Rechtbank Rotterdam, 17-05-2018, ECLI:NL:RBROT:2018:3752, ROT 17/4915, ROT 17/4916, ROT 17/4917

1. In verband met de ombouw van de hoofdspoorweg Schiedam - Hoek van Holland Strand (de Hoekse Lijn) tot metrolijn, is dit traject bij het primaire besluit als lokale spoorweg aangewezen en is de aanwijzing tot hoofdspoorweg ingetrokken.

Het dagelijks bestuur van MRDH gaat zorgdragen voor de aanleg en het beheer van de lokale spoorweginfrastructuur. Het beheer valt dan niet langer onder ProRail. Het toezicht op de naleving van de regels die bij of krachtens de Wet lokaal spoor gesteld worden aan de Hoekse Lijn blijven wel op centraal niveau berusten.

2. Eiseres I is eigenaar van de Vopak Terminal te Vlaardingen en is gerechtigd om over de Hoekse Lijn met drie treinen per dag goederen van haar of haar klanten/ afnemers te (doen) vervoeren. Eiseres II is een spoorgoederenvervoerder. Eiseres III is een vereniging van spoorgoederenvervoerders. Eiseressen hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt, omdat volgens hen door de aanwijzing tot lokale spoorweg voor vervoerders tal van nieuwe verplichtingen ontstaan voor toegang tot de Hoekse Lijn. Dat brengt extra kosten en belemmeringen met zich mee en heeft onevenredig grote gevolgen voor hun bedrijfsvoering. Eiseressen menen ook dat het primaire besluit in strijd is met artikel 10 van de Richtlijn 2012/34/EU (Richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte) en de Spoorwegwet waarin deze Richtlijn is geïmplementeerd.

3. Verweerder heeft de bezwaren van eiseressen tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij meent dat er sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van 9 februari 2017 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb, ECLI:NL:CBB:2017:21), waarin het CBb oordeelde dat de aanwijzing van het hoofdrailnet (HRN) in het Besluit hoofdrailnet op grond van artikel 65, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 het karakter heeft van een algemeen verbindend voorschrift. Gelet op deze uitspraak is verweerder van oordeel dat ook het primaire besluit aangemerkt dient te worden als een algemeen verbindend voorschrift. De aanwijzing van de Hoekse Lijn als lokaal spoor en de daarmee samenhangende onttrekking van deze lijn aan het hoofdspoor komt naar aard en inhoud volgens verweerder overeen met de aanwijzing van spoorlijnen als onderdeel van het hoofdrailnet.

4. Eiseressen betogen dat hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, omdat het primaire besluit niet moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Volgens eiseressen concretiseert het primaire besluit de toepasselijkheid van de Wet lokaalspoor naar plaats, tijd en object. Daarmee is het een concretiserend besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Een dergelijk besluit is - anders dan een algemeen verbindend voorschrift - wel vatbaar voor bezwaar en beroep. Volgens eiseressen is het niet-ontvankelijk verklaren van hun bezwaren in strijd met de bedoeling van de wetgever. Zij wijzen op de Memorie van Toelichting (MvT, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 482, nr. 3, pagina 33) bij de Spoorwegwet waarin naar voren komt dat belanghebbenden de mogelijkheid hebben bezwaar te maken en beroep in te stellen tegen besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen en lokale Spoorwegen. Zou het primaire besluit daadwerkelijk een algemeen verbindend voorschrift zijn, dan had verweerder volgens eiseressen II en III het ontwerp van het besluit op grond van artikel 73 van de Grondwet moeten voorleggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Eiseressen menen dat de vergelijking met de uitspraak van 9 februari 2017 van het CBb niet opgaat. De aanwijzing van het HRN ziet volgens eiseressen namelijk niet op de reikwijdte van de Wet personenvervoer 2000, maar op de omvang van de mogelijk door de minister aan te besteden spoorvervoerdiensten waarvoor in de vorm van een concessie bovendien nog een nader besluit moet worden genomen dat wel appellabel is. Verder hebben eiseressen in beroep de onder 2 genoemde bezwaren herhaald.

5. Op grond van artikel 8:3, eerste lid onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb staat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar en beroep open.

6. Naar vaste jurisprudentie is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.

7. Verweerder stelt dat zij tot aan de onder 3 genoemde uitspraak van het CBb aannam dat Koninklijke Besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen op basis van de Spoorwegwet, tot aanwijzing van lokale spoorwegen op basis van de Wet lokaal spoor en de aanwijzing van het hoofdrailnet op basis van de Wet personenvervoer 2000, moeten worden aangemerkt als concretiserende besluiten van algemene strekking waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dit is in lijn met wat hierover met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 januari 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA4601) is opgenomen in de MvT bij de Spoorwegwet. In de procedure bij het CBb heeft verweerder dan ook het standpunt ingenomen dat aanwijzing van een spoorlijn op een kaart geen voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift bevat, maar slechts de reikwijdte bepaalt van de reeds in wet (voor het HRN in de Wet personenvervoer 2000) neergelegde voorschriften. Verweerder stelt dat dat standpunt door het CBb echter uitdrukkelijk is afgewezen. In het licht daarvan heeft verweerder het nu bestreden besluit genomen.

8. In zijn uitspraak van 9 februari 2017 heeft het CBb voor zover hier relevant het volgende overwogen: