Parket bij de Hoge Raad, 22-03-2019, ECLI:NL:PHR:2019:314, 18/01037

Het cassatiemiddel van de gemeente is toegespitst op het oordeel in rov. 5.3 van het tussenarrest dat oorzakelijk verband bestaat tussen het onrechtmatig bevonden besluit tot intrekking en terugvordering van verleende bijstand⁴ en, anderzijds, de mogelijkheid van schade als gevolg van het feit dat de toepassing van de schuldsaneringsregeling is geëindigd zonder toekenning van de ‘schone lei’.

Middelonderdeel 1.1 is gericht tegen de overwegingen achter het eerste gedachtestreepje. In de eerste volzin overwoog het hof dat het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Volgens de klacht miskent het hof dat de gemeente in dit geding niet had betoogd dat het gemeentebestuur ook een rechtmatig intrekkings- en terugvorderingsbesluit had kunnen nemen: de gemeente heeft zich beperkt tot het verweer dat het (voor schadevergoeding vereiste) condicio sine qua non-verband ontbreekt tussen het onrechtmatig bevonden besluit en de gestelde mogelijke schade als gevolg van beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling zonder ‘schone lei’. Volgens het middelonderdeel had het hof een vergelijking moeten maken tussen enerzijds de situatie die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de situatie waarin een besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand achterwege zou zijn gebleven.

In de onderhavige zaak had het gemeentebestuur ambtshalve een besluit tot intrekking en terugvordering van verleende bijstand genomen. Dat besluit is onrechtmatig bevonden. Het oorzakelijk verband met de schade is niet afhankelijk van de uitkomst van een nieuw te nemen besluit. Na de vernietiging van de beslissing op bezwaar en de herroeping van het besluit tot intrekking en terugvordering in de bestuursrechtelijke procedure was het gemeentebestuur niet verplicht tot het nemen van een nieuw besluit. Een nieuw besluit komt er niet meer⁷. Het hof heeft dan ook kunnen verwijzen naar de maatstaf in rov. 3.4.4 van het genoemde arrest van de Hoge Raad van 7 januari 2017. Overeenkomstig die maatstaf heeft het hof in rov. 5.3 een vergelijking gemaakt tussen de werkelijke situatie en, anderzijds, een hypothetische situatie waarin het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand.

Het mag duidelijk zijn dat indien het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand, de insolventierechter de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet tussentijds (dus: zonder ‘schone lei’) zou hebben beëindigd op de grond van art. 350, lid 3 onder d, Fw: het doen of laten ontstaan van een bovenmatige schuld tijdens de schuldsaneringsperiode.

De gemeente heeft tot verweer aangevoerd dat, indien het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand, de toepassing van de schuldsaneringsregeling om een andere reden door de insolventierechter zou zijn beëindigd zonder ‘schone lei’, namelijk op de grond dat de schuldenares haar uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen niet naar behoren was nagekomen (art. 350, lid 3 onder c, Fw). Die vraag heeft het hof onderzocht, maar ontkennend beantwoord. Volgens het hof zou ook op grond van art. 350, lid 3 onder c, Fw de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet zijn beëindigd zonder de ‘schone lei’. Zo doende, heeft het hof in ieder geval het condicio sine qua non-verband onderzocht tussen en de gestelde onrechtmatige overheidsdaad en de gestelde (mogelijkheid van) schade. De klacht van onderdeel 1.1 faalt daarom.

Onderdeel 1.2 klaagt subsidiair dat indien het hof de werkelijke situatie heeft vergeleken met de veronderstelde situatie waarin het gemeentebestuur in het geheel niet zou hebben besloten tot intrekking en terugvordering van bijstand, het oordeel dat de kans op schade als gevolg van het onrechtmatig bevonden terugvorderingsbesluit aannemelijk is, rechtens onjuist is althans ontoereikend gemotiveerd. Deze algemene klacht dient ter inleiding van de middelonderdelen 1.3 - 1.7. Alvorens deze klachten te bespreken, maak ik enkele algemene opmerkingen.

Indien een schuldenaar is toegelaten tot de wettelijke schuldsanering en alle daaruit voortvloeiende verplichtingen is nagekomen, komt hij of zij na het verbindend worden van de slotuitdelingslijst in aanmerking voor de ‘schone lei’. Daarmee wordt bedoeld het in art. 358 lid 1 Fw genoemde rechtsgevolg dat onvoldane vorderingen ten aanzien waarvan de schuldsaneringsregeling werkt niet langer afdwingbaar zijn. Bij de afsluiting van de toepassing van de schuldsaneringsregeling doet de rechtbank uitspraak over de vraag of de schuldenaar in de nakoming van een of meer uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen is tekortgeschoten en, zo ja, of dit aan de schuldenaar kan worden toegerekend (art. 354 Fw). Op de in art. 350 Fw genoemde gronden kan de rechtbank de toepassing van de wettelijke schuldsaneringsregeling ook tussentijds beëindigen. Art. 350, lid 3, aanhef en onder d, Fw rekent daartoe het geval dat de schuldenaar bovenmatige schulden doet of laat ontstaan. Deze bepaling kwam hiervoor al ter sprake. Ingevolge art. 350, lid 3, aanhef en onder c, Fw kan de toepassing van de schuldsaneringsregeling worden beëindigd indien de schuldenaar een of meer van zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen niet naar behoren nakomt. Bij de toepassing van deze beëindigingsgrond zal de rechter niet alleen de aard van de niet verstrekte inlichtingen, maar ook de overige omstandigheden van het geval in aanmerking moeten nemen⁸. De rechter onderzoekt of in het licht van de omstandigheden van het geval de gedragingen van de schuldenaar een duidelijke aanwijzing vormen dat de van hem te vergen medewerking aan een doeltreffende uitvoering van de schuldsaneringsregeling ontbreekt. In deze maatstaf ligt besloten dat aan de schuldenaar ter zake van zijn gedragingen een verwijt kan worden gemaakt⁹. De gemeente gaat in haar schriftelijke toelichting terecht ervan uit, dat het niet nakomen door de schuldenaar van zijn verplichting tot het informeren van de bewindvoerder tijdens de toepassing van de schuldsaneringsregeling zelfstandig grond kan opleveren voor beëindiging zonder toekenning van de ‘schone lei’. Een beëindiging op grond van art. 350 Fw is echter niet dwingend voorgeschreven: de rechter heeft een beoordelingsruimte¹⁰.

Met betrekking tot het vereiste oorzakelijk verband merk ik het volgende op. De condicio sine qua non-vraag (is/was het feit een noodzakelijke voorwaarde voor het intreden van het gevolg?) is slechts een eerste stap, een ‘tussenschakel’, om het oorzakelijk verband te bepalen. In sommige gevallen schiet deze test tekort en moet positief causaal verband worden aangenomen, ofschoon de schade ook zonder de betrokken gebeurtenis zou zijn ingetreden. De toelichting-Meijers geeft het voorbeeld dat iemand bij een onrechtmatige executie is gedood door een aantal schoten, afgevuurd door verschillende personen, terwijl elk van die schoten al voldoende was om de dood te doen intreden¹¹. De omstandigheid dat enige tijd na het feit dat een onrechtmatige daad oplevert zich een andere gebeurtenis voordoet die dezelfde schade zou hebben kunnen veroorzaken, wordt in het algemeen beschouwd als onvoldoende reden om het oorzakelijk verband doorbroken te achten. Dit omvat ook gevallen van hypothetische causaliteit (veronderstelde veroorzaking). Een voorbeeld hiervan is een auto die als gevolg van een aanrijding ‘total loss’ wordt beschouwd maar die, naar de vaststelling van de rechter, ook zonder deze aanrijding later zou zijn vernietigd door een bomaanslag¹². Een strikte toepassing van de condicio sine qua non-toets zou logisch tot het resultaat leiden dat de eerste oorzaak (de aanrijding) niet kan worden beschouwd als een noodzakelijke voorwaarde voor het intreden van de schade: indien de eerste oorzaak (in dit voorbeeld: de aanrijding) wordt weggedacht, zou immers dezelfde schade zijn ingetreden door de (veronderstelde) andere oorzaak (in dit voorbeeld: de bomaanslag). Ook in dergelijke gevallen pleegt te aangenomen dat het oorzakelijk verband tussen het eerste schade toebrengende feit en de schade niet wordt verbroken door de latere (hypothetische) oorzaak¹³.

