Rechtbank Rotterdam, 27-08-2020, ECLI:NL:RBROT:2020:7512, ROT 16/3933

“(53) Wat de vraag betreft, in welk stadium er geen sprake meer mag zijn van enige – zichtbare of niet-zichtbare – verontreiniging, zij erop gewezen dat verzoekers in het hoofdgeding met name stellen dat het onmogelijk is om aan een nultolerantienorm te voldoen en dat eventuele verontreiniging op het karkas in de fase van de panklaarlijn wordt verwijderd tijdens het koelproces of tijdens het versnijden en het verpakken. Slachthuizen zouden dan ook louter een inspanningsverplichting hebben om ervoor te zorgen dat er tijdens het hele slachtproces geen verontreiniging optreedt.

(54) Dat argument kan niet slagen.

[…]

(57) Het doel van de postmortemkeuring is juist om de voor menselijke consumptie ongeschikte delen te scheiden van de andere delen, die vervolgens in de fase van het schoonmaken kunnen worden ontdaan van alle resterende verontreiniging, zoals bloed of de inhoud van de darmen. Deze fase zou volstrekt overbodig zijn als onmiddellijk na de fase van het uitnemen van de ingewanden een nultolerantiedrempel zou gelden, waarbij geen enkele zichtbare verontreiniging zou worden getolereerd

(58) Daarentegen blijkt uit de door de Uniewetgever in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 8, bij verordening nr. 853/2004 vastgestelde volgorde van de verwerkingsstappen dat het schoonmaken moet plaatsvinden vóór de koeling en dus vóór het versnijden, verpakken en ter beschikking stellen aan de consument. Na de schoonmaakfase mag er dus geen enkele zichtbare verontreiniging meer zijn

(59) In de schoonmaakfase heeft het toezicht van de officiële dierenarts het dus reeds mogelijk gemaakt de nodige maatregelen te nemen om het gevaar tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen door de delen die nog gereinigd kunnen worden, schoon te maken en, als het gevaar niet tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht, passende corrigerende maatregelen te nemen om het gevaar weg te nemen, namelijk de betrokken partijen ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren overeenkomstig de „HACCP-beginselen” in de zin van artikel 5 van verordening nr. 852/2004

(60) Bovendien is het beheersen van de fase van het schoonmaken, door een karkas aan te leveren dat tijdens de koelfase, de fase van het versnijden en de verpakkingsfase vrij is van elke zichtbare verontreiniging, des te belangrijker omdat deze fasen reeds op zichzelf een kritiek controlepunt vormen vanwege de vele contacten van het vlees met verontreinigde oppervlakken of materialen. Als het gevaar van de vorige stap niet onder controle is, kan dit gevolgen hebben voor de volgende stap of kan het gevaar tijdens deze stap zelfs nog groter worden. De doelstelling om een hoog niveau van consumentenbescherming te bereiken, zou dus ernstig in gevaar komen

[…]

(62) Bijgevolg moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.”

De beantwoording van het Hof is duidelijk: een karkas mag geen enkele zichtbare verontreiniging vertonen. Dat biedt geen ruimte om een zichtbare geringe bezoedeling als een mogelijk aanvaardbare graad van verontreiniging aan te merken, zoals eiseres betoogt in haar reactie op het arrest (onder punt 2.3. tot en met 2.7 van de reactie van 13 november 2019). Ten onrechte stelt eiseres dat die ruimte er wel is omdat het Hof voor onzichtbare verontreiniging geen nultolerantienorm hanteert. Allereerst kan uit de omstandigheid dat het Hof in overweging 48 tot en met 52 overweegt dat onder punt 5 en 8 ook onzichtbare verontreiniging valt, maar in het uiteindelijke antwoord in overweging 62 alleen spreekt van zichtbare verontreiniging, niet worden geconcludeerd dat er volgens het Hof geen nultolerantienorm voor onzichtbare verontreiniging geldt; het Hof laat zich daar niet over uit. Maar ook al zou het Hof wel vinden dat er voor onzichtbare verontreiniging geen nultolerantienorm geldt dan kan daar niet uit worden afgeleid dat dat ook voor zichtbare verontreiniging zou gelden. Het Hof is over de norm voor zichtbare verontreiniging immers heel duidelijk in het arrest. Daarnaast zijn de onderhavige boetes niet opgelegd vanwege onzichtbare verontreiniging. Dus de relevantie van de stelling van eiseres dat voor onzichtbare verontreiniging geen nultolerantienorm zou gelden, ontgaat de rechtbank. Het Hof heeft zich in overweging 62 beperkt tot de beantwoording van de vraag die door de rechtbank is gesteld over zichtbare verontreiniging.

