit dat land geen bescherming nodig hebben. Dat laat onverlet dat een vreemdeling aannemelijk kan maken dat een land voor hem, gelet op zijn specifieke omstandigheden, niet veilig is. Wegens voormeld rechtsvermoeden zal daarbij een hoge drempel gelden, maar dit laat onverlet dat de staatssecretaris hetgeen een vreemdeling aanvoert over zijn specifieke individuele omstandigheden in elk concreet besluit zal moeten onderzoeken en hierop gemotiveerd zal moeten ingaan (zie hiervoor onder 4.).

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bosma, griffier.

w.g. Lubberdink w.g. Bosma

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2016

572/373-795/802.

BIJLAGE 1 - Wettelijk kader

Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking) (PB L 180/60, de Procedurerichtlijn)

Artikel 36

en wanneer hij geen substantiële redenen heeft opgegeven om het land in zijn specifieke omstandigheden niet als een veilig land van herkomst te beschouwen ten aanzien van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU.

Artikel 37

Bijlage I van de Procedurerichtlijn

Aanmerking van veilige landen van herkomst voor de toepassing van artikel 37, lid 1

Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging in de zin van artikel 9 van Richtlijn 2011/95/EU, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.

Bij deze beoordeling wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 30b

(…)

(…)

(…)

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 3.105ba

Artikel 3.106b

Voorschrift Vreemdelingen 2000

Artikel 3.37f

Bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, VV 2000 (veilige landen van herkomst)

Lidstaten van de EER

Albanië

Andorra

Australië

Bosnië-Herzegovina

Canada

Ghana

India

Jamaica

Japan

Kosovo

Macedonië

Marokko

Monaco

Mongolië

Montenegro

Nieuw-Zeeland

San Marino

Senegal

Servië

Vaticaanstad

Verenigde Staten

Zwitserland

Vreemdelingencirculaire 2000

Paragraaf C2/7.2

In deze paragraaf zijn beleidsregels opgenomen die een uitwerking zijn van de volgende artikelen:

Bij de vraag of een veilig land van herkomst voor de individuele vreemdeling als veilig moet worden beschouwd, vormt het relaas van de vreemdeling het uitgangspunt. De IND weegt mee of het betreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft. De IND kan de presumptie van veilig land van herkomst niet handhaven wanneer de vreemdeling aannemelijk maakt dat het betreffende land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig land kan worden beschouwd. In dat geval beoordeelt de IND op de gebruikelijke wijze of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming.

In dat geval verklaart de IND een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, eerste lid, onder b, Vw.

De IND kan een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd alleen kennelijk ongegrond verklaren op grond van artikel 30b, eerste lid, onder b, Vw, als het land voorkomt op een lijst van landen die als bijlage bij het VV is opgenomen.

Bij de beantwoording van de vraag of het land van herkomst van de vreemdeling ten aanzien van hem als veilig kan worden aangemerkt, geldt een tussen de IND en de vreemdeling gedeelde bewijslast, namelijk:

• de IND onderzoekt of het land van herkomst van de vreemdeling als veilig kan worden aangemerkt; en

• de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst van de vreemdeling in zijn geval niet als veilig kan worden aangemerkt.

De IND neemt in ieder geval aan dat een land van herkomst niet als veilig kan worden aangemerkt wanneer op dat land een besluitmoratorium als bedoeld in artikel 43 Vw van toepassing is.

BIJLAGE 2 - Stukken die de vreemdelingen hebben overgelegd