In een zaak uit 1989 ging het om een ondernemer die zijn transportbedrijf wilde verplaatsen en daartoe een terrein van een ander had aangekocht. Hij was overgegaan tot deze koop na toezeggingen van de plaatselijke wethouder voor grondzaken met betrekking tot aan deze bedrijfsverplaatsing verbonden kosten. Toen de wethouder werd opgevolgd door een andere wethouder, die terugkwam op deze toezeggingen en zo bezwarende voorwaarden aan het verlenen van een vergunning stelde dat het voor de ondernemer niet meer interessant was om de koopovereenkomst met betrekking tot het terrein na te komen. De ondernemer vorderde van de gemeente vergoeding van de schade als gevolg van het niet nakomen van de toezeggingen van de eerste wethouder. Het gerechtshof wees deze vordering af, op de grond dat het oorzakelijk verband ontbrak omdat de voorgenomen bedrijfsverplaatsing naar dit terrein toch niet mogelijk zou zijn geweest, vanwege de omstandigheid dat de Kroon in 1985 de daartoe benodigde Hinderwetvergunning heeft geweigerd. De Hoge Raad oordeelde dat deze beslissing van het gerechtshof blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting:

In latere rechtspraak zijn andere voorbeelden aan de orde gekomen¹⁵. De Hoge Raad heeft in genoemd arrest van 23 december 2011 zijn rechtspraak samengevat als volgt:

Onderdeel 1.3 klaagt over onbegrijpelijkheid van de overwegingen achter het tweede en derde gedachtestreepje (zie hierboven), die uitmonden in het oordeel dat het hof voldoende aannemelijk acht dat de rechtbank in de insolventiezaak de door de rechtbank in deze aansprakelijkheidszaak genoemde gronden niet toereikend had geoordeeld om de schuldenares de ‘schone lei’ te onthouden. De klacht valt uiteen in drie deelklachten, namelijk:

( a) dat onduidelijk is wat het hof bedoelt met “de door de rechtbank (in deze aansprakelijkheidszaak) genoemde gronden” en met “genoemde omstandigheden” en of het hof hiermee hetzelfde bedoelt;

( b) dat uit het beëindigingsvonnis van 8 maart 2012 blijkt dat de omstandigheid dat de ex-echtgenoot veelvuldig in de woning van de schuldenares verbleef voor de rechtbank een grond vormde om (mede) daarop de tussentijdse beëindiging te baseren; en

( c) dat het hof heeft miskend dat het oordeel van de rechtbank in de insolventiezaak niet afhankelijk was van de waardering van de feiten door het bestuursorgaan, blijkend uit het (nadien door de bestuursrechter vernietigde) besluit, maar van een eigen beoordeling door de insolventierechter.

De klacht onder a gaat niet op. Met zijn verwijzing naar de door de rechtbank (in deze aansprakelijkheidszaak) genoemde gronden doelt het hof kennelijk op hetgeen de rechtbank had overwogen in rov. 4.7. Daarvan had het hof in de voorgaande alinea (rov. 5.2) een samenvatting gegeven. Daarmee is voor de lezer voldoende duidelijk wat het hof bedoelt met de “genoemde gronden” en de “genoemde omstandigheden”. De klacht onder (c) mist mijns inziens feitelijke grondslag. Uit de bestreden overweging blijkt geenszins dat het hof ervan uitgaat dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op een waardering van de feiten door burgemeester en wethouders. Integendeel, het hof verwijst naar een oordeel van de insolventierechter.