Evenmin ziet de rechtbank in overweging 59 de ruimte die eiseres graag ziet voor een nadere beoordeling van de mate van verontreiniging (bepaling of de aangetroffen bezoedeling aanvaardbaar is). Weliswaar wordt in die overweging gesproken over het terugbrengen van het gevaar tot een aanvaardbaar niveau, maar dit heeft geen betrekking op het schoonmaakproces dat door de slachterij wordt uitgevoerd. De rechtbank wijst daarbij ook op de Engelse en Franse tekst van overweging 59 van het arrest die als bijlage bij deze uitspraak is gevoegd. Gelet op de tekst van die overweging 59, de samenhang met de daaraan voorafgaande overwegingen en de uiteindelijke conclusie van het Hof, kan dit niet anders worden gelezen dan dat het de officiële dierenarts (de toezichthouder) is die het gevaar tot een aanvaardbaar niveau terugbrengt door bij de PM-keuring de voor menselijke consumptie ongeschikte delen te scheiden van andere delen die nog schoongemaakt kunnen worden. Nadat de officiële dierenarts het gevaar tot een aanvaardbaar niveau heeft teruggebracht is het aan eiseres om de delen die de dierenarts niet ongeschikt heeft bevonden schoon te maken en daarmee te ontdoen van alle resterende zichtbare verontreiniging.

5. Eiseres voert aan dat de overtredingen haar sowieso niet kunnen worden verweten. Zij heeft alle maatregelen genomen die van haar kunnen worden gevergd. Het is praktisch en technisch gezien onmogelijk om volledig te voorkomen dat aan het einde van de panklaarlijn in een incidenteel geval bezoedeling op een karkas aanwezig is. Dit geldt met name voor kleine plekjes aan de binnenzijde van een karkas. Bovendien is er dan geen significant gevaar voor de volksgezondheid. Dat een nultolerantienorm aan het einde van de slachtlijn onhaalbaar is volgt ook uit een rapport van ing. N.M. Bolder en de verklaringen van producenten van slachtapparatuur en uit de omstandigheid dat vrijwel alle pluimveeslachterijen waarschuwingen en boetes hebben gekregen voor bezoedelde karkassen, aldus eiseres.

Zoals hiervoor is overwogen, geldt als norm voor pluimveeslachterijen dat na de schoonmaakfase er geen zichtbare feces, gal of kropinhoud op een karkas aanwezig mag zijn. Indien eiseres daar niet aan voldoet, heeft zij de norm overtreden. De stelling van eiseres dat zij niet aan die norm kan voldoen en dat haar die overtreding dus niet kan worden verweten, volgt de rechtbank niet.

Allereerst is het Hof duidelijk over de norm die uit punt 5 en 8 volgt. De uitleg van die norm impliceert dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen ook aan die norm kunnen voldoen. De rechtbank is ook niet gebleken dat het voor pluimveeslachterijen onmogelijk is om iedere zichtbare verontreiniging aan het einde van het schoonmaakproces te voorkomen. Eiseres gaat bij haar stellingname uit van het bestaande proces bij eiseres en andere slachterijen. Vergeleken met een aantal jaren geleden is dat proces vatbaar gebleken voor verbetering op dit punt. Verweerder heeft onbestreden gesteld dat na intensieve controles door de NVWA bij de pluimveeslachterijen minder overtredingen van punt 5 en 8 werden vastgesteld dan in het begin en ook is op de zitting van 16 juli 2020 namens NEPLUVI bevestigd dat er nu een lagere graad van bezoedeling is dan vijf jaar geleden. Ook daaruit volgt dat er ten tijde van de gestelde overtredingen zeker nog mogelijkheden bestonden voor de pluimveeslachterijen om de aanwezigheid van zichtbare verontreinigingen te reduceren. Ook de A-G lijkt in punt 66 van de conclusie van 29 november 2018 in deze zaken (ECLI:EU:C:2018:974), die mening toegedaan als hij opmerkt dat ‘technisch onmogelijk’ een andere categorie is dan ‘technisch mogelijk maar duur’.

6. Eiseres voert aan dat verweerder sinds juni 2015 een strenger interventiebeleid is gaan hanteren met een nieuwe beoordelingssystematiek. Waar voorheen incidenteel karkassen van de slachtlijn werden gehaald en uitwendig beoordeeld, worden sinds juni 2015 bij elke slachtshift drie keer 50 karkassen van de slachtlijn gehaald en zowel in- als uitwendig gecontroleerd. Dit vindt geen steun in Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong. Bovendien is dit nieuwe handhavings- en controlebeleid van de ene op de andere dag toegepast terwijl het pas na een jaar is gepubliceerd; dit is in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Daarnaast is op verschillende wijzen gecontroleerd door de toezichthouders bij de pluimveelslachterijen; in sommige gevallen zijn de karkassen binnenstebuiten gekeerd, aldus eiseres.

Niet in geschil is dat verweerder sinds juni 2015 anders controleert op de verontreiniging van pluimveekarkassen. Een beschrijving van de wijze waarop moet worden gecontroleerd, is neergelegd in het projectprotocol Verbeterplan vleesketen dat op 24 november 2015 is gepubliceerd. Dat dit protocol eerst na de geconstateerde overtredingen is gepubliceerd maakt niet dat sprake is van strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel, nu verweerder heeft toegelicht dat de wijziging in de controles al voorafgaande aan het moment van de geconstateerde overtredingen is besproken met brancheorganisatie NEPLUVI. Uit de door eiseres overgelegde e-mailberichten tussen NEPLUVI en de NVWA volgt weliswaar dat men het in juni 2015 nog niet eens was op bepaalde punten, maar daaruit blijkt wel duidelijk dat het Verbeterplan al in juni 2015 met NEPLUVI is besproken en dat NEPLUVI ervan op de hoogte was dat de NVWA de gewijzigde manier van controleren zou gaan invoeren. Voorts heeft verweerder toegelicht dat in juni 2015 eerst is gestart met een pilot met deze wijze van controleren waarbij helemaal nog geen boetes werden gegeven. Daarnaast merkt de rechtbank op dat voor verweerder geen verplichting bestaat om een beschrijving van de wijze van controleren door zijn toezichthouder vast te leggen in beleid. Een voorafgaande publicatie van het protocol was dan ook geen voorwaarde om op een andere manier te kunnen gaan controleren.

Vervolgens moet worden beoordeeld of de wijze van controleren zoals is beschreven in het protocol ook is toegestaan. Het Hof heeft in het arrest op dit punt het volgende overwogen:

“(69) Hieruit blijkt dat de Uniewetgever, om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bereiken, minimumnormen voor de controle op vlees van pluimvee heeft vastgesteld, namelijk het uitwendige onderzoek van de karkassen en het inwendige onderzoek van een aantal karkassen, waarbij hij de bevoegde autoriteit een ruime discretionaire bevoegdheid heeft gelaten om, indien zij dat noodzakelijk acht, grondigere controles – zoals analyses – uit te voeren

(70) In dit verband kan het onder meer noodzakelijk zijn om een pluimveekarkas met het oog op het onderzoek van het vetweefsel van de slachtketen te halen om een voor de menselijke gezondheid schadelijke pathologie – zoals vogelgriep – op te sporen, hetgeen evenredig is, gelet op het belang van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid

(71) In elk geval zal het aan de nationale rechter staan om, gelet op de hem verstrekte gegevens, na te gaan of de voor de controle van pluimveekarkassen gebruikte middelen geschikt waren om het door de betrokken regeling rechtmatig nagestreefde doel te bereiken en niet verder gingen dan nodig was om dit doel te bereiken.”

7. Eiseres voert aan dat de gestelde overtredingen onvoldoende bewezen zijn. De vaststelling van de aard en omvang van de bezoedeling door de toezichthouder moet deugdelijk en controleerbaar zijn aan de hand van een rapport van bevindingen en daarbij gevoegde duidelijke foto’s waaruit de geconstateerde bezoedeling blijkt. Bij één rapport zit geen foto, zodat de constateringen van de toezichthouder niet controleerbaar zijn. Op de foto’s die bij de andere rapporten zitten is te zien dat het hele kleine plekjes zijn en bovendien is niet goed te zien om welk soort bezoedeling (gal, feces of kropinhoud) het gaat, aldus eiseres.

8. Eiseres voert aan dat de boete onevenredig hoog is, nu het risico voor de volksgezondheid nihil is, eiseres geen verwijt kan worden gemaakt en verweerder het handhavingsbeleid plots heeft gewijzigd. In elk geval dient de boete te worden gehalveerd op grond van artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat er geen of een gering risico voor de volksgezondheid is geweest. Eiseres wijst daarbij op rapporten van onder meer IRAS waaruit volgt dat kleine bezoedelingen niet leiden tot een significante toename van de veiligheidsrisico’s.

9. Eiseres voert aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.

In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het op 29 september 2015 uitgebrachte voornemen. De termijn voor het afwachten van de beantwoording van de prejudiciële vragen wordt niet meegerekend; deze termijn ving aan op 8 juni 2017 met verzending van de verwijzingsuitspraak naar het Hof en eindigde met het arrest van het Hof op 12 september 2019. Daarnaast was de rechtbank vanwege de maatregelen rondom Covid-19 genoodzaakt de op 20 april 2020 geplande zitting uit te stellen met drie maanden. De rechtbank ziet aanleiding om ook deze (beperkte) vertraging, veroorzaakt door uitzonderlijke omstandigheden, buiten beschouwing te laten. Daarmee komt de rechtbank in deze zaak op een uiteindelijke overschrijding van de tweejaarstermijn met bijna vijf maanden. Gelet op de ingewikkeldheid van de zaak, waarin o.a. meerdere deskundigenrapporten zijn ingebracht door beide partijen, het door de rechtbank verrichte onderzoek en de omstandigheid dat deze zaak onderdeel uitmaakt van een cluster van 16 beroepen van 7 slachterijen die de rechtbank tezamen heeft behandeld, acht de rechtbank evenwel bijzondere omstandigheden aanwezig die de overschrijding van de termijn met bijna vijf maanden rechtvaardigen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet geschonden.