Wat betreft de klacht onder b: de rechtbank (als insolventierechter) had in het vonnis van 8 maart 2012 de tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet alleen gebaseerd op het door de schuldenares doen of laten ontstaan van een nieuwe schuld (nl. de terugvordering van bijstand), maar uitdrukkelijk ook op de omstandigheid dat de schuldenares had nagelaten de bewindvoerder in te lichten over het verblijf van haar ex-echtgenoot in haar woning¹⁶. In het daarop volgende arrest van 19 april 2012 is het gerechtshof niet meer toegekomen aan een bespreking van laatstgenoemd verwijt, omdat de toen bestreden beslissing van de insolventierechter (tot tussentijdse beëindiging van de schuldsaneringsregeling) reeds op een andere grond stand hield, te weten het laten ontstaan van een nieuwe schuld. Dat het niet nakomen door een schuldenaar van zijn informatieverplichting jegens de bewindvoerder zelfstandig grond kan zijn voor het (tussentijds) beëindigen van de toepassing van de schuldsaneringsregeling zonder ‘schone lei’, is in dit geding geen punt van discussie. Om deze reden is voor de lezer niet begrijpelijk hoe het hof (in deze aansprakelijkheidszaak) zijn beslissing wil verklaren met de verwijzing naar het oordeel van de rechtbank in de insolventieprocedure. In zoverre acht ik de motiveringsklacht van onderdeel 1.3 gegrond.

Onderdeel 1.4 is gericht tegen de overwegingen achter het vierde gedachtestreepje. De klacht houdt in dat het hof heeft miskend dat de burgerlijke rechter in deze aansprakelijkheidsprocedure (weliswaar gebonden is aan de ongedaanmaking van het besluit van het gemeentebestuur in het dictum van de uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013, maar) niet gebonden is aan de daaraan ten grondslag liggende overweging van de CRvB dat niet is komen vaststaan dat de ex-echtgenoot in de bewuste periode zijn hoofdverblijf had in de woning van de schuldenares. De beslissing dat de burgerlijke rechter daarvan had uit te gaan, is daarom rechtens onjuist. Daarbij komt, dat de gemeente ook geen partij was in de procedure bij de insolventierechter. De insolventierechter was evenmin aan dat oordeel van de CRvB gebonden.

Onderdeel 1.5 sluit hierbij aan met een klacht over het oordeel dat, gelet op dat oordeel van de CRvB, er ook geen aanleiding is om bij de berekening van het (in het kader van de schuldsanering) vrij te laten bedrag en/of van de beslagvrije voet mede het inkomen van de ex-echtgenoot te betrekken en dat niet kan worden aangenomen dat de schuldenares in zoverre een informatieplicht heeft geschonden. De toelichting op deze klacht herhaalt het argument dat ook de insolventierechter niet gebonden was aan de overwegingen van de CRvB over de hoofdverblijfplaats van de ex-echtgenoot van de schuldenaar. De klachten onder 1.4 en 1.5 lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.

In een beschikking van 20 maart 2015 heeft de Hoge Raad (in rov. 4.5.2) overwogen dat het beginsel van formele rechtskracht van een besluit van een bestuursorgaan niet meebrengt dat de burgerlijke rechter bij het beoordelen van een kwestie die niet de geldigheid van dat besluit betreft, gebonden zou zijn aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit¹⁷. Dit betekent voor deze zaak dat de burgerlijke rechter (zowel de insolventierechter als de rechter in deze aansprakelijkheidsprocedure) weliswaar gebonden is aan de vernietiging van de beslissing op bezwaar en aan de herroeping door de CRvB van het besluit van het gemeentebestuur tot intrekking en terugvordering van verleende bijstand, maar niet gebonden is aan de door de CRvB hieraan ten grondslag gelegde vaststelling dat − in die bestuursrechtelijke procedure – niet aannemelijk was gemaakt dat de ex-echtgenoot in het relevante tijdvak zijn hoofdverblijfplaats had op het adres van de schuldenares¹⁸. In zoverre berust het oordeel dat de burgerlijke rechter daarvan ‘heeft uit te gaan’ op een onjuiste rechtsopvatting. Ik heb mij nog afgevraagd of het hof zich wellicht onzorgvuldig heeft uitgedrukt en slechts bedoelt dat het de overwegingen in de uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013 “overneemt en tot de zijne maakt”: in die interpretatie zou sprake zijn van een eigen beoordeling door het hof met van de CRvB geleende argumenten. Maar de uitdrukkelijke overweging dat de rechter in deze aansprakelijkheidszaak en ook de rechtbank in de insolventiezaak (bij de berekening van het vrij te laten bedrag of het bepalen van de beslagvrije voet) hebben uit te gaan van het oordeel van de Centrale Raad van Beroep over het wel of niet samenwonen van de schuldenares en haar ex-echtgenoot, laat voor die interpretatie geen ruimte. De slotsom is dat het hof hetzij blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, hetzij onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang. Onderdeel 1.4 is daarom gegrond.

Onderdeel 1.6 richt een motiveringsklacht tegen de overwegingen achter het vijfde gedachtestreepje. Het wassen van de kleren van haar ex-echtgenoot kan volgens de gemeente wel degelijk worden beschouwd als op geld waardeerbaar werk, zoals ook de rechtbank in eerste aanleg had overwogen. Volgens de gemeente was dit van belang in verband met de verplichtingen van de schuldenares in het kader van de schuldsanering tot het verschaffen van inlichtingen aan de bewindvoerder. De in rov. 5.3 vermelde omstandigheid dat daartegenover stond dat de schuldenares de auto van haar ex-echtgenoot mocht gebruiken voor ritten naar het ziekenhuis, doet volgens het middelonderdeel daaraan niet af.

Het hof heeft zelfstandig vastgesteld dat de desbetreffende stelling van de schuldenares (dat het doen van de was voor haar ex-echtgenoot geen op geld waardeerbare activiteit is) door de gemeente onvoldoende is weersproken. Dat oordeel is in cassatie niet bestreden. Dan is ook de gevolgtrekking dat ten aanzien van deze activiteit geen sprake is geweest van een schending door de schuldenares van haar informatieplicht jegens de bewindvoerder, niet onbegrijpelijk. De omstandigheid dat de rechtbank in eerste aanleg tot een ander oordeel was gekomen maakt die beslissing niet onbegrijpelijk. Het hof heeft kennelijk voor ogen gehad dat het doen van de was voor haar ex-echtgenoot op zich – los van eventuele bewijswaarde voor de beantwoording van de vraag of de ex-echtgenoot in dat tijdvak wel of geen gemeenschappelijke huishouding voerde met de schuldenares – geen voor de schuldsanering relevante betekenis had. De motiveringsklacht faalt.

Onderdeel 1.7 is gericht tegen de overwegingen achter het zesde gedachtestreepje. Volgens de klacht is dit oordeel onbegrijpelijk omdat het hof miskent dat de schuldenares de werkzaamheden (‘hand- en spandiensten’) die zij in het café nog verrichtte, aan de bewindvoerder had moeten melden. Volgens de gemeente was dit van belang omdat de schuldenares stelde niet tot werken in staat te zijn, zoals ook de rechtbank in het vonnis in eerste aanleg heeft overwogen.

In het genoemde arrest van 19 april 2012 op het hoger beroep tegen de tussentijdse beëindiging van de schuldsanering had het gerechtshof vastgesteld dat (formeel) voor de schuldenares een sollicitatieplicht gold, omdat zij had verzuimd verlenging te vragen van de eerder aan haar verleende ontheffing van de sollicitatieverplichting. Aan het niet nakomen door de schuldenares van deze (formele) sollicitatieverplichting verbond het hof in dat arrest (rov. 3.5) geen consequenties: het hof stelde vast dat aan de schuldenares om medische redenen ontheffing van de sollicitatieplicht was verleend, zowel in het kader van de schuldsanering als in het kader van de Wwb. Uit de verstrekte gegevens heeft het hof opgemaakt dat haar gezondheid sindsdien achteruit is gegaan. In het bestreden tussenarrest van 4 juli 2017 heeft het hof zich aangesloten bij het oordeel dat de hier bedoelde hand- en spandiensten niet zouden hebben geleid tot een tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling wegens schending van de informatieplicht jegens de bewindvoerder. Dat oordeel behoefde geen nadere motivering om begrijpelijk te zijn. Kennelijk is het hof ervan uitgegaan dat indien de schuldenares geen schending van de sollicitatieplicht kan worden verweten, een eventuele schending van de informatieplicht op dit punt (deze hand- en spandiensten) evenmin zou hebben geleid tot een tussentijdse beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling zonder ‘schone lei’. Daarom faalt deze motiveringsklacht.

Onderdeel 1.8 bevat een veegklacht tegen rov. 5.4 van het tussenarrest en tegen de overwegingen 2 en 3.1 t/m 3.4 en het dictum van het eindarrest. Deze klacht bouwt slechts voort op de voorgaande klachten en behoeft daarom geen afzonderlijke bespreking.